Interes w prawie administracyjnym.

Uwagi ogólne

Interes indywidualny i interes publiczny stykają się ze sobą na gruncie prawa administracyjnego. Dlatego konieczne jest ich rozróżnienie. Przez interes indywidualny rozumieć można relacje pomiędzy jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce. Nauka prawa administracyjnego podzieliła interes indywidualny na dwie kategorie: interes prawny i interes zwykły, zwany faktycznym. Nie można pojęcia interesu prawnego omawiać, jeśli nie omówi się najpierw pojęcia interesu faktycznego, gdyż jest to jedyny sposób, by w pełni ukazać cechy tego pierwszego. Z drugiej strony interes prawny i jego możliwe konfiguracje, w jakich może występować są czynnikiem niezbędnym do analizowania publicznych praw podmiotowych ze względu na to, że kategoria interesu prawnego jest podstawowym i koniecznym, chociaż niewystarczającym warunkiem do uznania określonej sytuacji obywatela za jego publiczne prawo podmiotowe.

Pojęcie interesu faktycznego

Co rozumiemy przez interes faktyczny? Mówiąc najogólniej taki interes indywidualny, który nie został w żaden wyraźny sposób wzięty pod ochronę przez obowiązujące prawo. Kategorie tą rozróżniano już w rozporządzeniu o postępowaniu administracyjnym z 1928 r. Stroną nazywano osobę, która uczestniczyła w postępowaniu na podstawie roszczenie prawnego lub prawnie chronionego interesu, czyli miała prawo podmiotowe lub interes prawny. Natomiast osobę, która chciała bronić swojego zwykłego interesu określano mianem osoby zainteresowanej. Pojęcie osoby zainteresowanej mieściło w sobie pojęcie strony, ponieważ każda osoba zainteresowana była taką stroną, która uczestniczyła w sprawie na podstawie roszczenia prawnego lub prawnie chronionego interesu. Niestety osoba zainteresowana nie zawsze była stroną, jej sytuacja była o wiele słabsza, gdyż umożliwiała jedynie dowiadywanie się o bieg sprawy i składanie wobec administracji oświadczeń. Kodeks postępowania administracyjnego nie przejął dawnego nazewnictwa, ale sytuacja prawna osoby legitymującej się tylko interesem faktycznym nie uległa zmianie. Nadal może ona jedynie składać oświadczenia i dowiadywać się o bieg sprawy, a jego interes w weryfikacji orzeczeń administracyjnych może być brany pod uwagę jedynie w drodze podejmowania przez organy administracji określonych działań z urzędu oraz w trybie odrębnego postępowania skargowego. W takim postępowaniu na organie spoczywa jedynie obowiązek rozpatrzenia sprawy i udzielenia skarżącemu odpowiedzi w wyniku postępowania. Oprócz uregulowań dotyczących skarg i wniosków, interes szczególny znajduje także ochronę w przepisach szczególnych Kodeksu postępowania administracyjnego.
Art. 90 3 k.p.a. stanowi , że organ prowadzący postępowanie zawiadamia o rozprawie państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, organizacje społeczne, a także inne osoby, jeżeli ich udział w rozprawie jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot. W tym przypadku organ wzywa je do wzięcia udziału w rozprawie lub do złożenia przed rozprawą oświadczenia i dowodów dla jego poparcia. Uczestnictwo tych podmiotów może przyczynić się z jednej strony do pełniejszego wyjaśnienia sprawy, a z drugiej pozwala im bronić określonego interesu w sprawie.
Interes faktyczny znajduje również ochronę w przepisach dotyczących dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu ?na prawach strony?. Dzieje się tak, dlatego, że organizacja może być zainteresowana wynikiem toczącego się postępowania, gdyż może on mieć wpływ na wynikający z jej celów interes społeczny, a to z kolei może wpływać na jej interes faktyczny. Dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu nie wynika z ustawy, lecz pozostawione jest do rozstrzygnięcia przez organ, wynika to z ?niższej rangi? interesu organizacji wobec interesu strony w tym postępowaniu.
Precyzując pojęcie interesu faktycznego, wskazano w orzecznictwie, iż jako interes faktyczny należy kwalifikować taki stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jak w przypadku interesu prawnego, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.
Najprostszym przykładem interesu faktycznego może być na przykład protest przeciwko planom zabudowy przestrzennej jakiejś powierzchni. Pomimo zgodności z prawem budowlanym, budowla może np. budzić obawę okolicznych mieszkańców z powodu wielkości, jej przeznaczenia itp. Czasem w tym samym miejscu widzieliby chętnie nowy żłobek lub plac zabaw itd. Opinie i życzenia mogą być oczywiście brane pod uwagę przy planach zabudowy, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie słuszny interes gospodarczy i społeczny, interes inwestora, które to oceniają terenowe organy administracji samorządowej i są w swej ocenie w pełni suwerenne.

Pojęcie interesu prawnego

Najprościej mówiąc interes prawny to taki, który został wzięty przez prawo w ochronę polegającą na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcie zaistniałego zagrożenia. Pojęcie to określa relację pomiędzy oczekiwaniami jakiegoś podmiotu w stosunku do organów stosujących prawo a kompetencjami i możliwościami tych organów, jakimi dysponują wobec danego podmiotu.
Pojęcia interesu prawnego zaczęto używać w doktrynie na określenie pewnej korzystnej sytuacji jednostki wobec państwa, niedającej jej wprawdzie roszczenia o czynność określonej treści, ale silniejszej od interesu faktycznego, nieuprawniającego do żadnego żądania. Interesem prawnym można też nazwać prawo jednostki do określonego postępowania zmierzającego do wydania decyzji, umiejscowione pomiędzy prawem podmiotowym a interesem faktycznym.
Interes prawny, aby mógł być zaspokojony przez administrację, musi być osobisty, własny, indywidualny, ponieważ organ administracyjny jako decyzję wydaje akt o charakterze indywidualnym, skierowany do konkretnej osoby. Interes ten musi być konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny i znajdujący swoją podstawę w przepisach prawa materialnego oraz potwierdzenia w okolicznościach faktycznych. O istnieniu interesu prawnego możemy mówić wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego decyduje nie przekonanie zainteresowanego, lecz ocena ustawodawcy. Norma prawa materialnego stanowiąca podstawę interesu prawnego powinna być normą dającą się indywidualnie wyodrębnić i określić, a treść jej można do końca ustalić. Powinna ona zawsze aktualnie i bezpośrednio dotyczyć sytuacji danego podmiotu. Interes prawny nie może być wyprowadzany z samego tylko faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, nie może też wynikać tylko z interesów lub uprawnień podmiotów lub mieć charakteru hipotetycznego.
Interes prawny jest pojęciem języka prawnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. jest podstawą do zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony w postępowaniu administracyjnym. Źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawa materialnego we wszystkich gałęziach prawa. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalić taki przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można zażądać wszczęcia czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby lub zaprzestania czynności organu, która jest sprzeczna z potrzebami jakiejś osoby. Interes prawny jest zarazem kategorią ściśle związaną z przedmiotem postępowania, ze względu na fakt, że jest kategorią normatywną, mającą swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy. Można ująć go też, jako potrzebę ochrony sfery prawnej obywatela wyznaczającą zakres jego działań lub subiektywnie odczuwaną potrzebę utrzymania istniejącego, lub spowodowania takiego stanu rzeczy, jaki dany podmiot uważa za korzystny, przy czym korzyść ta musi mieć swoje źródło w prawie.

Interes publiczny i indywidualny

Administracja publiczna realizuje interes publiczny i działa w jego imieniu. Nie można zadekretować pełnego i zamkniętego katalogu wartości, które służą dobru publicznemu, publicznemu można to zrobić tylko wybiórczo i przykładowo- wymieniając najważniejsze z nich. Nie można, zatem skonstruować obiektywnej definicji interesu publicznego. Pojęcie należy do tzw. klauzul generalnych, czyli ma charakter nieostry.
Pojęcie to możemy utożsamiać z pojęciem dobra wspólnego. Wyznacza ono zakres dopuszczalnej ingerencji administracji. Wcześniej decyduje o tym ustawodawca. W zależności od tego, kto dokonuje wykładni tego pojęcia, może być ono inaczej rozumiane.
Dobra publiczne to dobra, które mogą być konsumowane jednocześnie przez wielu konsumentów, bez uszczerbku dla żadnego z nich. W szerszej definicji dobra publiczne obejmują także tzw. dobra klubowe i wspólne zasoby. W węższej definicji dobra publicznie nie obejmują dóbr klubowych i społecznych i określa się je niekiedy 'czystymi dobrami publicznymi'. Przykładem dóbr publicznych mogą być np.: obrona narodowa, twórczość naukowa, program komputerowy. Specyficznym rodzajem dobra publicznego są dobra społeczne. Są to dobra publiczne, które mogłyby być dobrami prywatnymi, ale z różnych powodów (zwykle na skutek prowadzonej przez władze publiczne polityki społecznej) są dostępne dla każdego obywatela i finansowane z funduszy publicznych (np.: w Polsce oświata, opieka zdrowotna).
Interes publiczny powinien być rozważany w zestawieniu z interesem indywidualnym. Nie jest on prosta sumą interesów indywidualnych, ale jest wyprowadzany z wartości wiązanych z interesami indywidualnymi.
Pojawia się także odrębna kategoria interesu grupowego, który jest pozornie formą pośrednią między interesem publicznym a indywidualnym. Z punktu widzenia treści takiego interesu zaliczany jest do interesów indywidualnych. Innym rodzajem interesu, który wyznaczył już sobie miejsce w regulacjach prawa administracyjnego jest interes lokalny związany z jednostkami samorządu terytorialnego. Jest on odmianą interesu publicznego, zwężonego do wspólnoty samorządowej. Na jego tle mogą się również pojawiać kwestie kolizyjne interesu indywidualnego ogólnopaństwowego.

Możliwe konfiguracje interesu prawnego

Interes prawny, mimo że nie daje gwarancji realizacji określonych oczekiwań strony, ma jednak dla niej istotne znaczenie. Stanowi on przecież nie tylko podstawę publicznego prawa podmiotowego, ale w ogóle uprawnienia obywatela, do tego by jego sprawa była przedmiotem badania przez organ administracji w toku postępowania jurysdykcyjnego. Gdy weźmie się pod uwagę zasady ogólne, jakimi organ powinien się kierować w tym postępowaniu oraz postulowane wcześniej indywidualistyczne podejście do sytuacji prawnej obywatela, sposób wyważania skupiających się w postępowaniu interesów oraz interpretacji szczególnie ważnych dla obywateli klauzul generalnych, to interes prawny okazuje się silnym atutem obywatela w jego relacjach z państwem.
Warto zwrócić uwagę na dwie konstrukcje, w których pojęcie prawnie chronionych interesów jednostek rozumiane jest szeroko i gdzie możliwość zaistnienia tego rodzaju korzystnej dla obywatela sytuacji warunkowana jest bądź określonym zachowaniem innych osób, bądź specyficzną konstrukcją normy prawnej. Chodzi o tzw. Prawo refleksowe przysługujące osobie trzeciej oraz konstrukcję ?specjalnego prawa proszenia?.

?Prawo refleksowe? przysługujące osobie trzeciej

?Prawo refleksowe? przysługujące osobie trzeciej wiąże się z sytuacją, w której prawo podmiotowe wykonywane przez uprawnionego może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawa przedmiotowego, naruszenia uzasadniającego tym samym interes osoby trzeciej w tym, aby władza administracyjna zachowała się w takim wypadku w odpowiedni sposób. Prawo refleksowe pozostaje więc w związku z pojęciem interesu prawnego, stanowiąc jedną z konfiguracji, w jakiej interes ten może występować.
Cechą specyficzną prawa refleksowego jest brak bezpośredniości związku między sytuacją osoby trzeciej a normą prawa materialnego, z której wynika interes prawny podmiotu naruszającego interes osoby trzeciej. Prawo refleksowe osoby trzeciej wynika wprawdzie z obowiązującego prawa, ale wywodzone jest z sytuacji prawnej innego podmiotu i powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Ta cecha prawa refleksowego powoduje, że niektórzy autorzy odmawiają wszelkiego znaczenia prawnego wskazanej wyżej sytuacji osoby trzeciej, stojąc na stanowisku, że brak konkretnej normy prawnej tej osoby i czyni wszelki refleks prawnie obojętnym.

?Specjalne prawo proszenia?

Mianem ?specjalnego prawa proszenia? określona została w literaturze sytuacji pośrednia pomiędzy przysługującym obywatelowi publicznym prawem podmiotowym dając poszczenie o dokonanie czynności o określonej treści a interesem prawnym. Chodzi o taką sytuację, gdy mimo że obywatel może domagać się od administracji jedynie tego, aby zajęła się ona jego sprawą, to, chociaż nie jest uprawniony do żądania , aby czynność została zdziałana na jego korzyść, ma prawo wymagać, aby jego interes prawny został uwzględniony jako pierwszy przed innymi interesami prawnymi zaangażowanymi w sprawę.
?Specjalne prawo proszenia? może wynikać z udzielonej przez administrację tzw. Obietnicy publicznoprawnej, czyli zobowiązania się władzy do wzięcia pod szczególną rozwagę pewnych okoliczności wynikających z prawa przedmiotowego, a szczególnie przemawiających za uwzględnieniem prośby jednostki. Mamy tutaj do czynienia z czymś więcej niż tylko z prawem domagania się od administracji podjęcia określonych działań, ponieważ w przypadku obietnic publicznoprawnych ?przyznaję się obywatelom prawo proszenia specjalne, dając im do zrozumienia, że mogą liczyć na przychylne załatwienie swej prośby?. Ze względu na fakt, że z obietnic publicznoprawnych nie wynikają publiczne prawa podmiotowe jednostek, specjalne prawo proszenia traktować należ w zasadzie jedynie jako ?faktyczne?. ?moralne? ograniczenie uznania administracyjnego. Specyfika sytuacji wyznaczonej przez ?specjalne prawo proszenia? polega na nieprzesądzającym rozstrzygnięcia sprawy obowiązku zbadania, czy w konkretnej sytuacji istnieją okoliczności przemawiające za przyznaniem pierwszeństwa realizacji interesu prawnego, gdyż specjalne prawo proszenia nie jest publicznym prawem podmiotowym i nie wyklucza uznania administracyjnego, a jedynie je ogranicza.

Publiczne prawa podmiotowe a interes prawny

Pojęcie publicznych praw podmiotowych, a także pojęcie interesu prawnego mają znaczenie dla całego prawa publicznego. Funkcjonują zarówno na obszarze prawa materialnego, jak i w obrębie procedury administracyjnej, ale płaszczyzną, na której oba te pojęcia się stykają i gdzie najwyraźniej uwydatniają się występujące pomiędzy nimi różnice jest postępowanie administracyjne.
Gdy chodzi o wskazanie różnicy w obrębie prawa materialnego pomiędzy interesem prawnym a publicznym prawem podmiotowym z punkt widzenia źródeł, na których się opierają to zasadniczą cechą odróżniająca jest brak tożsamości tych źródeł. Wprawdzie zarówno publiczne prawo podmiotowe jak i interes prawny wynikają z konkretnej normy prawnej. Jednak istota interesu prawnego wiąże się z konkretną normą prawa materialnego, należącą do każdej gałęzi prawa, natomiast publiczne prawa podmiotowe występują tylko na gruncie prawa materialnego publicznego, także administracyjnego. Najistotniejsze różnice pomiędzy interesem prawnym a publicznym prawem podmiotowym ujawniają się w postępowaniu administracyjnym. Dokonuje się proces konkretyzacji praw i obowiązków obywateli, a pewność ich sytuacji prawnej jest uzależniona od tego, czy legitymują się interesem prawnym czy też ich status opiera się na publicznym prawie podmiotowym. Elementem zbliżającym w postępowaniu obie te sytuacje jest pojęcie strony postępowania administracyjnego. Art. 28 k.p.a. mówi, że stroną postępowania jest osoba, która na podstawie obowiązującego prawa (interes prawny) lub powinna (prawo podmiotowe) uzyskać konkretne korzyści lub też może być lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji.
Różnica pomiędzy sytuacją strony legitymującą się interesem prawnym a strony mającej publiczne prawo podmiotowe ujawniają się w pojęciu roszczenia administracyjnego. Roszczenie charakteryzuje prawo podmiotowe i zawiera się w tym prawie. Na publiczne prawo podmiotowe składa się interes prawny oraz roszczenie, jeśli prawo podmiotowe pozbawimy roszczenia stanie się ono interesem prawnym. Jako roszczenie możemy rozumieć instrument dany nam przez prawo, który umożliwia domaganie się od państwa ściśle określonego prawem podmiotowym zachowania. Roszczenie charakteryzujące publiczne prawo podmiotowe ma aspekt zarówno materialny jak i formalny, gdyż nie tylko wynika z prawa materialnego, ale również z norm procesowych, oraz skierowane jest na realizację ściśle określonego materialnego żądania strony w ściśle określony formalnie sposób.
Podstawowa, więc różnica pomiędzy interesem prawnym a publicznym prawem podmiotowym polega na tym, że gdy z publicznego prawa podmiotowego wynika dla obywatela konkretne roszczenie, o konkretną korzyść, to interes prawny takiego roszczenia nie uzasadnia, daje obywatelowi jedynie możliwość ochrony w sformalizowanym postępowaniu. Osoba, której ta ochrona dotyczy może się domagać wydania orzeczenia administracyjnego, zaś po jego wydaniu będzie miała prawo do wniesienia wszystkich dozwolonych środków odwoławczych. Chociaż interes prawny nie daje gwarancji realizacji oczekiwań strony, to jednak stanowi podstawę publicznego prawa podmiotowego, a także uprawnia obywatela do tego, by jego sprawa stała się przedmiotem badania organu administracyjnego w toku postępowania. Interes prawny jest, więc silnym atutem obywatela w jego relacji z państwem.