Nadzór nad JST w Czechach, Litwie i Niemczech

ROZWIĄZANIA W ZAKRESIE NADZORU NAD JST W CZECHACH, LITWIE I NIEMCZECH

POLSKA

W Polsce nadzór spełnia dwie zasadnicze funkcje: funkcję strzeżenia prawa oraz funkcję ochronną i wspierającą. Organami nadzoru są w przypadku nadzoru nad działalnością JST są Prezes Rady Ministrów oraz wojewodowie, zaś w zakresie finansów- regionalne izby obrachunkowe. Sejm na wniosek premiera może rozwiązać organ stanowiący samorządu terytorialnego, jeżeli organ ten rażąco narusza konstytucję lub ustawy.
Organy nadzoru stosują środki korygujące oraz personalne. Środki korygujące to: zatwierdzenie, uzgodnienie i zaopiniowanie, wstrzymanie wykonania uchwały, stwierdzenie nieważności oraz zarządzenie zastępcze. Środki personalne dzieli się na wewnętrzne (odwołanie zarządu przez radę powiatu lub sejmik województwa) i zewnętrzne (czyli wezwanie rady gminy, powiatu bądź sejmiku województwa do zastosowania niezbędnych środków wobec zarządu, wniosek do Prezesa Rady Ministrów o rozwiązanie zarządu, wyznaczenie osoby do pełnienia funkcji zarządu, ustanowienie zarządu komisarycznego, rozwiązanie rady).
Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, powiatu i województwa mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego z powodu sprzeczności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.

DEFINICJA NADZORU

W Republice Czeskiej nadzór jest traktowany jako aktywność, która polega na obserwacji pewnej działalności albo pewnego stanu. Nadzór administracyjny odbywa się w ramach zewnętrznej administracji publicznej.
W Republice Litewskiej nadzór nad JST wykonuje m.in. kontroler samorządowy. Nadzór jest definiowany jako kontrola nad środkami i mieniem samorządów pod względem prawnym, celowym i efektywnym.
W Republice Federalnej Niemiec nadzór nad JST to czynności mające na celu kontrolę prawną, jak i spełniające funkcję ochronną.

ZAKRES NADZORU

W Czechach nadzór nad JST obejmuje przede wszystkim kontrolę nad czynnościami administracyjnymi, nad przestrzeganiem prawa, nad finansami i gospodarką. Na Litwie nadzór nad JST jest przeprowadzany pod względem zgodności z prawem, celowości i efektywności nie tylko wykorzystanych środków finansowych przez samorządy, ale również mienia samorządowego i państwowego. W Niemczech nadzór sprawowany jest w zakresie zachowania prawa, przez co również chroni JST.

RODZAJE NAZDORU

W Czechach wyróżnia się dwa rodzaje nadzoru: nadzór w zakresie zadań własnych samorządów oraz nadzór nad wykonywaniem zadań zleconych. Nadzór ten jest przeprowadzany pod względem celowości, legalności, efektywności, zgodności z normami etyki oraz rzeczowej słuszności. W Czechach wyróżnia się też nadzór specjalny w ramach działalności Najwyższego Urzędu Kontrolnego oraz w ramach działalności nadzorczo-kontrolnych realizowanych według ordynacji podatkowej, zasad budżetowych, regulacji programów finansowania i podobnych.
W Niemczech nadzór można podzielić na: nadzór prawny oraz ochronę JST . Nadzór prawny, in. ogólny powinien być tak sprawowany, aby chronić prawa JST, a także zabezpieczać możliwość wykonywania obowiązków oraz wspierać samodzielne i odpowiedzialne wydawanie decyzji. W Niemczech również wyróżnić można nadzór fachowy, dotyczący wykonywania przez JST zadań zleconych, in. zadań państwowych. Obowiązuje tu kryteria legalności i celowości.

ORGANY NADZORU

W Czechach nadzór nad zadaniami własnymi gminy jest wykonywany przez urząd wojewódzki w ramach swoich zadań zleconych oraz przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych. Nadzór nad zadaniami własnymi i zleconymi województw jest sprawowany przez państwo, a konkretnie przez ministerstwa według swoich resortów oraz kompetencje centralne urzędów administracyjnych. Ponadto ze względu na to, że JST otrzymuje z budżetu państwa środki w formie subwencji na wykonywanie zadań zleconych oraz w formie różnych dotacji, wykonywany jest również nadzór ze strony Najwyższego Urzędu Kontrolnego. Nadzór w zakresie zgodności z prawem korzystania z uzyskanych środków z budżetu państwa oraz w zakresie podatków jest sprawowany przez zlecone urzędy finansowe wchodzące w skład Terytorialnych Organów Samorządowych. Nadzór specjalny sprawuje Najwyższy Urząd Kontrolny. W Republice Czeskiej urząd nadzoru obserwuje działalność jemu niepodporządkowanych organów i porównuje ją z oczekiwanym wzorcem funkcjonowania. Po ocenie stanu faktycznego korzysta ze środków naprawczych i sankcji za brak zgodności między stanem faktycznym a wzorcowym.
Środki nadzoru nad działalnością gmin w ramach zadań własnych w Republice Czeskiej można podzielić na środki: informacyjne, korygujące i przymusowe. W ramach wykonywanego nadzoru urząd wojewódzki ma prawo żądać od gminy przekazania informacji niezbędnych do wykonywania nadzoru w podanych przez niego terminach.
Na Litwie nadzór nad JST jest sprawowany przez kontrolera samorządowego, który podlega radzie samorządowej, ale nie jest związany z zakończeniem jej kadencji. Należy zaznaczyć, że tylko, gdy liczba mieszkańców samorządu przekroczy 30 tysięcy, rada samorządowa ma obowiązek powołać kontrolera samorządowego. W innym przypadku ? gdy liczba mieszkańców jest mniejsza od 30 tys., rada samorządowa może, ale nie musi powołać kontrolera. Kontroler kieruje służbą kontrolera samorządu. Działalność kontrolera samorządowego oparta jest na zasadach niezależności, praworządności, jawności, obiektywności i profesjonalizmu. Kontroler samorządowy jest powoływany w drodze konkursu na 5 lat, a jego zwolnienie ze stanowiska odbywa się w trybie ustalonym ustawą o służbie państwowej. Kontroler samorządowy powinien mieć wykształcenie wyższe uniwersyteckie oraz nie mniejszy niż 3-letni staż pracy w dziedzinach finansowych, ekonomicznych, prawnych, audytorskich, kontroli lub publicznego administrowania. Kontrole celowe oraz rewizje są przeprowadzane bądź organizowane przez kontrolera samorządowego z własnej inicjatywy oraz na pisemne polecenie mera lub rady samorządowej. Kontroler samorządowy również bierze udział w celowych kontrolach i rewizjach organizowanych przez kontrolę państwową. Przedstawia on wnioski i propozycje o usunięciu uchybień wykrytych podczas kontroli.
Kontroler samorządowy oprócz wcześniej wspomnianych zadań zatwierdzenia spis stanowisk służby kontroli, w trybie ustalonym ustawą o służbie państwowej, powołuje na stanowisko i zwalnia urzędników państwowych służby kontroli, również pracowników tej służby, którzy zostali zatrudnieni na podstawie umowy o pracę przyjmuje i zwalnia. Ponadto kontroler samorządowy organizuje nauczanie urzędników państwowych służby kontrolera samorządu oraz stara się podnosić ich kwalifikacje. Od strony organizacyjnej kontroler samorządowy zestawia plan swojej działalności, który po otrzymaniu zgody komitetu kontroli rady samorządowej jest przez niego zatwierdzany, a następnie kontroler samorządowy organizuje jego wykonanie oraz jest odpowiedzialny za ten plan. Kontroler samorządowy może brać udział w posiedzeniach rady samorządowej, komitetów, komisji, również może wydawać opinię w sprawach podlegających jego kompetencji. Na pisemną prośbę kontroler może uczestniczyć w przeprowadzanych przez urzędników kontroli państwowej kontrolach administrowania samorządowego oraz w audytach finansów i działalności samorządów.
Kontroler samorządowy w przypadku ujawnienia naruszenia aktów prawnych może zastosować środki prewencyjne w celu ich naprawienia i po to, aby się nie powtórzyły. Kontrole również w trybie ustalonym ustawami i innymi aktami prawnymi przedstawia informację instytucjom państwowym.
Kontroler samorządowy w trybie określonym w statucie działalności rady samorządowej przedstawia sprawozdanie o działalności służby kontrolera samorządu, a jego streszczenie powinno być zamieszczone w lokalnej prasie, a jeżeli jest to możliwe również w innych środkach informacji publicznej.
Działalność kontrolera samorządowego również podlega kontroli, którą sprawuje komitet kontroli rady samorządowej. Z kolei kontroler samorządowy i komitet kontroli rady samorządowej kontrola państwowa, która kontroluje wykorzystanie środków budżetowych, przekazywanych samorządom. Kontrola państwowa sprawuje też audyt zarządzania mieniem samorządowym. Należy zaznaczyć, że to w jakim wymiarze kontrola państwowa przeprowadza swoje kontrole zależy od decyzji programów audytu państwowego, które corocznie zatwierdza państwowy kontroler.
Należy zwrócić uwagę, że w celu uniknięcia w pracy audytu państwowych audytorów i kontrolerów samorządowych, przeprowadzających zewnętrzny audyt w lokalnym samorządzie, stosuje się szereg przepisów, który mają pomóc zapobieganiu temu dublowaniu. Są to m.in. odpowiednie punkty w ustawie o samorządzie terytorialnym, postanowienie dotyczące wymagań audytu państwowego, artykuły ustawy o kontroli państwowej oraz ustawy o lokalnej samorządności.
W Republice Federalnej Niemiec nadzór nad JST sprawuje wyłącznie kraj. Każdy kraj może wyznaczyć odmienną strukturę organów nadzoru. Jednakże najczęściej nadzór ten sprawują: niższy organ nadzorczy ? dla gmin starosta, a dla miast wyłączonych z powiatu prezydent regencji, wyższy organ nadzorczy ? dla wszystkich gmin prezydent regencji, najwyższy organ nadzoru ? minister spraw wewnętrznych. Organy nadzoru wyższego i najwyższego nie mogą bezpośrednio używać środków nadzoru względem gmin, które podlegają nadzorowi organom niższego rzędu. W przypadku nadzoru fachowego organami są merytorycznie właściwe organy administracji państwowej, zaś organami wyższego rzędu są najczęściej właściwi ministrowie rządów krajowych. Głównym środkiem nadzoru fachowego jest prawo udzielania gminom wskazówek, poleceń. Stosowanie innych środków nadzoru prawnego jest zabronione. W przypadku, gdy gmina nie stosuje się do wytycznych organu nadzoru fachowego, organ ten zwraca się do organu nadzoru prawnego z wnioskiem o zastosowanie represyjnych środków naprawczych.

PROCEDURA

W Republice Czeskiej w przypadku niezgodności rozporządzenia, decyzji lub zarządzania organu gminy z prawem urząd wojewódzki ma prawo wystąpić wobec gminy z propozycją ich zmiany lub uchylenia. W przypadku niezgodności z prawem rozporządzenia organu gminy dotyczącego własnych kompetencji, urząd wojewódzki wzywa gminę do poprawienia rozporządzenia. Gmina w ciągu 30 dni od doręczenia wezwania ma dokonać wskazanych poprawek w rozporządzeniu. Jeżeli w ciągu tego terminu nie dokona poprawek, urząd wojewódzki proponuje Ministerstwu Spraw Wewnętrznych stwierdzenie nieważności tego rozrządzenia. Zanim Ministerstwo wyda ostateczną decyzję, ponownie bada stan faktyczny rozporządzenia. Gdy znajdzie sprzeczność rozporządzenia z prawem, wówczas wydaje decyzję o nieważności tego rozporządzenia, które traci swoja ważność z chwilą doręczenia decyzji gminie. Jednakże Ministerstwo może samodzielnie, bez wnioski urzędu wojewódzkiego stwierdzić nieważność rozporządzenia wydanego przez organ gminy, jeżeli w ramach swojej działalności doszło do wniosku o jego sprzeczności z prawem, zaś urząd wojewódzki nie podejmował działań nadzorczych w zakresie przedmiotowego rozporządzenia. W terminie 15 dni od wydania decyzji Ministerstwo składa wniosek do Sądu Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z prawem i uchylenie danego rozporządzenia. Z dniem wydania decyzji przez Sąd Konstytucyjny traci ważność decyzja Ministerstwa. Procedura dotycząca innych akt i czynności prawnych gminy sprzecznych z prawem odbywa się w podobny sposób, czyli najpierw ze strony urzędu wojewódzkiego, a potem Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Od decyzji Ministerstwa gmina może złożyć odwołanie do ministra. Gdy gmina mimo wydanej decyzji o nieważności rozporządzenia przez nią wydanego, nadal utrzymuje to rozporządzenie, wówczas minister składa wniosek o rozpatrzenie sprawy w ramach sądownictwa administracyjnego. Gmina ma obowiązek ogłosić nieważność, uchylenie i inne decyzje podejmowane w sprawie rozporządzenia i wcześniej wymienionych aktów na swojej tablicy urzędowej.
Urząd wojewódzki może zlecić gminie wykonanie określonego ustawą zadania. Gdy gmina nie wykona tego zadania, wówczas urząd wojewódzki zleca to zadanie innej gminie, a koszty wykonania tego zadania ponosi gmina, która pierwotnie miała wykonać zlecone zadanie.
W przypadku zadań zleconych nadzór wykonuje Ministerstwo Spraw Wewnętrznych oraz urząd wojewódzki w ramach swoich zleconych kompetencji. Nadzór ten ma na celu zabezpieczenie zgodności rozporządzeń gminy z ustawą, innych aktów organów gminy z ustawami, z innymi aktami prawnymi. Urząd wojewódzki może żądać udzielenia mu niezbędnych informacji i proponować gminie zmianę lub zniesienie aktów niezgodnych z prawem. Dalsze postępowanie jest podobne do wcześniej wspomnianego.
W przypadku wykonywania zadań własnych i zleconych przez województwo, nadzór jest sprawowany przez ministerstwa i inne centralne urzędy administracyjne. Procedura nadzoru regulowana jest ustawą o województwach. W przypadku stwierdzenie sprzeczności aktów prawnych województwa z prawem procedura nadzorcza jest podobna do tej w przypadku gmin. Zamiast nadzorującego urzędu wojewódzkiego występują ministerstwa i centralne urzędy administracyjne, zaś sprzeczność rozporządzeń w zakresie obu rodzajów zadań rozpatruje Sąd Konstytucyjny na wniosek ministra spraw wewnętrznych. Pozostałe akty organów województwa rozpatrywane są w ramach sądownictwa administracyjnego.
W Republice Litewskiej kontroler samorządowy wydaje decyzje, na podstawie których urzędnicy służby kontrolera samorządu wykonują planowe i pozaplanowe audyty działalności finansowej administracji samorządowej, podmiotów samorządowych oraz przedsiębiorstw podległych samorządowi. Kontrolerzy podczas wykonywania audytu maja prawi wejścia do pomieszczeń, otrzymania wszystkich niezbędnych dokumentów do przeprowadzenia audytu, również do korzystania z pomocy specjalistów. Kontroler współpracuje również z wewnętrzną służbą audytu samorządowego. Kontroler przeprowadza audyt wykonania budżetu samorządowego, kosztorysów wydatków, audyt ewidencji mienia budżetowego oraz finansowej sprawozdawczości. Gdy kontroler wykryje przewidziane ustawowo naruszenia prawa administracyjnego, wówczas sporządza protokół tych naruszeń i w trybie określonym ustawą przedstawia je do rozpatrzenia komisji administracyjnej rady samorządowej. Jednostka kontrolowana ma obowiązek przedstawienia kontrolerowi samorządowemu informacji o usunięciu ujawnionych uchybień. Wnioski kontroli kontroler przedstawia komitetowi kontroli rady samorządowej i merowi, zaś wnioski o wykonaniu budżetu samorządowego i innych środków samorządowych oraz wykorzystania mienia ? radzie samorządowej. Jeżeli podczas sprawozdania wykryto czyny posiadające oznaki przestępstwa, wówczas kontroler przekazuje materiał organom wymiaru sprawiedliwości. Kontroler samorządowy przedstawia corocznie sprawozdanie ze swojej działalności radzie samorządowej.
Jak wcześniej wspomniano nadzór nad kontrolerem samorządowym sprawuje komitet kontroli rady samorządowej, który może odwołać kontrolera samorządowego, jeżeli są podstawy do odwołania wskazane w ustawie o służbie państwowej.
W Republice Federalnej Niemiec organy nadzoru w przypadku stwierdzenia nielegalności aktów wydanych przez JST , może stosować następujące środki nadzoru:
1. Prawo zakwestionowania, która polega na tym, że organy nadzorcze mogą zakwestionować uchwały i zarządzenia organów gminy, które naruszają ustawy i zażądać od gmin, aby w określonym terminie je uchyliły lub zmieniły. Zakwestionowanie wywołuje skutek odraczający.
2. Prawo zarządzania, które polega na tym, że gdy gmina nie wykona swoich obowiązków, wówczas organ nadzorczy może zarządzić, aby gmina w określonym terminie te obowiązki wykonała. W przypadku nie wywiązania się gminy w określonym terminie z nałożonych przez organ nadzorczy zobowiązań, organ ten może posłużyć się środkiem nadzorczym w postaci wykonania zastępczego.
3. Wykonanie zastępcze polega na zastępczym uchyleniu przez organ nadzoru rozstrzygnięcia organu gminy, uznanego za sprzeczne z prawem. Jeżeli gmina nie wykona w terminie zarządzenia organu nadzoru, organ ten może wykonać swoje zadanie sam lub nakazać wykonanie go przez osobę trzecią na koszt gminy.
4. Ustanowienie komisarza in. pełnomocnika do wykonywania wszystkich lub niektórych zadań gminy. Ten środek nadzorczy jest stosowany w przypadku, gdy administracja gminy w znacznym zakresie nie odpowiada wymogom praworządnej administracji, zaś kompetencje organów nadzoru prawnego nie są wystarczalne, aby zapewnić tę praworządność administracyjną.
5. Rozwiązanie rady gminy ? ten środek jest stosowany, gdy występuje długotrwała niezdolność gminy do podejmowania decyzji. Rozwiązanie rady gminy występuje bardzo rzadko i jest stosowane, gdy tylko w ten sposób możliwe jest zagwarantowanie prawidłowe wykonywanie zadań gminy. Środek ten nie jest stosowny w Badenii-Wirtembergii.
6. Odwołanie burmistrza, które jest stosowanie w Bawarii i Badenii-Wirtembergii, to środek o charakterze osobowym. Stosuje się go w przypadku wystąpienia tak rażących uchybień w działalności burmistrza, że niemożliwe jest dalsze sprawowanie przez niego funkcji bez uszczerbku dla interesu publicznego.
7. Obowiązek przedłożenia polegający na tym, że gmina swoje uchwały i zarządzenia przedkłada organowi nadzoru.
8. Obowiązek zatwierdzenia, który polega na tym, że niektóre rozstrzygnięcia organów gminy nie wywołują skutków prawnych dopóki organ nadzoru nie zatwierdzi tych rozstrzygnięć.
9. Egzekucja przymusowa, która dotyczy roszczenia pieniężnego skierowanego do gminy. Egzekucja przymusowa wymaga zezwolenia organu nadzoru prawnego, o ile nie są dochodzone prawa rzeczowe.
10. Dochodzenie roszczeń ? organ nadzoru ma obowiązek dochodzić roszczeń gminy przeciw radnym i burmistrzowi. Przedmiotem tych roszczeń może być całokształt spraw gmin, a zwłaszcza sposób pełnienia funkcji przez radę gminy lub burmistrza. Roszczenia te są kierowane przez mieszkańców gminy, ale mogą być one oparte również na prawie prywatnym i dotyczyć roszczeń odszkodowawczych ? za szkody, które wystąpiły podczas pełnienia funkcji przez organy gminy.
Oprócz wymienionych środków organ nadzoru po stwierdzeniu nieprawidłowości może zastosować inne środki nadzoru, takie jak: doradztwo, prawo do informacji.