Samorządowe Kolegium Odwoławcze

SAMORZĄDOWE KOLEGIUM ODWOŁAWCZE

HISTORIA I STATUS PRAWNY

Geneza samorządowych kolegiów odwoławczych ma swój początek w roku 1989, kiedy to zmiany społeczno ? polityczne, które nastąpiły w Polsce znalazły swoje odzwierciedlenie w obowiązującym systemie prawnym. Podjęto wówczas prace nad aktami prawnymi o randze konstytucyjnej zmierzające do prawnego uregulowania zmian ustrojowych oraz wprowadzenia instytucji prawnych charakterystycznych dla demokratycznego państwa prawa.
Reforma samorządowa wymagała przekształceń w strukturze byłej administracji terenowej. Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 90.) i ustawa z dnia 22 marca 1990 roku o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. Nr 21, poz. 123), ukształtowała w Polsce dualistyczny model ustroju administracji publicznej w terenie. Dualistyczny podział administracji w terenie oznacza nie tylko podział zadań, ale także podział odpowiedzialności za realizację tych zadań. Na model ten składa się zdecentralizowana administracja samorządowa sprawowana przez organy samorządu terytorialnego i administracja rządowa, wykonywana przez organy rządowej administracji ogólnej i specjalnej. Samorząd utworzony został tylko na jednym szczeblu ? gminy. Tradycyjnie, bo nawiązując do okresu przedwojennych uregulowań w tej materii, zakres działania gminy podzielony został na zadania własne i zadania zlecone.
W okresie od przywrócenia samorządu terytorialnego na szczeblu gminy tzn. od 27 maja 1990 roku do 4 grudnia 1994 roku działały kolegia odwoławcze przy istniejących wówczas sejmikach samorządowych w czterdziestu dziewięciu ówczesnych województwach. Były to organy odwoławcze powołane do rozpatrywania odwołań od decyzji administracyjnych wydawanych przez organy gminy w zakresie zadań własnych gminy. Członków kolegiów powoływano na czas kadencji sejmiku samorządowego. Finansowanie działalności kolegiów następowało z budżetu sejmiku, czyli pośrednio koszty funkcjonowania kolegiów ponosiły gminy.

Sytuacja ta uległa zmianie, gdy weszła w życie ustawa z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dziennik Ustaw Nr 122, poz. 593), która w sposób istotny została zmieniona ustawą z dnia 18 grudnia 1998 roku (Dziennik Ustaw Nr 162, poz. 1124), a jej jednolity tekst został opublikowany w roku 2001 w Dzienniku Ustaw Nr 79, poz. 856. Obecnie samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jak również ustawy z 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Tym samym mogą one pełnić funkcję organów odwoławczych także w sprawach zleconych z zakresu administracji rządowej. W szczególności kolegium odwoławcze jest organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Innymi słowy, podstawowym zadaniem kolegiów jest sprawowanie szeroko pojętej kontroli instancyjnej oraz nadzoru pozainstancyjnego nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.
Obszar właściwości miejscowej kolegium odpowiada obszarowi właściwości miejscowej sądu administracyjnego pierwszej instancji. Organem wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu województwa - w przypadku istnienia, co najmniej dwóch sądów administracyjnych pierwszej instancji na obszarze województwa - jest kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu województwa. Kolegia są państwowymi jednostkami budżetowymi, co oznacza, że ich działalność jest finansowana z budżetu państwa.

USTRÓJ KOLEGIÓW

Organami kolegium są zgromadzenie ogólne kolegium i prezes kolegium.
W skład kolegium wchodzą: prezes, wiceprezes oraz pozostali członkowie.
Członkostwo w kolegium ma charakter etatowy lub pozaetatowy ? wyróżnia się, więc etatowych i pozaetatowych członków kolegium. Tylko z etatowymi członkami kolegium nawiązuje się stosunek pracy. Liczbę członków kolegium określa zgromadzenie ogólne kolegium na wniosek prezesa kolegium. Liczbę maksymalną etatowych członków kolegium określa Prezes Rady Ministrów, po zasięgnięciu opinii Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Np. w Warszawie w skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego wchodzi prezes Bożena Zembska-Sawicka, wiceprezes Andrzej Grysiński. Ponadto członkowie etatowi kolegium w liczbie 27 osób i członkowie pozaetatowi w liczbie 29 osób .
Prezesa kolegium powołuje Prezes Rady Ministrów, na wniosek zgromadzenia ogólnego kolegium spośród dwóch kandydatów będących etatowymi członkami kolegium. Zgromadzenie ogólne kolegium dokonuje wyboru kandydatów na prezesa kolegium w głosowaniu tajnym, bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej 3/5 swojego składu. W przypadku uzyskania wymaganej większości głosów przez więcej niż dwóch kandydatów, wnioskiem zostają objęci dwaj kandydaci, którzy uzyskali kolejno najwyższą liczbę głosów. W przypadku uzyskania wymaganej większości głosów przez jednego kandydata lub nie uzyskania wymaganej większości przez żadnego kandydata, zarządza się ponownie głosowanie w celu wyłonienia odpowiednio jednego lub dwóch kandydatów. Kandydatem lub kandydatami zostają te osoby, które uzyskały kolejno największą liczbę głosów. Kadencja prezesa kolegium trwa 6 lat licząc od dnia powołania.
Odwołanie prezesa kolegium następuje w przypadku złożenia rezygnacji ze stanowiska, skazania prawomocnym wyrokiem, orzeczonym za przestępstwo popełnione z winy umyślnej, gdy przestał spełniać warunki na etatowego członka kolegium (opisane niżej), stwierdzenia powtarzającego się naruszania prawa podczas wykonywania obowiązków lub uchylania się od ich wykonywania. Prezesa kolegium odwołuje Prezes Rady Ministrów.
Etatowym członkiem kolegium może być tylko obywatel polski, korzystający z pełni praw publicznych, który ukończył magisterskie studia prawnicze, lub administracyjne i wykazuje się wysokim poziomem wiedzy prawniczej w zakresie administracji publicznej oraz ma doświadczenie zawodowe i nie był skazany prawomocnym wyrokiem za przestępstwo popełnione z winy umyślnej. Pozaetatowy członek kolegium musi również spełniać powyższe kryteria z tym, że w tym przypadku wystarcza wykształcenie wyższe. Prezes kolegium oraz etatowi członkowie kolegium nie mogą należeć do partii politycznej ani prowadzić działalności politycznej.
Kandydatów na członków kolegium wyłania się w drodze konkursu. Etatowi członkowie kolegium powoływani są na czas nieokreślony, natomiast członkowie pozaetatowi wybierani są na okres sześciu lat, z tym że co trzy lata następuje wybór połowy ich składu. Członka kolegium powołuje Prezes Rady Ministrów, na wniosek prezesa kolegium, zgłoszony po uzyskaniu opinii zgromadzenia ogólnego kolegium.
Członkostwa w kolegium nie można łączyć z mandatem posła lub senatora, mandatem radnego lub członkostwem w organie wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, zatrudnieniem w urzędzie gminy, starostwie lub urzędzie marszałkowskim, członkostwem w kolegium regionalnej izby obrachunkowej. Etatowy członek kolegium nie może być zatrudniony na stanowisku sędziego, prokuratora bądź w tym samym województwie w administracji rządowej. Członek kolegium może być, na jego wniosek lub za jego zgodą, przeniesiony do innego kolegium. Przeniesienie następuje na podstawie decyzji prezesa kolegium, do którego członek ten ma być przyjęty, podjętej w porozumieniu z prezesem tego kolegium, którego był członkiem.

ROZPATRYWANIE SPRAW

Samorządowe kolegia odwoławcze najczęściej załatwiają sprawy od decyzji i zażaleń na postanowienia organów I instancji. Orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Orzeczenia, co do zasady, wydawane są w formie decyzji albo postanowień. Kolegium wydaje orzeczenia po odbyciu niejawnej narady składu orzekającego, obejmującej dyskusję oraz głosowanie nad orzeczeniem i zasadniczymi motywami rozstrzygnięcia. Sprawę przedstawia członek kolegium wyznaczony jako jej sprawozdawca. Orzeczenia zapadają większością głosów. Członek składu orzekającego nie może wstrzymać się od głosu. Członek składu orzekającego, który został przegłosowany, ma prawo zgłosić przy podpisywaniu orzeczenia zdanie odrębne, uzasadniając je na piśmie w terminie siedmiu dni od dnia odbycia narady. Orzeczenia kolegium podpisują wszyscy członkowie składu, nie wyłączając przegłosowanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeka w składzie trzyosobowym, chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Składowi orzekającemu przewodniczy prezes lub etatowy członek kolegium. Zasady wyznaczania składów orzekających określa regulamin kolegium. Członkowie kolegium nieposiadający wykształcenia prawniczego lub administracyjnego są wyznaczani do składów orzekających z uwzględnieniem ich kwalifikacji zawodowych. Przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Kontrolę orzecznictwa kolegiów sprawuje sąd administracyjny na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

UPRAWNIENIA KOLEGIÓW

Samorządowe Kolegia Odwoławcze w szczególności uprawnione są do żądania niezbędnych dla wydania orzeczenia informacji i dokumentów dotyczących działalności jednostek samorządu terytorialnego, jak również wglądu w dokumentację związaną z załatwieniem spraw z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego oraz innych spraw uregulowanych odrębnymi przepisami. W przypadku stwierdzenia istotnych uchybień w pracy organu jednostki samorządu terytorialnego, prezes kolegium wydaje postanowienie sygnalizacyjne, którego odpisy przekazuje organowi jednostki samorządu terytorialnego i odrębnie, komisji rewizyjnej odpowiednio rady gminy, powiatu albo sejmiku województwa oraz właściwemu wojewodzie. Postanowienie sygnalizacyjne stanowi podstawę do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do pracowników samorządowych, jeżeli ich działanie lub zaniechanie jest przyczyną powstania uchybień w pracy organu jednostki samorządu terytorialnego.
Kolegium w pełnym składzie może wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym, od odpowiedzi, na które zależy rozstrzygnięcie sprawy.
Wniesienie pytania, o którym mowa wyżej powoduje z mocy prawa zawieszenie postępowania w sprawie, w związku, z którą zostało wniesione.
Uchwały podejmowane są na wniosek składu orzekającego w głosowaniu jawnym bezwzględną większością głosów w obecności, co najmniej 3/5 składu kolegium. W razie równości głosów rozstrzyga głos prezesa.

SPRAWY TRAFIAJĄCE NAJCZĘŚCIEJ DO SKO

a) sprawy dotyczące podatków i opłat lokalnych, podatku rolnego, podatku leśnego, opłaty skarbowej,
b) dotyczące działalności gospodarczej,
c) zagospodarowania przestrzennego,
d) sprawy dotyczące pomocy społecznej,
e) dotyczące dodatków mieszkaniowych,
f) sprawy dotyczące gospodarki nieruchomościami,
g) sprawy z zakresu ochrony środowiska i ochrony przyrody,
h) sprawy z zakresu prawa wodnego,
i) sprawy dotyczące rolnictwa i leśnictwa,
j) dotyczące zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych,
k) z zakresu dróg publicznych,
l) sprawy dostępu do informacji publicznej oraz dotyczące egzekucji administracyjnej.

ODWOŁANIE OD DECYZJI SKO

Od decyzji wydanej przez samorządowe kolegium odwoławcze odwołanie nie przysługuje. Jednakże w tym przypadku istnieje namiastka odwołania ? wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona niezadowolona z decyzji wymienionych organów, wydanej w pierwszej instancji, może zwrócić się do tego organu, który decyzje wydał, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
Należy jednak pamiętać, że na gruncie obecnie obowiązującego art. 33 ust. 2 o NSA podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny ? prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Podstawą skargi może być wyłącznie naruszenie prawa, nie zaś tylko niesłuszność decyzji czy postanowienia. W przypadku decyzji lub postanowienia wydanego przez kolegium w pierwszej instancji skarga powinna być poprzedzona (pod rygorem jej odrzucenia przez sąd) wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art.127 3,4 k.p.a.). Jeśli strona nie zgadza się z werdyktem kolegium, może skierować sprawę do sądu. Każda decyzja wydana przez SKO podlega kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skargę należy złożyć do właściwego miejscowo Sądu Administracyjnego za pośrednictwem kolegium, które wydało decyzję. Na decyzji dostarczonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno znaleźć się pouczenie dotyczące możliwości złożenia skargi. Na złożenie skargi mamy 30 dni, licząc od czasu dostarczenia (ogłoszenia) decyzji przez kolegium. Samo złożenie skargi nie powoduje wstrzymania wykonania decyzji. Wraz ze skargą można jednak złożyć wniosek o takie wstrzymanie.
Sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem, jeśli uwzględni skargę wówczas:
1) uchyla decyzję w całości bądź w części,
2) stwierdza nieważność decyzji,
3) stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa.
W takim wypadku sąd zazwyczaj wskazuje, jakie przepisy prawa zostały naruszone przez urząd i kieruje sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jeśli sąd oddali skargę nie musi uzasadniać swojej decyzji.
Sprawy wniesione do WSA rozpoznaje się według kolejności ich wpływu. Oznacza to, że strona musi uzbroić się w cierpliwość, gdyż sprawa może ciągnąć się miesiącami.
Gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, w której decyzję wydaje wójt, burmistrz, czy zarząd tej gminy. Co oznacza, że ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnione do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego (SKO) zmieniającą w I instancji decyzję organu. Podkreślić wszakże należy, że gmina tylko wyjątkowo będzie posiadała legitymację skargową, a mianowicie wyłącznie wtedy, gdy da się ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego gmina będzie mogła skutecznie żądać czynności służącej zaspokojeniu jej potrzeb albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z jej interesem. Sytuację taką kreował art. 26 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Na jego podstawie zarząd gminy był właściwy do wydania decyzji o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego, w sytuacji gdy gmina była jednocześnie właścicielem tej nieruchomości.
Samorządowe Kolegia Odwoławcze są organami o wyjątkowym charakterze w polskim systemie organów administracji publicznej. Ich właściwość ogranicza się wyłącznie do spraw indywidualnych z zakresu administracji samorządu terytorialnego ? spełniają w tym zakresie funkcję orzeczniczą. Ze względu na wymogi stawiane członkom kolegiów oraz związanie składów orzekających kolegiów przy orzekaniu ? wyłącznie przepisami powszechne obowiązującego prawa ? można podzielić pogląd, że kolegia są organami administracji jednakże o charakterze quasi -sądowym, chociaż ustawa z 12 października 1994 roku nie przyznała im atrybutu niezawisłości.

KITROS.

Bibliografia:


1. Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dziennik Ustaw z 2001 r. Nr 79 poz. 856 z późn. zm.)
2. Borowicz Lilianna ?Samorządowe Kolegium Odwoławcze? Lublin 1997.
3. Jan Paweł Tarno, Magdalena Sieniuć, Jerzy Sulimierski, Joanna Wyporska ?Samorząd Terytorialny w Polsce? Lexis Nexis Warszawa 2002.
4. Eugeniusz Ochendowski ?Prawo Administracyjne? Dom Organizatora Toruń 2004.