Postępowanie wyjaśniające w postępowaniu administracyjnym

Wstęp.

Tematem poniższej pracy jest „Postępowanie wyjaśniające w postępowaniu administracyjnym.”
Praca ta zbudowana jest z sześciu rozdziałów, które obrazują kolejność przeprowadzania procedury postępowania wyjaśniającego oraz rodzaje czynności podejmowanych w tym postępowaniu zarówno przez strony jak i przez organ administracyjny, prowadzący postępowanie administracyjne.
Poszczególne rozdziały wskazują, jakie prawa i obowiązki w postępowaniu administracyjnym ma organ administracyjny prowadzący postępowanie administracyjne
i jakie prawa oraz obowiązki należą do strony tego postępowania.
Postępowanie wyjaśniające może składać się z kilku czynności w zależności od rodzaju sprawy i jej zawiłości. Podstawowymi czynnościami w postępowaniu wyjaśniającym jest przeprowadzenie dowodów w celu ustalenia stanu faktycznego. Przeprowadzenie dowodów jest nieodłączną częścią każdego postępowania wyjaśniającego, dlatego ogólną charakterystykę postępowania wyjaśniającego oraz opis wchodzących w jego skład czynności dowodowych umieściłam na początku pracy.
Postępowanie wyjaśniające jest bardzo skomplikowaną procedurą w postępowaniu administracyjnym. Świadczy o tym możliwość wyboru z pośród wielu środków dowodowych oraz różnych czynności administracyjnych w celu ustalenia stanu faktycznego danej sprawy administracyjnej. Organ bowiem w ramach przeprowadzania dowodu ma wiele możliwości dochodzenia prawdy przez wykorzystanie wskazanych
w kodeksie postępowania administracyjnego środków dowodowych.
Właśnie na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego uszeregowałam
w mojej pracy kolejność czynności jakie mogą być przeprowadzone w ramach postępowania wyjaśniającego.
Rozdział pierwszy ukazuje ogólną istotę postępowania wyjaśniającego, cel tego postępowania oraz miejsce, jakie zajmuje ono w postępowaniu administracyjnym.
W rozdziale drugim znajduje się wyjaśnienie znaczenia pojęcia dowodu według poglądów doktryny prawa administracyjnego oraz charakterystyka poszczególnych dowodów – zarówno tych, które przewidział w swej treści kpa jak i dowodów nienazwanych, głębiej scharakteryzowanych przez doktrynę i orzecznictwo sądowe.
Kolejny rozdział poświęciłam charakterystyce instytucji współdziałania organów administracyjnych w trakcie przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, ukazując istotę, procedurę działania organów, cel i skutki takiej współpracy.
Rozdział czwarty to opis i charakterystyka kolejnej instytucji w postępowaniu wyjaśniającym – zawieszenia postępowania, która jest często nieodłącznym elementem w trakcie tego postępowania. W charakterystyce tej instytucji wskazałam sytuacje,
w których użycie jej jest niezbędne, a także cele oraz skutki zawieszenia postępowania.
Piąty rozdział poświecony jest procedurom wyjaśniającym w postępowaniu odwoławczym. Uzupełnianie dowodów w postępowaniu drugiej instancji jest bardzo ważnym elementem postępowania administracyjnego, który niesie za sobą różnorodne konsekwencje prawne. W rozdziale tym wskazałam, jak przebiega postępowanie wyjaśniające w postępowaniu uzupełniającym, przy uwzględnieniu odwołania strony oraz skutki wypływające po jego przeprowadzeniu.
Ostatnim rozdziałem mojej pracy jest charakterystyka zasad ogólnych, towarzyszących podczas przeprowadzania przez organ postępowania wyjaśniającego. Zasady te wskazują zarówno organowi jak i stronie w jaki sposób powinni postępować w czasie przeprowadzania postępowania wyjaśniającego.

Rozdział I
Ogólne pojęcie postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym.

„Postępowanie wyjaśniające” jest jednym z elementów postępowania administracyjnego, którego reguły przeprowadzenia zawarte są w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Najogólniej można stwierdzić, iż „postępowanie wyjaśniające” ma na celu ustalenie faktów niezbędnych organowi do rozstrzygnięcia sprawy.
Postępowanie wyjaśniające może przybrać różne formy i przebieg w zależności od rodzaju, okoliczności faktycznych i prawnych oraz ilości i rodzajów niezbędnych do wyjaśnienia faktu dowodów, związanych z rozpatrywaną sprawą.
Uczestnikami postępowania administracyjnego są osoby, których ono dotyczy.
Są to więc osoby będące osobowymi źródłami dowodu – świadkowie oraz biegli, czyli osoby będące w posiadaniu wiedzy specjalistycznej, niezbędnej do ustalenia dowodu.
Postępowanie wyjaśniające prowadzi organ administracyjny w celu dokładnego, pewnego i trafnego wyjaśnienia stanu faktycznego mając do dyspozycji wiele instrumentów prawnych i form działania stosownych do sytuacji w danym postępowaniu administracyjnym, dotyczącym konkretnej strony.
Termin „postępowanie wyjaśniające” jest używany w doktrynie i w orzecznictwie sądowym jako synonim terminu „postępowanie dowodowe.”
Natomiast podstawowym celem postępowania wyjaśniającego i dowodowego jest ustalenie stanu faktycznego sprawy.
Należy zwrócić uwagę, iż pojęcia te nie są tożsame, bowiem „postępowanie wyjaśniające” stosuje się w wypadku ustalania stanu faktycznego w tzw. „sprawie skomplikowanej” nie mogącej być rozpatrzoną w oparciu o dowody i fakty powszechnie znane lub też znane organowi z urzędu, które posiada lub, którymi rozporządza. Postępowanie takie nie może być przeprowadzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę wraz z wniesieniem przez nią żądania o wszczęcie postępowania.
Jedną z najważniejszych części składowych postępowania wyjaśniającego jest postępowanie dowodowe, którego celem jest jak najdokładniejsze ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Prawidłowe ustalenie faktów dotyczących danej sprawy administracyjnej ma istotne znaczenie w dalszych czynnościach organu, zmierzających do jej załatwienia. Wyciąganie, bowiem konsekwencji prawnych
w stosunku do strony musi opierać się na faktach uznanych za udowodnione. Właściwa ocena stanu faktycznego jest niezbędna również ze względu na prawidłowe zastosowanie norm prawnych do stanu rzeczywistego.
Ocena dowodów przez organ administracyjny następuje po uprzednim przeprowadzeniu tzw. procedury ”dowodzenia.” Termin ten jest wieloznaczny; może on oznaczać zarówno wnioskowanie o istnieniu bądź nieistnieniu pewnych faktów na podstawie środków dowodowych. Środkiem dowodowym jest bowiem rzecz, czynność bądź źródło dowodowe, w oparciu o które przeprowadzono postępowanie dowodowe. Natomiast przez „źródło dowodowe rozumie się osoby dostarczające środków dowodowych lub rzeczy, z których wynika określony środek dowodowy.”
Postępowanie wyjaśniające jest to również proces podejmowania czynności procesowych mających na celu ustalenie prawidłowości, względnie nieprawidłowości twierdzeń o istnieniu faktów.
Procedura dowodzenia opiera się na poprawnym doborze i przeprowadzeniu dowodów, a następnie na prawidłowej ich ocenie.
Dowodami w rozumieniu kpa jest „…wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.” Dlatego doktryna stwierdza, iż dowodem
w postępowaniu administracyjnym będą „wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiające dowodzenie.”
Pojęcie „dowód” może być również rozumiane jako rezultat postępowania wyjaśniającego, jako czynność zmierzająca do wykazania prawdziwości jakiegoś twierdzenia, na którego podstawie zostanie rozstrzygnięta dana sprawa administracyjna.
W procedurze postępowania wyjaśniającego używa się również pojęcia „materiał dowodowy” – jest to ogół dowodów, które muszą być zebrane w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Celem postępowania wyjaśniającego jest dokładne wyjaśnienie sprawy, tak by jej załatwienie oparte było na udowodnionych faktach. W postępowaniu wyjaśniającym należy także zadbać, by zastosowano odpowiednie normy prawne, zgodne z stanem faktycznym sprawy.
Zgodnie z art. 77 1 kpa i wynikającą z niego zasadą prawdy obiektywnej - organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać cały materiał dowodowy.
Główną rolę w przebiegu postępowania wyjaśniającego zajmuje organ administracyjny, do niego bowiem należy obowiązek wydawania postanowień
w mających znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego.
Zadaniem organu w postępowaniu wyjaśniającym jest doprowadzenie go do takiego stanu, gdzie wszystkie okoliczności istotne dla wyjaśnienia są oczywiste i pozwalają na wydanie konkretnej decyzji administracyjnej.
Organ administracyjny w postępowaniu wyjaśniającym zobowiązany do poznania prawdy obiektywnej w danej sprawie, nie jest związany jakimiś regułami, co do ustalenia środków dowodowych, za pomocą których ma rozstrzygnąć nasuwające się wątpliwości. Organ prowadzący postępowanie musi mieć możność rozszerzenia zakresu postępowania dowodowego w miarę potrzeby dla ustalenia prawdy obiektywnej i możliwość swobodnej oceny uzyskanych w tej drodze wyników.
Z zasady prawdy obiektywnej wynika bowiem, iż podstawowy obowiązek organu administracyjnego to ustalenie w postępowaniu wyjaśniającym dokładnego stanu faktycznego.
W postępowaniu wyjaśniającym używa się pojęcia „faktu”, którego zadaniem jest wskazanie stanu rzeczy, odnoszącego się danej sprawy administracyjnej. Przez to pojęcie doktryna wskazuje, iż nie jest to tylko konkretne zdarzenie, ograniczone w przestrzeni
i w czasie, lecz wszystkie elementy stanu faktycznego sprawy dające się ustalić w drodze postępowania wyjaśniającego, a więc przejawy życia ludzkiego takie jak dobra czy zła wola, świadomość, poczytalność oraz inne przejawy życia zewnętrznego.
Ustalenie stanu faktycznego to przyjęcie pewnych dowodów, przeprowadzonych
w postępowaniu wyjaśniającym.
Przyjęcie takich dowodów następuje na zasadzie swobody, jednak organ prowadzący
takie postępowanie powinien się opierać na przepisach przedstawionych w kpa,
w przepisach szczególnych oraz na innych uzasadnionych prawach, które są mu znane bezpośrednio.
Przeprowadzenie postępowania dowodowego według zasady swobodnej oceny może być poddanie kontroli jego poprawności. Przepisy kodeksu nie ingerują bezpośrednio
w treść oceny dowodów, jednakże określają procesowe warunki jej poprawności.
Postępowanie wyjaśniające jest więc jednym z najistotniejszych elementów w całości postępowania administracyjnego, gdyż określa pozycję prawną i faktyczną podmiotów, których ono dotyczy. Ustalenie treści praw i obowiązków osób, których postępowanie administracyjne w danej sprawie dotyczy musi być wykonane w jak najdokładniejszy sposób, dlatego cała procedura wyjaśniania stanu rzeczywistego i prawnego odbywa się według ściśle określonych zasad i reguł wskazanych w przepisach kpa z uwzględnieniem zasad wybiegających poza kodeks; związanych z życiem społecznym, uznaniem pewnych nadrzędnych wartości, które wykraczają ponad sferę przepisów prawnych.

1. Definicja dowodów i przedmiot dowodu

Pojęcie „dowód” jest pojęciem bardzo szerokim. W języku polskim odnajdujemy wiele znaczeń tego słowa. Tak więc dowodem może być okoliczność, rzecz dowodząca czegoś lub za czymś przemawiająca, dowód może o czymś świadczyć lub na coś wskazywać. Dowodem jest także środek służący do wykazania prawdziwości okoliczniki istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Powyższe słownikowe rozumienie pojęcia dowód odpowiada temu, jakie nadaje mu kpa. Kpa nie zawiera definicji legalnej pojęcia dowodu, jednak w art. 75 1 wskazuje,
co może być dowodem, stwierdzając, iż „jako dowód należy dopuścić wszystko to,
co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.” Dlatego nie ulega wątpliwości, że dowodem będą wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie. Dlatego w doktrynie przyjmuje się, iż dowodem w postępowaniu administracyjnym będą „wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie.” Z kręgu tego będą wykluczone tylko te informacje, których wykorzystanie byłoby sprzeczne z przepisami prawa. Kpa nie określa, na czym owa sprzeczność z prawem mogłaby polegać, jednak za poglądem doktryny można stwierdzić, iż będą to naruszenia w sensie materialnym i proceduralnym.
Z powyższego wynika, iż słowo „dowód” może być rozumiane jako rezultat postępowania wyjaśniającego, może być to również czynność zmierzająca do wykazania prawidłowości jakiegoś twierdzenia – w tym znaczeniu mówi się o przeprowadzeniu dowodu oraz jako środek dowodowy, czyli rzecz lub czynność, w oparciu o które zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe np. treść dokumentu, czy zeznanie świadka.
W postępowaniu wyjaśniającym obok pojęcia „dowodu” istnieje także pojęcie
„środka dowodowego.”
Przez źródło dowodowe rozumie się osoby dostarczające środków dowodowych lub rzeczy, z których wynika określony środek dowodowy.
W tym znaczeniu źródłem dowodowym może być strona postępowania, jej przedstawiciel ustawowy, następca prawny strony, kurator, świadek, biegły oraz uczestnicy postępowania na prawach strony, uczestnicy postępowania niedziałający w postępowaniu na prawach strony, dowody rzeczowe będące przedmiotem oględzin, dokumenty, a także strony nieznane organowi prowadzącemu postępowanie.
Do źródeł dowodowych zaliczyć można także nośniki informacji tj. płyty CD, filmy, taśmy dźwiękowe i inne oraz formy przekazywania informacji, pozyskiwane do źródeł dowodowych tj. wyjaśnienia, zeznania, świadków opinie biegłych, dowód z oględzin, treść dokumentów, treść zaświadczeń oraz oświadczeń. W tej grupie rodzajów dowodów umieścić można również analizy z map, z taśm filmowych, zapisów magnetycznych
i inne. Wskazanie różnicy zachodzącej pomiędzy poszczególnymi środkami dowodowymi pozwala organowi na włączanie niektórych z nich do postępowania wyjaśniającego, Dowód wybrany przez organ ma być właściwy i niezbędny dla uzyskania obrazu stanu faktycznego danej sprawy. Zastosowanie odpowiedniego środka dowodowego ma na celu uzyskanie pewności istnienia bądź nieistnienia określonego faktu albo prawidłowości
lub nieprawidłowości określonego twierdzenia o tym fakcie.
Dlatego słusznym jest stwierdzenie ukształtowane przez doktrynę, iż dowód jest wynikiem procesu dowodzenia. Dowód jest pojęciem konkretnym, a środki dowodowe można traktować w sposób abstrakcyjny jako pewne rodzaje źródeł informacji.
Organ administracyjny jest obowiązany zebrać całokształt materiału dowodowego, jako sumę konkretnych dowodów w danej sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu wydać decyzję administracyjną. Dowody zebrane przez organa administracyjny mogą być
w dalszej fazie postępowania wyjaśniającego zakwestionowane innymi dowodami. Natomiast fakty nie objęte materiałem dowodowym nie mogą być podstawą wydania decyzji administracyjnej, chyba że są to fakty powszechnie znane lub znane organowi
z urzędu.
Podobne stanowisko dotyczące zebrania całokształtu materiału dowodowego podał NSA, który w swoim wyroku stwierdza, że „Organ rozpoznając materiał dowodowy nie może pominąć żadnego dowodu. Pominięcie jakiegokolwiek dowodu może nasuwać wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością ustalonego stanu faktycznego oraz może wzbudzać wątpliwości co do trafności oceny innych dowodów.”
Wskazane powyżej uwagi na temat dowodów i środków dowodowych pozwalają stwierdzić, iż słowo „dowód” należy do wyrażeń wieloznacznych, o wielu zakresach pojęciowych. Pomimo wskazanych różnic w sposobie ujmowania tego pojęcia,
w literaturze współczesnej nazwa ta jest najczęściej utożsamiana z pojęciem środka dowodowego, rozumianego jako dowód w znaczeniu ścisłym. Art. 86 kpa potwierdza
w swej treści, iż pojęcie dowodu jest równoznaczne z pojęciem środka dowodowego, następującym stwierdzeniem - „ Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub
z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę.” Według poglądów doktryny w zdaniu tym w miejsce „środków dowodowych” można użyć także pojęcia „dowodów” i nie wpłynie to na zmianę istoty tego przepisu. W literaturze obydwa te pojęcia stosuje się zamiennie, bez względu jednak na to, które z nich jest
w danym postępowaniu używane, najważniejszy jest fakt, iż wskazuje, które środków, bądź rzeczy, organ ma obowiązek wykorzystać w postępowaniu wyjaśniającym.

2. Przedmiot dowodu.

Pojęcie przedmiotu dowodu w postępowaniu wyjaśniającym jest wieloznaczne. Wskazuje ono nie tylko rodzaje faktów bądź rzeczy, które powinny być przez organ wykorzystywane w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, ale także przedmiot dowodu. Przedmiot dowodu jest nieodłącznym elementem definicji dowodu lub środka dowodowego.
W literaturze istnieje zgodny pogląd, „iż przedmiotem dowodu są fakty mające znaczenie dla sprawy, a zatem dotyczące danej sprawy administracyjnej oraz mające znaczenie prawne.” Na takie rozumienie przedmiotu dowodu wskazuje również
art. 78 kpa, stanowiąc m.in., iż żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Żądania takiego można nie uwzględnić jedynie wtedy, gdy dotyczy ono okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, jednakże art. 78 2 i tak zobowiązuje organ administracyjny do uwzględnienia tego żądania, gdy wnoszone przez stronę dowody mają znaczenie dla sprawy.
W jednym z orzeczeń NSA wskazał istotę przedmiotu dowodu, stwierdzając,
iż „Przedmiotem dowodu musi być okoliczność mająca prawne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 78 1 kpa), a więc dotycząca przedmiotu sprawy i mająca znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracyjny może nie uwzględnić żądania strony, jeżeli nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy tylko w przypadku, gdy żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Jeżeli natomiast dowody, których żąda strona, mają znaczenie dla sprawy, to spóźnione rządnie nie powinno być oddalone.”
Art. 77 4 kpa, wprowadził zasadę, iż fakty powszechnie znane oraz znane organowi
z urzędu nie wymagają dowodu.
Fakty powszechnie znane to fakty tzw. notoryczne, czyli takie okoliczności,
zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu
i posiadającemu doświadczenie życiowe mieszkańcowi.” Jest to zatem notoryjność powszechna, odnosząca się do faktów, zjawisk, stanów fizycznych, których przebieg
lub miejsce nie budzą wątpliwości. Zbiór faktów notorycznych nie ma jednak charakteru zamkniętego, zakres zbioru jest uzależniony od poziomu wykształcenia, zakresu informacji przekazywanych społeczeństwu, a także trybu dostępu do tych informacji.
Fakty powszechnie znane organ zawsze uwzględnia z urzędu, choćby strony nie odnosiły się do nich. Nie ma także obowiązku komunikowania ich stronie.
Drugą grupę faktów niewymagających dowodu są fakty znane organowi z urzędu. Obejmuje ona informacje, które są temu organowi znane, jak również te, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi organ rozporządza. Chodzi tutaj o fakty wynikające z materiałów dostępnych organowi z tytułu pracy w danym urzędzie, nie
o fakty znane mu z jego doświadczenia życiowego. Fakty znane organowi z urzędu przybierają postać dokumentów, rejestrów, ewidencji, map, planów, zeznań, oświadczeń, wyciągów i innych decyzji wydanych wcześniej itp. Kpa trzykrotnie przydaje im podstawowe znaczenie w procesie postępowania wyjaśniającego.
Podkreślić trzeba, iż wśród informacji tej grupy podstawowe znaczenie będą miały różnego rodzaju dokumenty urzędowe, a więc dokumenty sporządzone przez upoważnione do tego organy administracyjne, w ściśle określonej formie prawnej. Dokumenty takie korzystają z domniemania prawdziwości, o ile pochodzą od właściwego organu i są sporządzone w przepisanej formie, potwierdzają to, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.
Ustawodawca zakłada, iż wszelkie informacje znajdujące się w posiadaniu organu administracji powinny być należycie przetworzone i wykorzystane zarówno na jego potrzeby, jak i na potrzeby ewentualnych stron postępowania administracyjnego.
W literaturze znany jest także pogląd, choć rzadko podnoszony, iż przedmiotem dowodu w postępowaniu administracyjnym mogą być także tzw. „zasady doświadczenia, poprzez które rozumiemy wyniki ogólnego ludzkiego doświadczenia, jak również szczególne wiadomości z zakresu poszczególnych nauk i sztuk, przemysłu i handlu, rzemiosła. Mają one służyć przede wszystkim do ustalenia okoliczności faktycznych
i do należytej ich subsumcji prawnej.”
Poglądy poszczególnych przedstawicieli doktryny w odniesieniu do pojęcia przedmiotu dowodu są dość zróżnicowane. Jednak mimo niektórych rozbieżności w poszczególnych rozważaniach zmierzają oni do ukazania roli, jaką w postępowaniu wyjaśniającym stanowi przedmiot dowodu. Tak więc zadaniem tym jest wykorzystanie okoliczności faktycznych i przedmiotu mających znaczenie dla wyjaśnienia i załatwienia sprawy administracyjnej.

3. Klasyfikacja środków dowodowych.

Klasyfikacja środków dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym nie jest sprawą łatwą. Trudności w tej dziedzinie postępowania wyjaśniającego spowodowane są brakiem regulacji prawnej w tym zakresie. Klasyfikacja środków dowodowych w obecnym stanie prawnym ma zatem charakter umowny.
Jest także niezbędnym elementem podczas procedury postępowania administracyjnego. Odpowiednie użycie klasyfikacji środków dowodowych zapewnia skuteczność całego przebiegu dowodzenia. Postępowanie wyjaśniające może zostać oparte o różne środki dowodowe, których to wybór następuje w oparciu o poszczególne klasyfikacje środków dowodowych.
Środki dowodowe klasyfikuje się na podstawie różnych kryteriów . Najczęściej jednak klasyfikuje się je przyjmując za podstawę następujące kryteria:

1. Kryterium sposobu zetknięcia się organu orzekającego z faktem będącym przedmiotem dowodu.
Na jego podstawie dzielimy środki dowodowe na:
- Bezpośrednie tj. takie środki, przy których organ orzekający ma możliwość bezpośredniego spostrzeżenia i stwierdzenia prawdziwości określonego faktu
(np. oględziny),
- Pośrednie, czyli takie środki, przy których organ orzekający stwierdza istnienie bądźnie istnienie określonego faktu nie na podstawie bezpośredniego spostrzeżenia, lecz pośrednio, na podstawie spostrzeżenia innego faktu (np. zeznania świadków, opinie biegłych, dokumenty, co do ich treści, przesłuchanie stron).

2. Kryterium rodzaju źródła informacji..
Podział tych środków opiera się na kryterium źródła informacji.
Nalezą tu środki dowodowe:
- Rzeczowe, tj. takie, w których organ orzekający zaznajamia się z nimi przez oględziny (np. oględziny dokumentów, gdy chodzi nie o ich treść, lecz o właściwości, oględziny przedmiotów, itp.).
- Osobowe, czyli takie środki dowodowe, w których źródłami informacji są osoby (np. zeznania świadków, opinie biegłych, przesłuchanie stron). Uwzględniając z kolei formę przekazania informacji organowi orzekającemu, środki dowodowe dzielimy na ustne
i pisemne.

3. Kryterium dopuszczalności przeprowadzenia danego środka dowodowego. Na jego podstawie wyróżnia się środki dowodowe:
- Podstawowe tj. takie, których przeprowadzenie nie jest obwarowane określonymi przesłankami (np. dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny)
- Posiłkowe, tj. takie, których dopuszczalność jest uzależniona od spełnienia określonych przesłanek. Następuje po wykorzystaniu środków podstawowych (lub ich braku), gdy zebrany na ich podstawie materiał dowodowy niewystarczająco naświetla stan faktyczny danej sprawy (np. przesłuchanie stron, które jest obwarowane wyrażeniem przez nią zgody).

4. Kryterium regulacji prawnej środków dowodowych. Na jego podstawie środki dowodowe dzielimy na:
- Uregulowane w przepisach prawa, tj. dokumenty, zeznania świadków, oględziny, opinie biegłych, przesłuchanie stron. W doktrynie nazwane są one środkami dowodowymi nazwanymi
- Nieuregulowane w kpa, dla których można przyjąć zaczerpniętą z procedur sądowych nazwę „środki dowodowe nienazwane” .
Środki dowodowe nienazwane to środki powstające w wyniku rozwoju nauki i techniki. Katalog środków dowodowych wymieniony w art. 75 1 kpa, nie jest zamknięty, na co wskazuje użycie w nim zwrotu „ w szczególności”.
Dopuszczalne są zatem w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe nienazwane, jeżeli mogą przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej, a nie są sprzeczne z prawem, np. opinie instytutu naukowo badawczego, plany, mapy, filmy, taśmy nagrań.
Opinie na ten temat wyraził NSA. Uważa on, iż, „Organ administracji przy rozstrzyganiu sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej nie może działać całkowicie swobodnie lub samowolnie. Jako dowód w sprawie indywidualnej należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (do wykrycia prawdy obiektywnej), a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodami mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych i oględziny. Kodeks postępowania administracyjnego nie zna dowodu z prywatnych skarg pisemnych osób nieurzędowych. Dowodem w konkretnej sprawie mogą być zeznania tych osób w charakterze świadka, złożone osobiście i ustnie przed organem administracji w określonym trybie i według zasad ustalonych w kodeksie postępowania administracyjnego.” Przedstawione orzeczenie ma znaczenie przy rozgraniczaniu środka dowodowego od przedstawionego faktu. Fakt wymaga udowodnienia, czemu służą środki dowodowe. Natomiast granicą dopuszczalności środków dowodowych jest ich zgodność z przepisami prawa.
Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń co do rodzajów dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienie danego faktu. Jedyne ograniczenie wprowadzone przez kpa dotyczy dopuszczalności środka dowodowego z przesłuchania stron. W przepisach kpa nie ma zatem podstaw do wprowadzenia zróżnicowanych środków dowodowych.

5. Kryterium sposobu odtwarzania faktu.
Podział ten dzieli środki dowodowe na historyczne i krytyczne.
- Dowody historyczne zwane dalej odtwórczymi, odtwarzają fakt bezpośrednio,
np. fotografia czy dokument urzędowy.
- Dowody krytyczne to takie, gdy dowód nie odtwarza faktu, lecz dostarcza innych faktów, na podstawie których można wywnioskować o fakcie poszukiwanym, wtedy mamy do czynienia ze środkiem dowodowym krytycznym, istnieje bowiem obawa,
że dojście do prawdy obiektywnej może być utrudnione. Podział ten w swej istocie zbliżony jest do podziału na dowody pośrednie i bezpośrednie.

6. Kryterium podziału na środki zmysłowe i pojęciowe.
Stanowi ono treść środka dowodowego.
- Dowody pojęciowe wyrażają treść pojęciową i są nimi np. zeznania świadków, opinie biegłych, treść dokumentu.
- Dowody zmysłowe to te środki, które uzyskuje się na podstawie zmysłowej percepcji osób przeprowadzających dowód. Do tej kategorii środków dowodowych należą,
np. oględziny.

7. Kryterium podziału na środki obciążające i odciążające.
Podział ten występuje najczęściej w doktrynie prawa karnego, jednak zasady tego podziału można również odnieść do niektórych sytuacji występujących w prawie administracyjnym, ze względu na walor praktyczny.
Tak więc według doktryny prawa karnego środki te dzielimy następująco:
- Dowody obwiniające – mówi się o nich wówczas, gdy udowadniają wniesione oskarżenie.
- Dowody odciążające – przeciwstawiają się oskarżeniu, dostarczając faktów korzystnych dla oskarżonego
Na gruncie postępowania administracyjnego podział ten może mieć również zastosowanie przede wszystkim w sprawach wszczynanych z urzędu w celu nałożenia
na stronę np. określonych obowiązków. I odwrotnie dowody odciążające wpłyną
na zmniejszenie wysokości takiej kary, wymierzonej w drodze decyzji.

8. Kryterium podziału środków na uproszczone i złożone.
- Środki dowodowe uproszczone to takie, które wymienione są w kpa.
- Środki dowodowe złożone, to natomiast te, które wynikają z przepisów szczególnych.

Przedstawiona klasyfikacja środków dowodowych nie ma charakteru wyczerpującego.
W zależności od przyjętego kryterium można dokonywać dalszych podziałów.

4. Rodzaje środków dowodowych.

Rozróżnienie poszczególnych środków dowodowych może następować na podstawie różnych kryteriów rozgraniczających ich pochodzenie. Obecnie w doktrynie charakteryzowanie środków dowodowych następuje na podstawie kryterium środków nazwanych i nienazwanych.
Środki nazwane są to środki, wyodrębnione w przepisach prawa, natomiast środki nienazwane mieszczą się kręgu pozostałych dowodów „wszystko, co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.”
Środki dowodowe nazwane:
1. dowód z dokumentów,
2. dowód z zeznań świadków,
3. dowód z opinii biegłego,
4. oględziny,
5. przesłuchanie strony, oświadczenie strony.
1. Dowód z dokumentów.

Dowód z dokumentów jest najczęściej stosowanym dowodem w postępowaniu administracyjnym. Wynika to przede wszystkim z istoty tego postępowania, którego celem jest prawidłowe ustalenie lub stworzenie jakiejś indywidualnej sytuacji prawnej
na podstawie norm prawa materialnego.
I właśnie te przepisy w znacznym zakresie zobowiązują do dostarczenia organowi administracyjnemu określonych dokumentów, jak również obligują organ administracyjny do orzekania na podstawie dokumentów. Nie bez znaczenia jest także zasada pisemności postępowania, zobowiązująca organ administracyjny do dokumentowania w formie pisemnej całego przebiegu postępowania administracyjnego.
Kpa nawiązuje do dokumentów w wielu miejscach. Przede wszystkim dokumenty wymienione są jako środki dowodowe w toczącym się postępowaniu. Należy także zwrócić uwagę, iż dokumenty są także podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego, utrwalają jego przebieg (protokoły i adnotacje), są ostatecznym lub cząstkowym efektem postępowania ( postanowienia lub decyzja administracyjna).
Ten ostatni dokument może być warunkiem wszczęcia innego postępowania. Wszystkie jednak wymienione tutaj rodzaje dokumentów a dokładnie ich treść mają określoną moc dowodową, potwierdzają bowiem określone fakty.
Kpa nie definiuje pojęcia dokumentu, przyznaje jedynie zwiększoną moc dowodową dokumentom urzędowym. W doktrynie przyjmuje się, iż dokumentem jest akt pisemny, stanowiący wyrażenie określonych myśli lub wiadomości.
Do istoty dokumentu należy to, iż jest on pokryty pismem, przy czym bez znaczenia jest materiał, z którego sporządzono ten przedmiot, jak i rodzaj pisma. Istotne jest też, „aby pismo było umieszczone na danym przedmiocie w celu utrwalenia myśli.”
Dla pojęcia dokumentu, (lecz nie dla jego wartości dowodowej) nie ma też znaczenia „czy jest on podpisany (dokument nominalny), czy też nie (dokument anonimowy).
Na moc dokumentu nie podpisanego wpływ ma także okoliczność, czy wystawca dokumentu jest znany czy też nie (dokument anonimowy).”
Należy zaznaczyć, iż od niedawna istnieją legalne definicje dokumentu, w tym dokumentu urzędowego, stworzone wprawdzie nie na potrzeby postępowania administracyjnego, nie mniej mają one dla niego istotne znaczenie. Tak więc zgodnie
z art. 6 ustawy z 06.09.2001 r. o dostępie informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198), „dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego
w rozumieniu Kodeksu Karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.” Jak widać definicja ta w swojej istocie odpowiada tej przyjętej w doktrynie, choć nie wyklucza ona także dokumentu podpisanego w formie elektronicznej. Aktem woli lub wiedzy będą zatem decyzje administracyjne, umowy, zaświadczenia, plany, mapy, itp. podejmowane w sprawach publicznych.
Definicja zawarta w ustawie o ochronie informacji ma znacznie szerszy charakter, bowiem w sposób znaczący rozszerza formę utrwalania informacji. Wedle art. 2 pkt 5 tej ustawy „dokumentem jest każda utrwalona informacja niejawna, w szczególności
na piśmie, mikrofilmach, negatywach i fotografiach, nośnikach do zapisów informacji
w postaci cyfrowej i na taśmach elektromagnetycznych, także w formie mapy, wykresu, rysunku, obrazu, grafiki, fotografii, broszury, książki, kopii, odpisu, wypisu, wyciągu
lub tłumaczenia dokumentu, zbędnego lub wadliwego wydruku, odbitki, kliszy, matrycy
i dysku optycznego, kalki, taśmy atramentowej, jak również informacja niejawna utrwalona na elektronicznych nośnikach danych.” Wprawdzie definicja ta odnosi się do informacji niejawnych, a więc takich, którym nadano cechę niejawności, nie mniej jednak podane wyżej właściwości dokumentu odnoszą się do wszystkich dokumentów bez względu na to czy posiada cechę niejawności czy też nie.
Definicję odpowiadającą potrzebom teraźniejszości zawiera także Kodeks karny, wedle którego „dokumentem jest każdy przedmiot lub zapis na komputerowym nośniku informacji, z którym związane jest określone prawo albo, który ze względu na zawartą w nim treść stanowi dowód prawa, stosunku prawnego lub okoliczności mającej znaczenie prawne” art.115 1.
Aby dokument urzędowy korzystał ze zwiększonej mocy dowodowej, musi spełniać dwie przesłanki:
1. musi być wydany przez upoważniony do tego organ (podmiot),
2. musi być sporządzony w przepisanej formie.
Moc dowodowa dokumentu nie jest jednak bezwzględna. W razie wątpliwości do jego wiarygodności można co do faktów z niego wynikających przeprowadzić inny dowód, stosownie do art.76 3 kpa.
Organ administracyjny sam może ustalić nieprawidłowość dokumentu, może również korzystać z pomocy sądu. W tym drugim przypadku rozstrzygające znaczenie będzie miał prawomocny wyrok sądu, a nie samo prowadzenie postępowania w sprawie
np. fałszerstwa dokumentu.
Odrębne zagadnienie w postępowaniu wyjaśniającym stanowią rozpowszechnione współcześnie kserokopie dokumentów, a więc dokumenty odwzorowane (powielone) metodą elektrofotograficzną. Kpa nie posługuje się tym pojęciem, używa natomiast pojęcia odpisu dokumentu (art. 73, art. 119 kpa). Pojęcia te są do siebie zbliżone,
a różnice sprowadzają się jedynie do technicznego sposobu utrwalania treści (postaci) dokumentu oryginalnego. Nie ulega jednak wątpliwości, iż dokonując takiego odwzorowania dokumentu można dokonać jego sfałszowania, stąd w orzecznictwie sądowym przyznano kserokopii moc dokumentu oryginalnego wyłącznie wtedy, gdy jest ona uwierzytelniona. Zaznaczyć jednak trzeba, iż dowodem pierwotnym jest dokument oryginalny, natomiast skanowany obraz dokumentu, jego odpis, wtórnik, kserokopia, zdjęcie itp. to dokumenty pochodne.
W orzecznictwie sądowym jako dowód z dokumentu wymienia się m. in. pocztowy dowód doręczenia przesyłki.
Obok dokumentów urzędowych w postępowaniu wyjaśniającym występują także dokumenty prywatne. Kpa nie dzieli dokumentów na publiczne i prywatne, posiłkowo zatem można w odniesieniu do tych dokumentów stosować regulację prawną zawartą
w ar, 245 kpc. Wedle tego przepisu dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Nie korzysta on ze szczególnej mocy dowodowej. Moc dowodową takiego dokumentu można zatem przyrównać do zeznania świadka.
W kodeksie postępowania administracyjnego w brzmieniu tekstu pierwotnego obowiązywała zasada równej mocy środków dowodowych. Oznaczało to odejście od podziału środków dowodowych na „silniejsze” i „słabsze”, a w konsekwencji – nie przyznano dokumentom publicznym większej mocy dowodowej. Nie jest jednak przypadkowym umieszczenie dokumentów pierwszych w hierarchii środków dowodowych w kpa. Dokumenty spełniające przesłanki formalne i materialne
są dowodami, z których organ może zaczerpnąć pewny zakres wiedzy o stanie faktycznym i prawnym danej sprawy, co bezpośrednio przyczynia się do efektywnego
i szybkiego załatwienia sprawy.

2. Zeznania świadków.

Aby przedstawić dowód, który otrzymywany jest na podstawie zeznań świadków, należy najpierw zdefiniować pojęcie świadka.
Świadkiem jest osoba fizyczna, która w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym praw lub obowiązków innego podmiotu, składa zeznania o faktach spostrzeżonych lub,
o których otrzymała wiadomość od innych osób.
Z przyjętego określenia pojęcia świadka wynika, że zdolność do występowania
w charakterze świadka mają tylko osoby fizyczne posiadające wiadomości o określonych faktach mających znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego w danej sprawie administracyjnej. W tak zakreślonych granicach zdolność do wystąpienia w charakterze świadka jest ograniczona przepisami kpa. Ograniczenia te wypływają z dwóch przyczyn:

1. Przyczyny faktyczne.
Do tej grupy ograniczeń zaliczamy na podstawie następującej reguły - „osoby niezdolne do spostrzegania lub komunikowania swych spostrzeżeń” (art. 82 pkt 1 kpa).
O tym, czy dana osoba fizyczna pełnoletnia lub małoletnia może wystąpić w charakterze świadka, decyduje faktyczna i aktualna w danym czasie zdolność do spostrzegania lub komunikowania swych spostrzeżeń . Ocena tej zdolności należy do organu orzekającego w sprawie, a w przypadku korzystania z instytucji pomocy prawnej – do organu przyjmującego zeznania świadka.

2. Przyczyny prawne.
Ograniczenia te wymienia przepis art. 82 pkt 2 i 3 kpa. Według jego rozumienia świadkami nie mogą być osoby zobowiązane do zachowania tajemnicy państwowej
i służbowej, co do okoliczności objętych tajemnicą, jeżeli nie zostały zwolnione od jej zachowania w trybie określonym obowiązującymi przepisami :
duchowni, co do faktów objętych tajemnicą spowiedzi. Problematykę tajemnicy spowiedzi, rozumianej jako wyznanie grzechów przed kapłanem dla otrzymania pokuty
i ich odpuszczenia, regulują przepisy wewnętrzne kościołów, Przepisy stosuje się nie tylko do spowiednika, ale także do innych osób, które w jakikolwiek sposób zdobyły ze spowiedzi wiadomości o grzechach. Zasada ta odnosi się także np. do tłumacza, jeżeli występuje on w procesie spowiedzi. Tajemnica ta jest nienaruszalna. Spowiednikowi nie wolno „ słowami lub w jakikolwiek inny sposób i dla jakiejkolwiek przyczyny w czymkolwiek zdradzić penitenta” . „ Bezwzględnie zabrania się spowiednikowi korzystania z wiadomości uzyskanych w spowiedzi, powodujących uciążliwości dla penitenta, nawet przy wykluczeniu wszelkiego niebezpieczeństwa wyjawienia.” Osoby należące do tej grupy nie mają zdolności do występowania w charakterze
świadka tylko w wyznaczonych przez prawo granicach.
Osoby niewymienione natomiast w art. 82 mają obowiązek składania zeznań
w charakterze świadka. Wynika to z początkowej części art. 83 kpa stanowiącej. źe „ nikt nie ma prawa odmówić zeznań w charakterze świadka.”
Kodeks postępowania administracyjnego nie daje odpowiedzi w swoich przepisach na pytanie, czy strona ma zdolność wystąpienia w charakterze świadka. W nauce przyjęto,
że regulacja prawna tego zagadnienia jest zbędna, bowiem „sama treść pojęcia świadka
w sensie procesowym wyłącza stronę jako świadka” .
Osoba fizyczna, do której nie stosują się wymienione już ograniczenia, ma prawny obowiązek występowania w charakterze świadka.
Obowiązek ten ustanawia art. 83 1 kpa. Wykonanie tego prawnego obowiązku jest ograniczone przez wprowadzenie instytucji prawa odmowy zeznań i prawo odmowy odpowiedzi na pytania.
Prawo odmowy zeznań przysługuje wyłącznie małżonkowi strony, wstępnym, zstępnym, rodzeństwu strony oraz jej powinowatym pierwszego stopnia, jak również osobom pozostającym ze stroną w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli.
Prawo to trwa po ustaniu małżeństwa, opieki lub kurateli (art. 83 1 kpa).
Prawo odmowy odpowiedzi na pytania przysługuje świadkowi w przypadku, gdy odpowiedź mogłaby narazić jego lub jego bliskich, wymienionych w art. 83 1 kpa na odpowiedzialność karną, hańbę lub bezpośrednią szkodę majątkową albo spowodować naruszenie obowiązku zachowania prawnie chronionej tajemnicy zawodowej.
O tym, czy danej osobie, będącej świadkiem przysługuje prawo odmowy zeznań lub prawo odmowy odpowiedzi na pytania, decyduje organ orzekający. Rozstrzygnięcie w tej sprawie jest jednakże proste tylko w przypadku stwierdzenia prawa odmowy zeznań.
Podstawą odmowy zeznań jest bowiem istnienie określonego stosunku osobistego pomiędzy świadkiem a stroną, które świadek musi wykazać.
Sytuacja komplikuje się w przypadku prawa do odmowy odpowiedzi na pytanie. Określone w przepisach prawa przesłanki korzystania z tego prawa z zasady wyłączają możliwość ich wykazania przez świadka i poddania ich kontroli organu orzekającego
w sprawie. Byłoby to w swej istocie pozbawieniem świadka przyznanej mu ochrony prawnej. Rozwiązanie tej kwestii nie jest proste. Przyznanie świadkowi pełnej swobody realizacji lego prawa rodzi niebezpieczeństwo nieuzasadnionego wykorzystywania tego prawa, co godzi w przyjętą w postępowaniu administracyjnym zasadę prawdy obiektywnej, bo pozbawia organ orzekający określonego źródła informacyjnego. Przyznanie organowi orzekającemu uprawnienia do kontroli zgodności przesłanek wykorzystania tego prawa godzi w przyznaną świadkowi ochronę prawną. Pogodzenie tych dwóch, sprzecznych wymagań jest możliwe przez przyjęcie rozwiązania kompromisowego, takiego, że świadek odmawiający odpowiedzi na pytanie zobowiązany jest podać podstawę prawna, korzystania z tego prawa, nie podając uzasadnienia przesłanek istnienia tego prawa. Stwierdzenie istnienia tego prawa należy do organu orzekającego.
Odmowa zeznań lub odpowiedzi na pytania może nieść z sobą sankcję. Realizacja obowiązku składania zeznań jest zagwarantowana sankcjami określonymi w art. 88 kpa. Tak więc, gdy prawidłowo wezwany świadek nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny przed organem administracyjnym w celu złożenia zeznań, albo bezzasadnie odmówił ich składania, może być przez organ ukarany grzywną w wysokości do 50 zł,
a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania do wysokości 200 zł. Formą prawną nałożenia kary grzywny jest postanowienie, na które służy zażalenie.

Organ może stwierdzić, iż odmowa zeznań świadka jest niebezzasadna. Przepisy nie określają, na czym ma polegać owa bezzasadność odmowy zeznań, stąd orzekając
o grzywnie organ administracyjny winien w szczególności rozpatrzyć wszystkie okoliczności w tym zakresie, aby podać je w uzasadnieniu postanowienia o ukaraniu.
W przypadku odmowy zwolnienia z kary grzywny świadkowi także służy zażalenie.
W stosunku do świadków może być też wprowadzony przymus bezpośredni, regulowany art. 148 i nast. Ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Tryb odbierania zeznań od świadka nie został uregulowany w kpa. Jedynie art. 83 3 kpa stanowi, że przed odebraniem zeznań organ orzekający w sprawie ma obowiązek poinformowania świadka o prawie odmowy zeznań lub prawie odmowy odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis ten należy również kojarzący z ogólną zasadą udzielania informacji stronom.
Uprzedzenie o odpowiedzialności karnej ma znaczenie dla ewentualnej odpowiedzialności karnej. Zgodnie z art. 233 KK - „kto składając zeznanie mające służyć za dowód
w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy (np. w postępowaniu administracyjnym) zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3.” Ten sam art. 233 w 3 stanowi jednak, że „nie podlega karze, kto, nie wiedząc o prawie odmowy zeznania lub odpowiedzi na pytania, składa fałszywe zeznanie z obawy przed odpowiedzialnością karną grożącą jemu samemu lub jego najbliższym.”
W literaturze istnieje natomiast rozbieżność co do formy zeznania świadka.
Za wyłącznie ustną formą przemawia fakt, iż wynika to z samej treści pojęcia „przesłuchania świadka” . Treść obecnego art. 50 1 kpa dopuszcza możliwość złożenia zeznań także na piśmie, nie mniej jednak dokument tego rodzaju nie jest zeznaniem
w rozumieniu obecnego art. 75 kpa.” Potraktowanie przez organ w uzasadnieniu decyzji tego rodzaju pisma jako dowodu mającego wartość zeznania świadka musi być zakwalifikowane jako niezgodne z naturą rzeczy, a więc błędne.”
W doktrynie istnieje także pogląd wypowiadający się jednoznacznie przeciw możliwości złożenia zeznań na piśmie, lub w wypadku dopuszczenia jej jako wyjątek.
„W razie wątpliwości, co do autentyczności zeznań na piśmie, czy tez konieczności uzyskania dodatkowych wyjaśnień organ może wezwać świadka do osobistego stawiennictwa się i przeprowadzić przesłuchanie.”
Za dopuszczalnością formy pisemnej składania zeznań przez świadków opowiadają się przedstawiciele doktryny, którzy reprezentują pogląd, w którym podkreślone jest,
iż postępowanie nie może stwarzać uciążliwości nie tylko dla strony, ale również dla innych osób w nim uczestniczących, w tym także dla świadków. Zeznania także złożone na piśmie, podlegają swobodnej ocenie, zatem w razie wątpliwości do treści złożonego
w tej formie zeznania organ może wezwać świadka do ich ustnego uzupełnienia czy wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, sporządzając w tej sprawie protokół zgodnie z art. 67 2 pkt 2 kpa.
W postępowaniu administracyjnym dowód z zeznań świadków nie występuje tak często, jak dowód z dokumentu. Dowód z zeznań jest znany przede wszystkim procedurom sądowym, „obowiązek świadczenia jest obowiązkiem obywatelskim” i ma na celu tak jak i inne rodzaje dowodów wymienionych w kpa usprawnić procedurę postępowania wyjaśniającego przez ustalenie stanu rzeczywistego danej sprawy administracyjnej

3. Dowód z opinii biegłych.

Pozycja biegłego regulowana jest w kpa w wielu miejscach, tj. art. 79, 84, 88, zasadnicze znaczenie jednak przy opinii biegłych ma art. 84, odnoszący się do roli, którą odgrywa
w postępowaniu wyjaśniającym. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w rozstrzyganej sprawie, zdaniem organu prowadzącego postępowanie wymagane są wiadomości specjalne, organ ten może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie stosownej opinii. Z treści tego przepisu wynika, że zwrócenie się z wnioskiem o wydanie takiej opinii jest fakultatywne (uznaniowe), jest zatem rzeczą zrozumiałą, iż nie w każdej sprawie organ winien korzystać z takiej pomocy. Kpa wskazuje, iż korzystanie z takiego dowodu winno odbyć się w sytuacjach wymagających dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wiadomości specjalnych, przy czym kodeks nie określa choćby w zarysie, czego owe wiadomości mogłyby dotyczyć. Użycie w liczbie mnogiej słowa biegłych wskazuje na dopuszczalność korzystania z opinii nie tylko jednego, ale wielu biegłych, w zależności od uznania organu administracyjnego. Należy także dodać, że przepisy innych ustaw mogą posługiwać się innymi, bliskoznacznymi pojęciami dla oznaczenia biegłego,
np. ekspert czy rzeczoznawca. Tym ostatnim pojęciem posługują się np. art. 15 Prawa budowlanego,
art. 67 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy art. 78 Prawa geologicznego
i górniczego.
Jednym z podstawowych obowiązków organu administracyjnego w postępowaniu wyjaśniającym jest obowiązek zebrania całego materiału dowodowego oraz jego rozpatrzenia. Powinien on w tym procesie wykorzystywać wszystkie dostępne możliwości ustalenia stanu faktycznego, nie omijając także w swoim działaniu wykorzystania pomocy osób posiadających wiedzę specjalistyczną w dziedzinie, której postępowanie wyjaśniające dotyczy. Z pomocy takich osób organ korzysta, jeżeli posiadana przez niego wiedza nie jest wystarczająca do wyjaśnienia sprawy.
Obecnie doktryna wyraża stanowisko, iż korzystanie z pomocy biegłego w postępowaniu wyjaśniającym przyjmuje uznaniowy charakter, bowiem nie każdy stan faktyczny musi być ustalony w oparciu dowody, które powstały na podstawie opinii osoby z wiedzą specjalistyczną, w przypadku, gdy organ administracyjny, prowadzący postępowanie posiadał specjalistyczną wiedzę w danej dziedzinie. Nie wyklucza to jednak możliwości zwrócenia się do biegłego o sporządzenie swojej opinii w celu pełniejszego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Organ może zwrócić się sporządzenie takiej opinii do wielu biegłych, jeżeli jest to uzasadnione charakterem sprawy i stopniem jej zawiłości, a także świadomością organu, co do zakresu jego wiedzy specjalistycznej, którą w danym czasie posiada.
W literaturze istnieje definicja „wiadomości specjalistycznych.” Dlatego doktryna przyjęła pogląd, iż ”wiadomości specjalne nie są znane przeciętnemu członkowi społeczeństwa. Wiadomości specjalne zdobywa się w drodze uzyskania wykształcenia
w określonej dziedzinie lub przez wykonywanie oznaczonego zawodu pozwalającego
na zdobycie doświadczenia w określonym zakresie, powyżej zwykłego poziomu w danym zawodzie.”
Nie tylko doktryna przedstawia swoje stanowisko odnoszące się do pojęcia „wiadomości specjalnych,” ponieważ niektóre ustawy prawa materialnego również wskazują cechy, którymi charakteryzuje się osoba będąca w ich posiadaniu czyli inaczej zwany - biegły.
Tak więc np. według definicji w prawie budowlanym, rzeczoznawcą będzie osoba, która korzysta z pełni praw publicznych, posiada dyplom ukończenia wyższej uczelni, posiada uprawniania budowlane bez ograniczeń oraz co najmniej 10 lat praktyki odbytej po ich uzyskaniu, a także posiada opinie dwóch rzeczoznawców budowlanych odpowiedniej specjalności. Nadanie tytułu rzeczoznawcy budowlanego następuje w drodze decyzji właściwego organu samorządu zawodowego.
Pojęcie biegłego nie ogranicza się tylko do osób fizycznych, może być to jednostka naukowa, państwowa lub organizacyjna oraz instytut naukowo – badawczy.
Na wniosek organu administracyjnego biegły używa do wydania swojej opinii „wiadomości specjalnych.”
Oprócz wyżej wskazanych ogólnych definicji pojęcia „wiadomości specjalnych”, odnoszących się do kpa, doktryna zbudowała definicję, która charakteryzuje bardziej szczegółowo omawiane pojęcie. Tak więc „Wiadomościami specjalnymi są zatem wiadomości z zakresu budownictwa, ochrony środowiska, techniki, medycyny, gospodarki wodnej, leśnictwa, normalizacji i miar, żywności, dozoru technicznego, historii sztuki itp.” W tym wypadku można zauważyć, iż podczas budowania tej definicji wzięto pod uwagę nie tylko kpa ale także dziedziny odnoszące się do prawa materialnego.
W postępowaniu wyjaśniającym nie tylko organ ma prawo zwrócenia się do specjalisty o zajęcie stanowiska podczas przeprowadzania dowodu.
Jednym z praw strony w postępowaniu wyjaśniającym jest prawo do zwrócenia się do organu administracyjnego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego (art. 78 kpa), nie jest to jednak żądanie o charakterze wiążącym. Zgodnie z wyrokiem NSA „Organ administracyjny nie jest związany wnioskiem strony o powołaniu biegłego dla ustalenia okoliczności, która w sposób niebudzący wątpliwości może być ustalona przez organ na podstawie dokumentów sprawy, a zwłaszcza - oświadczeń strony składanych w innym czasie.” Jednak bezprzedmiotowość czy „zbędność” powołania biegłego powinna być oparta na zebranym materiale dowodowym sprawy, następnie znaleźć odbicie
w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji.
Ustawy szczególne oprócz nakierowania na momenty fakultatywnego zasięgania opinii rzeczoznawcy, wskazują także sytuacje, kiedy organ administracyjny jest ograniczony przepisami prawa przy zasięganiu opinii biegłego. W takich wskazanych
w ustawie przypadkach organ powinien zasięgnąć opinii biegłego, a jej brak stanowi rażące naruszenie prawa.
Biegły wydaje opinię wyłącznie, co do faktów, nie może zatem wydać opinii, co do prawa. Przedstawiciele literatury uznali, iż dopuszcza się, by przedmiotem dowodu
z opinii biegłego było prawo państwa obcego.
Przyjęcie funkcji przez biegłego ma charakter obligatoryjny. Wynika to z art. 84 1 kpa, a wykonanie tego obowiązku jest zagwarantowane sankcją z art. 88 1 i 2 kpa.
Przepisy kpa przewidują możliwość wyłączenia biegłego od udziału w postępowaniu
w razie zaistnienia określonego związku między biegłym a rozpatrywana sprawą.
W razie takiej sytuacji stosuje się wobec niego odpowiednio przepisy art. 24 kpa.
Biegły wg art. 24 kpa podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie,
w której:
1) jest stroną albo jest ze stroną w stosunku prawnym, mającym wpływ na wyniku sprawy lub na jego prawa i obowiązki;
2) stroną jest jego małżonkiem, krewnym lub powinowatym do drugiego stopnia;
3) stroną jest osobą związaną z nim tytułem przysposobienia, pozostająca pod jego opieką lub kuratelą;
4) już był świadkiem, biegłym, przedstawicielem strony, przedstawicielem innych osób biorących udział w postępowaniu;
5) uczestniczył w wydaniu decyzji organu niższej instancji, która została zaskarżona;
6) jego udział był powodem wdrożenia przeciw niemu dochodzenia służbowego, postępowania dyscyplinarnego lub karnego;
7) stroną postępowania jest jego przełożony.
Podstawy prawne wyłączenia biegłego dotyczące małżeństwa, przysposobienia; opieki kurateli, trwają także po ich ustaniu. Biegły podlega wyłączeniu również wtedy, gdy zostaną spełnione przesłanki z art. 24 3, a zatem jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie innych okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości, co do bezstronności begłego.
Forma, w jakiej ma być sporządzona opinia biegłego, nie jest określona w kpa. Przyjmuje się, iż biegły składa tę opinię w formie ustnej lub pisemnej.
Na formę pisemną składania opinii przez biegłego wskazuje także art. 50 1, art.54 1
pkt 4 i art. 67 2 pkt 2 kpa.
Niektórzy współcześni przedstawiciele doktryny wyrażają pogląd, iż „organ administracji publicznej powinien zalecać złożenie opinii w formie pisemnej.”
Istnieje też przekonanie by formę składania opinii określał organ w momencie wystąpienia wniosku o jej sporządzenie.
Bez względu jednak na formę złożenia, opinia powinna być odpowiednio przez biegłego uzasadniona. NSA w swoim wyroku podkreślił, iż „opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Nie może zatem sprowadzić się tylko do zdania biegłego, ale musi przekonywać jako logiczna całość. Biegły winien zatem wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę mocy dowodowej.”
Zagadnienie to jest niezwykle ważne w sytuacji, gdy w sprawie sporządzono kilka opinii biegłych i gdy przedstawione w nich oceny są rozbieżne. Dysponując zatem takimi opiniami, w sytuacji, gdy materiał dowodowy nie daje podstawy do oparcia się na opinii jednego biegłego, organ powinien przez łączne zbadanie opinii biegłych wyjaśnić zachodzące w ich opiniach sprzeczności bądź też zażądać dodatkowej opinii innych biegłych.
Organ administracyjny bez względu na rodzaj i charakter uzasadnienia opinii biegłego nie jest nią związany. Dowód z opinii biegłego jak każdy inny dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ administracyjny z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie.
Zadaniem biegłego jest dostarczanie organowi orzekającemu tylko wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie rozstrzygania sprawy za organ administracyjny.
Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem tylko organ administracyjny ostatecznie rozstrzyga sprawę.

4. Dowód z oględzin.

Dowód z oględzin należy do dowodów bezpośrednich, gdyż pozwala na postrzeganie zastanego stanu rzeczy bez jakichkolwiek ogniw pośrednich. Organ administracyjny, stosujący ten dowód nie musi stosować żadnych innych środków dowodowych, korzystając bowiem z przydanych człowiekowi zmysłów (wzroku, słuchu, węchu, smaku i dotyku) może ustalić stan faktyczny w sposób niebudzący wątpliwości. Oględziny
ze względu na bezpośredniość umożliwiają wyeliminowanie zniekształcania informacji wynikających z ich przepływu przez ogniwa pośrednie. Wysuwane są na pierwsze miejsce w systemie środków dowodowych, zabezpieczających zrealizowanie zasady prawdy obiektywnej. Nie wyklucza to jednak faktu, iż środki dowodowe innego rodzaju organ może stosować pomocniczo, np. opinii biegłego, gdy będzie niezbędne uzyskanie wiedzy specjalistycznej po przeprowadzeniu oględzin.
Cechą szczególna dowodu z oględzin jest to, że ma on na celu ustalenie właściwości fizycznych odnoszących się do rzeczy np. kształt, kolor, temperatura, stan skupienia, itp.
W postępowaniu wyjaśniającym, w którym stosowane są oględziny, obowiązkiem strony postępowania jest okazanie rzeczy, która ma być przedmiotem oględzin.
Kodeks postępowania administracyjnego nie wskazuje, co może być przedmiotem oględzin, nie ma więc pod tym względem żadnych ograniczeń. Można zatem przyjąć,
iż przedmiotem oględzin będzie „wszystko co oddziałuje na zmysły ludzkie, łącznie
z samym człowiekiem.”
Kpa w art. 85 2 nakłada obowiązek okazania przedmiotu oględzin również, jeżeli znajduje się on u osób trzecich, w zależności w czyim władaniu znajduje się przedmiot oględzin. Wynika to z art. 50 1, zgodnie z którym organ administracji publicznej może wzywać osoby (strony lub inne osoby) do udziału w podejmowanych czynnościach,
a więc również do udziału w oględzinach przez przedstawienie ich przedmiotu.
Obowiązek udostępnienia rzeczy bądź przedmiotu zabezpieczony jest sankcją
z art. 88 1 kpaw postaci grzywny.
Oględziny mogą być przeprowadzone przed organem orzekającym w jego siedzibie bądź w miejscu zdarzenia lub w miejscu pobytu, zamieszkania strony.
Dowód z przeprowadzania oględzin ma charakter fakultatywny. Na uznaniowe przeprowadzenie tego środka dowodowego przez organ wskazuje art. 85 1 kpa stanowiący, iż organ administracyjny może przeprowadzić oględziny w razie konieczności.
Działając zatem w granicach określonych zasadą prawdy obiektywnej, organ może stwierdzić, czy taka potrzeba występuje, czy też nie.
Postanowienie w sprawie przeprowadzenia tego środka dowodowego organ podejmuje
z urzędu, jak również na wniosek strony bądź stron. W niektórych przypadkach pomocne są także przepisy prawa materialnego, które wskazują zasadność, czy wręcz konieczność przeprowadzania dowodu z oględzin.
Ustawy prawa materialnego wykazują niektóre specyficzne rodzaje przeprowadzania oględzin, np. szczególną formą przeprowadzania oględzin jest wywiad środowiskowy, oględziny osób, przeszukanie lub eksperyment dowodowy.

5. Dowody posiłkowe:

Dowód z przesłuchania strony.

Ten rodzaj dowodu traktuje się jako środek o charakterze uzupełniającym i dlatego nie możliwe jest, by był stosowany jako jedyny środek dowodowy w postępowaniu wyjaśniającym. Kpa nie od razu w swej treści zawarł dowód z przesłuchania strony jako środek dowodowy. Został on wprowadzony nowelą z 1980 r. i może być przeprowadzony po spełnieniu łącznie dwóch przesłanek:
1. po wyczerpaniu wszystkich środków dowodowych lub ich braku,
2. gdy pozostały do wyjaśnienia fakty istotne dla sprawy.

Przesłanka pierwsza wskazuje na wyjątkowy charakter tego środka dowodowego. Można go zastosować dopiero wtedy, gdy wszystkie inne dostępne środki dowodowe zostały już wykorzystane. Jeżeli zatem organ nie wykorzystał tych środków dowodowych, zastosowanie omawianego środka jest błędem procesowym także z tego powodu, iż nie zachowuje w pewien sposób zasady prawdy obiektywnej. Przemawia za tym fakt,
iż strona postępowania, choć jest niewątpliwie najlepiej zorientowana w swojej sytuacji faktycznej, będzie zawsze starać się (a jest to zachowanie naturalne) wskazywać wyłącznie fakty, które z jej punktu widzenia mają przynieść jej jak najwięcej korzyści. Tak więc dowód ten organ powinien rozpatrywać łącznie z innymi dowodami w danej sprawie administracyjnej.
Druga przesłanka nawiązuje do regulacji zawartej w art.77 1 kpa, która zobowiązuje do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zatem tylko wyjątkowo można poprzestać na zastosowaniu tego środka dowodowego w sytuacji, gdy innych dowodów przeprowadzić nie można z powodu ich braku, przy czym jednocześnie pozostały niewyjaśnione, istotne dla sprawy okoliczności, bez których nie można ustalić stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.
Poza przesłuchaniem strony w postępowaniu wyjaśniającym istnieje także instytucja składania wyjaśnień. Wyjaśnienia te to wypowiedzi strony, składane w trakcie postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do zebranego już materiału dowodowego. Wyjaśnienia takie nie są środkiem dowodowym, a jedynie realizacją zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania (art. 10 kpa) prowadzonego, bądź
w formie gabinetowej lub z wykorzystaniem rozprawy administracyjnej (art. 95 1 kpa). Wyjaśnienia strony przyczyniają się między innymi do usystematyzowania, uporządkowania zgromadzonego materiału dowodowego, nie mogą być natomiast traktowane jako odrębny środek dowodowy.
Przepisy kpa nie regulują formy przesłuchania stron, dopuszczalna jest więc forma pisemna lub ustna. Forma ustna wymaga sporządzenia protokołu (art. 67 2 pkt 2 kpa).
Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem jednak przepisów o środkach przymusu.
Przed przesłuchaniem należy jednak stronę uprzedzić o prawie odmowy odpowiedzi na pytania
a także o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Nie ma natomiast konieczności pouczenia strony o prawie odmowy zeznań, bowiem pouczenie takie byłoby bezprzedmiotowe, gdyż strona nie występuje w postępowaniu w charakterze świadka.

Dowód z oświadczenia stron.

Zgodnie z art. 75 2 kpa „jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania.”
Dlatego też należy przyjąć, iż oświadczenie strony jest środkiem dowodowym, który może być wykorzystany w postępowaniu wyjaśniającym.
Oświadczenie strony w postępowaniu administracyjnym wywołuje skutki prawne tylko wtedy, gdy zostaną łącznie spełnione dwie przesłanki:
1)przepis prawa wprost nie wymaga przedłożenia zaświadczenia,
2)strona zgłasza wniosek o chęci złożenia oświadczenia.
Zaświadczenie, o którym mowa, jest dokumentem urzędowym potwierdzającym określone fakty, przy czym może ono być niezbędne w niektórych przypadkach wszczęcia postępowania administracyjnego. W pozostałych wypadkach dowód z zaświadczeń jest jednym z elementów systemu środków dowodowych, które mogą być dostarczone,
w zależności od indywidualnej sytuacji, a także w trakcie postępowania wyjaśniającego.
W doktrynie podkreśla się, iż zaświadczenie jest środkiem dowodowym nie mającym „cech aktu administracyjnego”, potwierdzający określony stan rzeczy, wydany przez upoważniony do tego organ na żądanie zainteresowanej osoby.
Kpa nie rozstrzyga o formie wniosku strony w sprawie złożenia oświadczenia.
Dlatego też może ono być złożone zarówno pisemnie – podanie jak i ustnie do protokołu.
Organ administracji nie może odmówić przyjęcia oświadczenia od strony, gdy złożony został przez nią wniosek i jednocześnie spełniony jest warunek braku konieczności przedłożenia zaświadczenia.
Oświadczenie strony nie ma szczególnej mocy dowodowej, gdyż nie przyznaje im jej kpa. Dlatego też muszą być one traktowane na równi z innymi środkami dowodowymi. Oświadczenie może być składane zarówno wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania
a także w toku postępowania. Literatura obrała także pogląd, iż organ prowadzący postępowanie powinien we własnym zakresie dążyć do potwierdzania faktów lub stanów prawnych, które zawiera oświadczenie strony.

5. 1. Uprawdopodobnienie i prawdopodobieństwo,
2. Domniemania w postępowaniu administracyjnym.

Ustalenie okoliczności faktycznych w postępowaniu wyjaśniającym następuje na podstawie środków wymienionych w kpa. Poza wskazanymi w nim środkami dowodowymi kodeks również dopuszcza zastosowanie uprawdopodobnienia
i prawdopodobieństwa.
„Uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym dowodu w znaczeniu ścisłym, nie daje pewności lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie.”
Uprawdopodobnienie i prawdopodobieństwo ma zastosowanie w wielu miejscach
w kodeksie postępowania administracyjnego. Mimo że pojęcia te stosowane są wielokrotnie w kpa nie zmienia to faktu, iż nie przybliża on dokładnie ich prawnego znaczenia.
Odnosząc się do znaczenia słownikowego obydwa te terminy mają wspólną konstrukcję językową i stanowią swoiste zespolenie wyrazów „prawda” i „podobieństwo”.
Różnica wynikająca z ich częściowo odmiennej formy zdaje się tkwić przede wszystkim w ciężarze wykazywania „podobieństwa”.
Analiza przepisów kodeksu pozwala na wniosek, że „prawdopodobieństwo” może być uwzględnione również z urzędu, warunek „uprawdopodobnienia” zwykle (choć też nie zawsze) odnosi się do tego, kto wywodzi z niego określone skutki prawne.
Próby zdefiniowania „uprawdopodobnienia” podejmuje nauka i judykatura, wykorzystując w tym zakresie stosunek tego pojęcia do „udowodnienia”. Oparcie się na tej relacji uzasadniają przepisy kodeksu, a zwłaszcza sformułowana w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej, stanowiąc jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego. Zasada ta nakłada więc na organ administracji obowiązek podjęcia
w toku postępowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Język prawniczy określa uprawdopodobnienie jako środek zastępczy dowodu
w znaczeniu ścisłym lub też surogatem dowodu.
W doktrynie przede wszystkim podkreśla się, iż „regułą jest dowód
a uprawdopodobnienie – wyjątkiem na korzyść strony, która powołuje się na pewien fakt. Dla przeciwnika zaś uprawdopodobnienie stanowi pewną niekorzyść, gdyż w największej części wypadków nie pozostawia możności przeprowadzenia dowodu na przeciwieństwo uprawdopodobnionego faktu, skoro ustawa poleca (…) zadowolić się uprawdopodobnieniem.”
Różnicę między udowodnieniem a uprawdopodobnieniem upatruje się w płaszczyźnie zarówno ich celów jak i skutków. Uzasadnienie dotyczące tych różnic doktryna wyjaśnia w ten sposób, iż „udowodnienie służy celowi przekonania organu orzekającego
o prawidłowości pewnego twierdzenia, uprawdopodobnienie służy celowi obudzenia
w organie orzekającym ufności w to, że pewne twierdzenie odpowiada prawdzie.” Natomiast w stosunku do skutków w doktrynie podkreśla się, iż uprawdopodobnienie nie daje pewności „lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie.”
Uprawdopodobnienie traktowane jest jako czynność procesowa stwarzająca
w świadomości organu orzekającego większy lub mniejszy stopień przekonania
o prawdopodobieństwie jakiegoś faktu, przy czym do uznania faktu za uprawdopodobniony wystarczy każdy stopień prawdopodobieństwa, nawet najmniejszy, który organ uzna za ostateczny.
Poza pozytywnym rezultatem przyjęcia uprawdopodobnienia, którym jest stwierdzenie przez organ orzekający o istnieniu pewnych faktów korzystnych dla strony, może ono przynieść również negatywne dla niej następstwa. Uprawdopodobnienie może bowiem przekonać organ orzekający o pewności nieistnienia pewnych faktów.
Poglądy doktryny w stosunku do rozumienia uprawdopodobnienia i udowodnienia są jednak rozbieżne. Jeden z przedstawicieli doktryny wyraża w tej sprawie odmienne stanowisko, podnosząc bowiem „że różnica pomiędzy udowodnieniem
a uprawdopodobnieniem nie polega na mniejszej wiarygodności informacji, lecz na odformalizowaniu czynności związanych z ich uzyskiwaniem, a obowiązywanie zasady prawdy obiektywnej nie jest wyłączone w przypadku uprawdopodobnienia tak samo jak obowiązywać będą ograniczenia dowodowe przewidziane przepisami.”
Treść kpa w stosunku do regulacji dotyczących uprawdopodobnienia nie zawiera odpowiednika art. 243 kpc, który stanowi, iż zachowanie szczegółowych przepisów
w postępowaniu dowodowym nie jest konieczne, ilekroć ustawa przewiduje uprawdopodobnienie zamiast dowodu.
Kodeks nie zawiera również wskazówek dotyczących formy procesowej. Przyjąć należy zatem, że treść tego terminu powinna być ustalona za pomocą wykładni językowej.
W jej świetle „uprawdopodobnić” to „przekonać o prawdopodobieństwie”, „prawdopodobieństwo” zaś to „możliwość, szansa wydarzenia się czegoś.”
Zdaniem niektórych z przedstawicieli doktryny pierwszorzędnym motywem, skłaniającym ustawodawcę do ustanowienia instytucji uprawdopodobnienia jest jego dążenie do zapewnienia realizacji szybkiego załatwiana określonych kwestii, mogących przy braku takich ułatwień jak uprawdopodobnienie powodować przewlekłość rozpoznania istoty sprawy.
Można tu zatem mówić o instrumencie, choć pośrednim, służącym realizacji zasady ogólnej szybkości i prostoty postępowania.
Przepisy prawne ograniczają możliwość stosowania uprawdopodobnienia tylko odnośnie do faktów, które mają znacznie dla rozstrzygnięcia kwestii wpadkowej, a nie dla rozstrzygnięcia istoty sprawy, w której toczy się postępowanie.
Wśród podstaw ustalania stanu faktycznego sprawy w postępowaniu administracyjnym obok wskazanych przez kpa środków dowodowych należy także umieścić domniemania faktyczne i prawne.
Zagadnienia dotyczące pojęcia domniemań, ich rodzaju, charakteru oraz związanych
z nimi skutków należą w literaturze prawa do spornych, szczególnie w odniesieniu do domniemań tzw. fikcji prawnych.
O domniemaniu faktycznym opartym na doświadczeniu człowieka mówi się wówczas, „gdy związek między faktem danym w doświadczeniu a poszukiwanym ustala się swobodnie na podstawie doświadczenia i wnioskuje się na podstawie jednego faktu nie poszukiwanego o istnieniu faktu poszukiwanego.” Chodzi tu zatem o sytuację, „gdy faktu dla sprawy istotnego nie można udowodnić wprost za pomocą formalnie przeprowadzonych środków dowodowych albo przeprowadzenie takiego dowodu byłoby szczególnie utrudnione, a w ramach całokształtu okoliczności sprawy i na podstawie innego faktu w procesie ustalonego można wyprowadzić logiczny wniosek co do prawdziwości tego faktu.”
Za domniemanie prawne należy uznać domniemanie wprowadzone mocą przepisu prawa, który „nakazuje przyjęcie faktu poszukiwanego na podstawie innego faktu” Domniemania te dzielą się na:
- wzruszalne, które mogą być obalone czyli usuwalne, dopuszczające przeciwdowód, zwane też – proste lub zwykłe,
- niewzruszalne, których obalenie jest możliwe wyłącznie na podstawie postanowień prawa, w innym wypadku są nieusuwalne bowiem nie można użyć przeciw nim przeciwdowodu.
Ze względu na przedmiot domniemania prawnego możliwy jest ponadto podział na domniemanie prawne i domniemanie prawne o fakcie.
Obok domniemań w systemie tego rodzaju środków, stosowanych w postępowaniu wyjaśniającym istnieją także fikcje prawne, zwane też fikcją ustawową.
Istnieją dwie definicje fikcji prawnej. Pierwsza z nich oznacza, że ustawodawca świadomie przyjmuje niewątpliwą i oczywistą nieprawdę za prawdę. Druga natomiast polega na świadomym przyjęciu przez ustawodawcę pewnych twierdzeń za prawdziwe bez względu na to, czy odpowiadają one rzeczywistości, czy też nie.
Kpa w przeciwieństwie do kpc (art. 231 i 234) nie zawiera ogólnej regulacji dotyczącej problematyki domniemań i fikcji prawnych. Nie oznacza to jednak ich braku
w przepisach Kodeksu. Wprowadzają je konkretne rozwiązania kodeksowe, określając ich charakter w zależności od istoty instytucji procesowej.
Do przepisów w kpa, odnoszących się do postępowania wyjaśniającego zaliczyć można art. 76 1 i 3 kpa, który formułuje w sposób wyraźny domniemanie zgodności
z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi, podkreślając, iż stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, i nie wyłączając możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu. Przepis art. 76 1 kpa uznawany jest także za podstawę wprowadzenia domniemania prawdziwości dokumentu,
tj. pochodzenia od organu, który go wystawił.
Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje ekspressis verbis dopuszczalności przyjmowania domniemań jako metody dowodzenia. Jednak szereg unormowań dotyczących domniemań figuruje w przepisach szczególnych.

Rozdział III
Współdziałanie organów

W postępowaniu wyjaśniającym istnieje szereg metod postępowania prowadzących do ustalenia stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy administracyjnej. Kodeks postępowania wskazuje rodzaje środków dowodowych, które w postępowaniu wyjaśniającym mogą być używane. W momencie gdy użycie wskazanych przez kodeks środków dowodowych nie wystarcza do wyjaśnienia sprawy, organ administracyjny właściwy w danej sprawie korzysta z pomocy innego organu administracyjnego. Pomoc taką określa się w kodeksie mianem „współdziałaniem organów.”
Charakterystykę działania tej instytucji w postępowaniu wyjaśniającym należy rozpocząć od wskazania związanego z tym pojęcia „właściwości organów.”
Zgodnie z art. 19 kpa, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Oznacza to prawny zakaz wkraczania jednego organu w zakres właściwości drugiego organu. Wyjątki od tak sformułowanej zasady określać mogą wyłącznie przepisy ustawowe, zezwalające lub uprawniające organy administracyjne do wzajemnego współdziałania w procesie wydawania decyzji a ściślej
w czasie trwania postępowania wyjaśniającego. Organ administracyjny może korzystać
z instytucji współdziałania tylko przed wydaniem decyzji administracyjnej, jednak rezultat takiego działania może wpłynąć znacząco na treść późniejszego rozstrzygnięcia.
W procesie załatwiania w ten sposób określonej sprawy administracyjnej będą zaangażowane co najmniej dwa lub więcej organów, jednak tylko jeden z nich będzie prowadził postępowanie główne, natomiast współdziałające z nim organy – postępowanie opiniujące, przy czym przedmiot postępowania opiniującego musi być związany merytorycznie z postępowaniem głównym, które to jednocześnie wyznacza zakres postępowania opiniującego.
Opinia organów współdziałających nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych
z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego. Zadania należące do organu opiniującego to zadania z zakresu jego właściwości. Dlatego też wykluczone jest by organ współdziałający rozpatrywał sprawę główną zamiast organu prowadzącego daną sprawę administracyjną.
Zadaniem organu współdziałającego jest jedynie przyczynienie się do poszerzenia wiedzy organu głównego przez naświetlenie stanu faktycznego lub prawnego danej sprawy o dodatkowe informacje mu znane.
Współdziałanie organów może przybrać różne formy np. opinia, uzgodnienie lub porozumienie, jednak niezależnie od rodzaju współpracy w każdym przypadku osobno przeprowadzone są dwa postępowania administracyjne, w których stosuje się przepisy kpa, a na organach administracyjnych ciążą wszystkie obowiązki wynikające z przepisów procesowych , łącznie z obowiązkiem przestrzegania swojej właściwości w każdym stadium postępowania.
Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje organ współdziałający, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwionej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Postanowienie organu współdziałającego wchodzi do materiału dowodowego sprawy i w zależności od stopnia związania jego treścią albo znajdzie wyraz w uzasadnieniu decyzji, albo w decyzji administracyjnej.
W procesie realizacji funkcji publicznych przez różne podmioty już od dawna używano instytucji współdziałania, o czym przypominają przedstawiciele doktryny
w dziedzinie nauk administracyjnych. Obejmowała ona zarówno procesy wydawania aktów generalnych, decyzji administracyjnych, jak i działania o charakterze społeczno – organizatorskim.
Podstawową przyczyną wprowadzenia instytucji współdziałania był fakt, iż wydanie określonej decyzji administracyjnej nie mieściło się w pełni w zakresie właściwości jednego organu, ale leżało w zakresie właściwości innego lub innych organów. Wskazane powody są podstawą utworzenia prawnej przesłanki współdziałania, bowiem każdy zakres właściwości organów wynika z przepisów prawa materialnego. Następuje tutaj „przecinanie się zakresów działania dwóch lub kilku podmiotów (pionów organizacyjnych). W polu objętym przecinaniem się zakresów działania uzasadnione jest współdziałanie zainteresowanych podmiotów.”
Współdziałanie organów jest uzasadnione przestrzeganiem zasady prawdy obiektywnej ze względu na negatywne konsekwencje wynikające z art. 145 1 pkt 6 kpa. Artykuł ten zobowiązuje do wznowienia postępowania w przypadkach braku stanowiska organu współdziałającego, gdy zajęcie takiego stanowiska wynika z przepisów prawa materialnego.
W procesie współdziałania uczestniczą nie tylko organy administracji ale również szeroko pojęte organy organizacji społecznych oraz podmioty o charakterze doradczym czy konsultacyjnym.
Wskazane wyżej przesłanki będą zatem wynikały nie z przepisów prawa ale z zasad sprawnego działania, racjonalnej organizacji pracy itp.
Sytuacje tych podmiotów porównać można zatem do roli biegłego w postępowaniu wyjaśniającym. Opinie te będą stanowić jeden z wielu elementów materiału dowodowego sprawy, podlegając rozpatrzeniu przez organ wydający decyzję w tej sprawie według zasad określonych w art. 77 1, art. 80 kpa.
W każdym jednak przypadku, gdy przepis ustawy lub zawarte na jej podstawie porozumienie administracyjne przyda określonemu podmiotowi prawo współdziałania w postępowaniu administracyjnym, podmiot ten będzie organem współdziałającym w rozumieniu art. 106 kpa.
O obowiązku współdziałania organów decydują przepisy prawa materialnego. Współpraca organów pojawia się najczęściej w sprawach, w których występuje wiele stron, gdzie rozstrzygnięcie wpływać może nie tylko na prawa i obowiązki stron postępowania, ale i na obowiązki osób trzecich lub też, gdy realizacja decyzji może wywołać skutki o istotnym znaczeniu społecznym, a także w sprawach wymagających udziału organów sprawujących funkcje kontrolne (inspekcyjne). Obowiązek współdziałania występuje zatem często w sprawach ochrony szeroko pojętego środowiska, zagospodarowania przestrzennego, budowlanych, gospodarki nieruchomościami itp.
Zastosowanie formuł językowych, zobowiązujących do podjęcia działań przez organ współdziałający wprowadzane jest do aktu prawnego za pomocą zwrotów
„w uzgodnieniu”, „ po porozumieniu”, „za zgodą”, „po zajęciu stanowiska”,
„po zasięgnięciu opinii” itp. Wyrażenia te nie są synonimami i wprowadzają znaczne zróżnicowanie pozycji prawnej organów współdziałających ze sobą. Współdziałanie najsilniejsze, oznaczające zbieżność woli , obowiązek dojścia do zgody zawiera wyrażenie „za zgodą”. „W uzgodnieniu”, „w porozumieniu” oraz „po uzgodnieniu”
to zwroty traktowane jako synonimy, używane w celu zobowiązania organu do działania. Natomiast najsłabsze oddziaływanie wzajemne podmiotów występuje w formule
„po zasięgnięciu opinii.”
Współdziałanie organów administracji publicznej jest nie tylko instytucją prawa materialnego, ale także prawa procesowego. Regulacje świadczące o tym zawarte są
w kpa w art. 106. Artykuł ten ma zastosowanie do organów, którym przyznanie uprawnień do załatwiania określonych rodzajów spraw w drodze decyzji i postanowień administracyjnych zostało oparte na podstawie przepisów prawa materialnego.
Pod względem ustrojowym, jak i organizacyjnym organy współdziałające
w wykonywaniu swoich uprawnień są organami równorzędnymi, posiadającymi samodzielne i automatyczne kompetencje.
Treść art. 106 kpa nie dotyczy organów powiązanych ze sobą służbową podległością. Przepis ten nie ma zastosowania również w stosunkach pomiędzy kierownikami jednostek organizacyjnych urzędów, nie posiadają oni bowiem cech organu administracyjnego, wchodzą jedynie w skład aparatu pomocniczego danego organu.
Artykułu 106 kpa nie stosuje się w stosunku do organu, który wydaje decyzję
w postępowaniu głównym, jednocześnie będąc organem obowiązanym do zajęcia stanowiska w tej samej sprawie.
Inicjatywa podjęcia współdziałania leży po stronie organu prowadzącego postępowanie główne. O fakcie, że to właśnie na nim spoczywa ten obowiązek świadczy art. 106 2 kpa. Organ prowadzący postępowanie główne ma za zadanie zawiadomić
o tym przedsięwzięciu wszystkie strony postępowania. Działań inicjujących w tym zakresie nie może podjąć formalnie organ współdziałający, ponieważ nie od niego uzależniona była czynność wszczęcia postępowania w danej sprawie.
Organ współdziałający w sprawie która wymaga zajęcia jego stanowiska, zachowuje postawę bierną (wyczekującą). Jakiekolwiek skuteczne czynności współdziałania może podjąć dopiero w momencie, gdy organ prowadzący postępowanie zwróci się do niego
o zajęcie stanowiska w sprawie. Organ, który otrzyma wezwania do współdziałania
w sprawie, nie może odmówić zajęcia swojego stanowiska, na co wskazuje początkowa część art. 106 3 kpa.
Moment, w którym organ prowadzący postępowanie powinien zwrócić się do organu współdziałającego o zajęcie stanowiska, nie jest określony w kpa.
Kwestie te mogą być regulowane w przepisach prawa materialnego a przy ich braku słuszna wydaje się teza, że jest to uzależnione od rodzaju bądź typu czynności współdziałania przewidzianych w tych przepisach. W przypadku, gdy ma „być wyrażona opinia przez inny organ, którą organ wydający decyzję nie jest związany,
to współdziałanie może być podjęte w początkowym stadium postępowania, a gdy chodzi o uzgodnienie projektu decyzji, to oczywiście może nastąpić w końcowym stadium postępowania.” Określenie terminu, w którym organ prowadzący postępowanie zwróci się do organu o zajęcie stanowiska, zależy od tego pierwszego, bowiem on sam wie najlepiej, w którym momencie rozstrzygnięcie organu współdziałającego będzie mu najbardziej przydatne, biorąc pod uwagę zasady szybkości i prostoty w prowadzeniu postępowania administracyjnego.
W doktrynie, na podstawie regulacji zawartych w kpa ukształtował się schemat wskazujący na kolejność podejmowanych czynności w procesie współdziałania. Winna ona być następująca:
1. wszczęcie postępowania przed organem powołanym do wydana decyzji administracyjnej (wszczęcie postępowania głównego),
2. stwierdzenie obowiązku współdziałania i zwrócenie się do innego organu o wydanie opinii (zajęcie stanowiska),
3. zawiadomienie strony o wymogu uzyskania tego stanowiska,
4. uzyskania i rozpatrzenie stanowiska tego organu,
5. wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie.
Termin, w jakim organ współdziałający powinien zająć stanowisko w sprawie, jest określony w art. 106 3 kpa. Czynność ta powinna być dokonana niezwłocznie, jednak nie później niż dwa tygodnie od daty wszczęcia postępowania. Przepisy ustaw szczególnych mogą wskazywać inny termin, jeżeli wynika to z charakteru rozpatrywanej sprawy.
Na szybkość postępowania opiniującego wpłynąć może przede wszystkim stopień zawiłości sprawy, a więc także to, czy dla jej rozwiązania niezbędne będzie przeprowadzenie odrębnego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa
w art. 106 4 kpa. Skoro postępowanie to jest częścią postępowania głównego, mają do niego także zastosowanie art. 7 i 77 1 kpa, jak również art. 10 kpa, gwarantujące czynny udział strony w każdym stadium postępowania, w tym także w postępowaniu opiniującym.
W postępowaniu tym mogą uczestniczyć również podmioty na prawach strony, uczestniczące w postępowaniu głównym. W razie niedotrzymania terminu organ winien poinformować stronę o przyczynach zwłoki, podając nowy termin wydania opinii.
W razie przekroczenia tego terminu strona może złożyć zażalenie na bezczynność organu współdziałającego, stosownie do art. 37 1 kpa.
Milczenie organu współdziałającego nie zawsze jest rezultatem jego opieszałości w sprawie, ale może być też skutkiem celowego działania. Milczenie organu po 14 dniach od doręczenia wniosku o zajęcie stanowiska w danej sprawie uważa się za brak zastrzeżeń w stosunku do zagadnienia, które przedstawił mu organ prowadzący postępowanie główne. Tak więc brak odpowiedzi na wniosek stanowi odzwierciedlenie jego stanowiska, nie tyle w postaci aprobaty, co braku sprzeciwu w tej sprawie.
W takiej sytuacji zaskarżenie organu współdziałającego przez któregokolwiek uczestnika postępowania jest niemożliwe, bowiem brak jego wypowiedzi powoduje,
że może wstrzymać się od działania, co wywoła taki sam skutek, gdyby zajął pozytywne stanowisko w sprawie. Rozwiązanie takie wpływa na w znaczący sposób na szybkość takiego postępowania, bowiem organ współdziałający ma ustawowo określony czas na zajęcie takiego stanowiska i nie może go bez uzasadnionych przyczyn przedłużać.
Wyżej wskazana sytuacja odnosi się do spraw, gdzie organ ma obowiązek tylko wydania opinii na określony temat. W pozostałych przypadkach zajmowania przez niego stanowiska, gdzie zobowiązany jest do konkretnego działania, możliwość taka mu nie przysługuje.
Formą, w której organ współdziałający zajmuje swoje stanowisko, jest postanowienie, na które służy zażalenie. Można zatem wywieść tezę, że decyzję administracyjną organ prowadzący postępowanie główne może wydać dopiero w momencie, gdy postanowienie takie będzie ostateczne. „Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie, o którym mowa w art. 106 5 kpa, narusza przepis art. 106 1 kpa.”
Wydanie decyzji administracyjnej z pominięciem współdziałania wynikającego
z przepisów prawa materialnego sprawia, że decyzja taka staje się wadliwa, a jej procesowym zabezpieczeniem jest możliwość wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzję ostateczną. Nie można natomiast podzielić poglądu, jakoby niezasięgnięcie stanowiska organu współdziałającego stanowiło rażące naruszenie prawa,
a w konsekwencji rodziło konieczność stwierdzenia nieważności decyzji.
Zasięganie opinii organu współdziałającego przez organ prowadzący postępowanie główne jest zatem bardzo ważnym elementem w postępowaniu wyjaśniającym.
Używanie takiej formy współpracy organów przynosi znaczne korzyści zarówno dla strony jaki i dla organu, który postępowanie prowadzi. Największe znaczenie ma tutaj realizacja zasady szybkości postępowania, bowiem organ prowadzący postępowanie uzyskuje poszukiwane informacje bezpośrednio z pewnego źródła, którym dysponuje współdziałający organ. Czas postępowania znacznie ulega skróceniu, gdyż organ prowadzący postępowanie nie musi sam bezpośrednio zagłębiać się w informacje, które nie należą do jego właściwości. Uzyskanie przez organ poszukiwanych faktów i informacji od drugiego organu administracyjnego realizuję też zasadę prawdy obiektywnej, bowiem organ współdziałający jest jednym z najpewniejszych źródeł,
z których uzyskuje się informacje i fakty poszukiwane.

Rozdział IV
Zawieszenie postępowania.

Postępowanie administracyjne jest ustawowo uregulowanym ciągiem czynności procesowych organu administracji publicznej i uczestników postępowania zmierzającym do rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej. Przepisy kodeksu zapewniają ciągłość prawidłowo wszczętego postępowania w ten sposób, że określają wyraźne przeszkody względnie powody, które mogą uzasadnić przerwy w toku postępowania na pewien czas i zobowiązują organ administracji publicznej do podejmowania czynności zmierzających do usunięcia tych przeszkód.
W doktrynie procesu cywilnego pod pojęciem zawieszenia postępowania rozumie się „taki stan postępowania, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa spoczywa bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane; w okresie zawieszenia postępowania żadne terminy w zasadzie nie biegną; po ustaniu przyczyn zawieszenia postępowanie zostaje podjęte na nowo.”
Wskazana definicja zawieszenia w rozumieniu kpc jest bardzo ogólna, ale tylko
w takiej postaci można ja porównać do instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego.
Nie zależnie od różnic i podobieństw zachodzących pomiędzy tymi instytucjami, wynikających z przepisów prawa, należy mieć na uwadze, że chodzi tu o dwie odrębne instytucje, a mianowicie o zawieszenie postępowania sądowego i zawieszenie postępowania administracyjnego, co w konsekwencji nie zezwala na stosowanie jakichkolwiek analogii.
W doktrynie postępowania administracyjnego przyjmuje się zgodnie, że na podstawie przepisów kodeksu można rozróżnić obligatoryjne zawieszenie postępowania
i fakultatywne zawieszenie postępowania.
Użycie w art. 97 1 sformułowania „zawiesza” oznacza obowiązek organu administracji publicznej zawieszenia postępowania, gdy stwierdzi wystąpienie przesłanek w tym przepisie wymienionych, stąd obligatoryjne zawieszenie.
W przepisie art. 98 1 użyto natomiast zwrotu „może zawiesić”, co oznacza, że spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie nie pociąga obowiązku zawieszenia postępowania. Powyższy pogląd jest utrwalony w doktrynie i orzecznictwie sądowym
i ma dostateczne oparcie w przepisach kodeksu.
Możliwość zawieszenia postępowania ma jedynie organ prowadzący postępowanie.
Z przepisów kodeksu można również wywnioskować, iż zawieszenie postępowania
z przyczyn wymienionych w art. 97 1 następuje z urzędu, natomiast w przypadku wymienionym w art. 98 1 na wniosek strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte.
Zawieszenie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko wtedy, gdy jest ono w toku tzn. w okresie od daty wszczęcia do daty wydania decyzji w danej instancji.
W przypadku, gdy postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji, zawieszenie takiego postępowania, jak wskazuje wyrok NSA jest niedopuszczalne. „Zawieszenie postępowania administracyjnego może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych prawem i tylko przed wydaniem decyzji, a nie po jej wydaniu, przy czym zmiana przepisów prawnych, określających np. wysokość stawek odszkodowawczych za wywłaszczenie nieruchomości, nie może być przyczyną zawieszenia postępowania
w rozumieniu art. 97 1 pkt 4 kpa, nie jest bowiem zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w tym przepisie.” „Niedopuszczalne jest zawieszenie postępowania, które już zostało zakończone ostateczną decyzją.” Nie oznacza to jednak, że zawieszenie postępowania jest ograniczone tylko do danego trybu postępowania lub danej instancji. Dotyczy ono bowiem każdego trybu (postępowania w pierwszej instancji, postępowania odwoławczego i postępowań nadzwyczajnych).

1. Podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania.

Artykuł 97 1 wyznacza podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania, stanowiąc „organ administracji publicznej zawiesza postępowanie.”
Organ administracyjny jest zatem obowiązany z urzędu zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpiła, któraś z przesłanek wyliczonych w kodeksie.

Podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania to:

1. Śmierć strony lub jednej ze stron.
Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od łącznego wystąpienia trzech przesłanek:
a) śmierć strony miała miejsce po wszczęciu postępowania, w jego toku,
b) śmierć strony nie czyni postępowania bezprzedmiotowym. Bezprzedmiotowość będzie miała miejsce w razie, gdy przedmiotem postępowania są uprawienia bądź obowiązki
o charakterze osobistym. Jeżeli śmierć strony uczyni postępowanie bezprzedmiotowym organ umarza postępowanie;
c) po śmierci strony nie ma możliwości wezwania do udziału spadkobierców zmarłej strony ani też nie został ustanowiony zarządca masy spadkowej.
Niemożliwość wezwania spadkobierców strony będzie miała miejsce, gdy spadkobiercy nie są ustaleni albo nie są znani organowi. Stanowisko to podkreślił NSA w swoim orzeczeniu, stwierdzając, iż
„Zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 1 pkt1 kpa jest obligatoryjne, ale jedynie wtedy, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa
w art. 30 5 kpa.”

2. Śmierć przedstawiciela ustawowego strony.
Art. 97 1 pkt 2 ogranicza tę podstawę zawieszenia tylko do przypadków śmierci przedstawiciela ustawowego strony. Dotyczy to przypadków przedstawicieli ustawowych osoby fizycznej tj. rodziców, opiekuna, kuratora, nie obejmując przedstawicieli ustawowych lub statutowych jednostek organizacyjnych.
Nie ma podstawy do zawieszenia postępowania w przypadku śmierci pełnomocnika strony. Organ administracji w takim przypadku musi jednak zapewnić stronie czynny udział w sprawie, a więc np. odroczyć w takim przypadku rozprawę, na którą wezwany był pełnomocnik i wezwać stronę w takim terminie, aby umożliwić jej ustanowienie nowego pełnomocnika.
By zawiesić postępowania na takiej podstawie prawnej, musiał zostać spełniony warunek, iż postępowanie toczyło się przed śmiercią przedstawiciela ustawowego.

3. W razie utraty przez stronę lub przez jej przedstawiciela ustawowego zdolności do czynności prawnych.
Jeżeli w toku postępowania strona lub jej przedstawiciel ustawowy stracił zdolność do czynności prawnych, organ obowiązany jest zawiesić postępowanie do czasu ustanowienia dla strony przedstawiciela ustawowego lub ustanowienia, gdy przedstawiciel strony utracił zdolność do czynności prawnych, innego przedstawiciela.

4. Rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W przypadku gdy w postępowaniu administracyjnym występuje taka konieczność organ administracyjny zawiesza postępowanie.
Przez pojęcie „zagadnienie wstępne” rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena tego zagadnienia, gdyby było ono przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. oderwanego od sprawy głównej), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej.
Treścią zagadnienia prawnego może być wypowiedź co do uprawnień bądź obowiązków oraz stosunku lub zdarzenia prawnego albo jeszcze innych okoliczności mających znaczenie prawne.
Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia trzech przesłanek łącznie:
a. postępowanie administracyjne jest w toku,
b. rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd,
c. zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.
Organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego
a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania.
W razie wystąpienia łącznie trzech przesłanek organ administracyjny obowiązany jest zawiesić postępowanie administracyjne. Według art. 97 1 pkt 4 kpa, organ zawiesza postępowanie administracyjne jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe. Chodzi tu o sytuację, gdy kwestia prejudycjalna jest wątpliwa i dla jej wyjaśnienia niezbędne jest przeprowadzenie postępowania przed właściwym organem.
W postępowaniu administracyjnym przyjęto jako podstawowe rozwiązanie, że
o zagadnieniach prejudycjalnych rozstrzyga organ właściwy do ich rozstrzygnięcia. Tylko w sytuacjach szczególnych można odstąpić od tego rozwiązania (art. 100 2 i 3).

5. Na podstawie przepisów prawa zawartych w przepisach szczególnych.
Zawieszenie postępowania administracyjnego może nastąpić na podstawie przepisów prawa zawartych w innych ustawach.

Gdy ustąpią przyczyny zawieszenia postępowania, organ administracji podejmie postępowanie z urzędu lub na wniosek strony.
Przyczyna wymieniona w art. 97 1 pkt 1 ustąpi, gdy spadkobiercy zmarłej strony zostaną wezwani do udziału w postępowaniu, w pkt 2 – gdy przedstawiciel ustawowy zostanie ustanowiony, w pkt 3 – gdy sąd ustanowił przedstawiciela dla strony, która utraciła zdolność do czynności prawnych lub innego przedstawiciela, gdy przedstawiciel ustawowy utracił zdolność do czynności prawnych,
w pkt 4 – z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie.
O podjęciu zawieszonego postępowania organ administracji publicznej orzeka
w formie postanowienia. W przypadku gdy strona wyjdzie z żądaniem podjęcia postępowania, a organ stwierdzi, że przyczyny zawieszające postępowanie nie ustały, wydaje postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, na które służy zażalenie.

2. Podstawy fakultatywnego zawieszenia postępowania.

Postępowanie administracyjne może być zawieszone na żądanie strony. Sytuacje tą reguluje art. 98 1, stwierdzając, iż postępowanie może być przez organ zawieszone, jeżeli określone przesłanki zostaną spełnione łącznie:
a) wniosek o zawieszenie postępowania złożyła strona, na której żądanie wszczęto postępowanie,
b) żądaniu zawieszenia nie sprzeciwiają się inne strony,
c) zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu,
d) postępowanie w danej sprawie toczy się.
Z przepisu art. 98 1 wynika, że uprawnienie do żądania zawieszenia postępowania służy wyłącznie stronie, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. Uprawnienie to nie służy zatem żadnemu innemu podmiotowi uczestniczącemu w danym postępowaniu administracyjnym.
Określone w art. 98 1 wymaganie dotyczące braku sprzeciwu innych stron wobec żądania zawieszenia postępowania ma zastosowania tylko w wypadku, gdy
w postępowaniu uczestniczy więcej niż jedna strona. Przepis ten nie wymaga wyrażenia zgody na zawieszenie postępowania przez pozostałe strony. Przesłanka ta zostanie spełniona tylko wtedy, gdy żadna z pozostałych stron nie wniesie sprzeciwu wobec żądania zawieszenia
To, czy zawieszenie postępowania spowoduje zagrożenie interesu społecznego, ocenia organ prowadzący postępowanie. W tym wypadku organ ten ma za zadanie starannie rozważyć zarówno słuszność interesu strony jak i interes społeczny, któremu zawieszenie postępowania mogłoby zagrażać. Zagrożenie to powinno być, jak wynika to
z użycia trybu oznajmiającego „zagraża”, aktualne i rzeczywiste, a nie tylko potencjalne.
W przypadku gdy powyższe przesłanki zostaną spełnione, organ jest zobowiązany zawiesić postępowanie. Organ nie jest bowiem uprawniony do oceny czy wnoszone żądanie jest zasadne, a zatem jeżeli brak sprzeciwu innych stron i zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu, to odmowa zawieszenia postępowania przez organ byłaby błędem.
Fakultatywne zawieszenie postępowania oparte jest w postępowaniu administracyjnym na zasadzie dyspozycyjności stron. Skuteczność czynności procesowej strony pozostawiona jest ocenie organu administracji, od której zależy odmowa, bądź przyjęcie żądania zawieszenia.
Oparcie fakultatywnego zawieszenia postępowania na zasadzie dyspozycyjności rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, iż należy uwzględnić zasadę dyspozycyjności stron. Jeżeli bowiem strona złoży żądanie o podjęcie zawieszonego postępowania, organ jest obowiązany wydać postanowienie o jego podjęciu. Na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.
Kodeks administracyjny w art. 98 2 przyjmuje zasadę, iż „jeżeli w ciągu trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o jego podjęcie, wówczas żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane, czyli że całą sprawę traktuje się jako niebyłą. Nie jest to więc ani pozostawienie sprawy bez rozpoznania, lecz swoiste przywrócenie jej do stanu pierwotnego, tzn. do stanu przed wszczęciem postępowania
w danej sprawie. „W wypadku upływu terminu, o którym mowa w art. 98 2, organ powinien stwierdzić, iż żądanie wszczęcia postępowania uznaje się za wycofane i wydać decyzje o umorzeniu sprawy.

3. Obowiązki organu po zawieszeniu postępowania administracyjnego.

Organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie, nie pozostaje bezczynny.
Art. 99 kpa określa obowiązki organu administracji publicznej po podjęciu postanowienia o zawieszeniu na podstawie art. 97 1-3
Zakres obowiązków organu uzależniony jest od tego, czy postępowanie zawieszone zostało z urzędu czy na wniosek strony.
W przypadku, gdy postępowania zostało zawieszone z urzędu, organ obowiązany jest podjąć czynności w celu usunięcia przeszkód do dalszego prowadzenie postępowania,
np. wystąpić do sądu o wyznaczenie przedstawiciela ustawowego strony, która utraciła zdolność do czynności prawnych.
W razie gdy postępowanie zostało zawieszone na wniosek strony, obowiązek podjęcia czynności przez organ uzależniony jest od wystąpienia przesłanki „interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy.” „Interes społeczny” jest wartością nie określoną
i przy jej ocenie organ powinien uwzględnić zasady ogólne postępowania tj. zasadę interesu społecznego i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W takim wypadku organ może wykazać szczególną dbałość o interes strony dążąc do załatwienia sprawy, gdy strona z przyczyn od niej niezależnych nie może bronić się skutecznie z powodu np. braku zdolności do czynności prawnych lub braku ustawowego przedstawiciela.

4. Obowiązki organu po zawieszeniu postępowania ze względu na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego.

W przypadku zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 1 pkt 4 kpa, przewidziane są dwa tryby usuwania przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania:
1. Tryb podstawowy:
Gdy zawieszenie postępowania powstało na skutek konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, organ obowiązany jest wystąpić do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie lub wezwać stronę do wystąpienia o to do tych instytucji w oznaczonym terminie.
2. Tryb nadzwyczajny:
Tryb ten polega na tym, że organ administracyjny w postępowaniu administracyjnym we własnym zakresie rozstrzyga zagadnienie prejudycjalne. „Ten wyjątkowy tryb rozpoznawania kwestii wstępnej powoduje, że organ administracyjny bada sprawę wykraczającą poza zakres jego właściwości, oczywiście rozstrzyga w niej tylko na użytek prowadzonego przez siebie postępowania, aby usunąć przeszkodę w jego prowadzeniu, ale mimo wszystko jest to sytuacja wyjątkowa, bo naruszająca podział kompetencji pomiędzy organy państwowe.
Zastosowanie trybu nadzwyczajnego, gdy zostanie udowodnione wystąpienie jednej
z sytuacji wyliczonych w art. 100 2 i 3, jest obligatoryjne. Ustalenie, którejś z przyczyn powodujących zawieszenie postępowania powoduje obowiązek zastosowania tego trybu.
Art. 100 2 stanowi, „iż organ administracji publicznej załatwi sprawę”, a nie, iż „organ administracji publicznej może załatwić sprawę.

5. Forma zawieszenia postępowania.

Organ administracji publicznej orzeka w sprawie zawieszenia postępowania w formie postanowienia. Art. 101 1 stanowi „O postanowieniu w sprawie zawieszenia organ administracyjny zawiadamia strony.” Postanowienie to obejmuje następujące rozstrzygnięcie:
a) postanowienie o zawieszeniu postępowania,
b) postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania,
c) postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania,
d) postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania.
Nałożony na organ obowiązek zawiadomienia strony o postanowieniu w sprawie zawieszenia postępowania nie stanowi szczególnego obowiązku organu. Zgodnie bowiem z art. 125 1, postanowienia, na które służy zażalenie, doręcza się stronie na piśmie.
Na postanowienie o zawieszeniu postępowania, służy zażalenie (art. 101 3).
Organ ma obowiązek poinformować stronę o skutkach prawnych upływu trzech lat od daty zawieszenia postępowania. Obowiązek ten wynika z zasady ogólnej udzielania informacji faktycznej i prawnej. Pouczenie to powinno też zostać zawarte
w postanowieniu o zawieszeniu postępowania. Jest to obligatoryjny element postanowienia, o czym przesądza art. 101 2.
Organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia ma wyłącznie kompetencje do dokonania kontroli legalności z prawem zaskarżonego postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania. Nie jest natomiast właściwy do wkroczenia w rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Stwierdzenie to oparte jest na wyroku NSA „Organ administracyjny rozpatrując zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania kontroluje tylko pewien fragment postępowania administracyjnego i nie może wyjść poza przedmiot zaskarżenia i orzec o zakończeniu postępowania przez jego umorzenie.”


6. Dopuszczalność czynności w zawieszonym postępowaniu administracyjnym.

W trakcie zawieszonego postępowania sprawa nie ma biegu, jednak nie oznacza to bezczynności organu administracyjnego. Jest on obowiązany oprócz podejmowania czynności w celu usunięcia przeszkód prowadzenia postępowania także do podjęcia czynności niezbędnych w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego.
Na podstawie art. 97 1 pkt 4 w razie wyżej wskazanego zagrożenia dodatkowo może rozstrzygać zagadnienia wstępne we własnym zakresie.

7. Skutki prawne zawieszenia postępowania.

Art. 103 wskazuje, że skutkiem prawnym zawieszenia postępowania jest wstrzymanie biegu terminów przewidzianych w kodeksie. Wstrzymanie to następuje z dniem wejścia do obrotu prawnego postanowienia o zawieszeniu postępowania.
Terminy wstrzymane na podstawie zawieszenia to wyłącznie terminy procesowe, dotyczące dokonania czynności procesowych przez stronę i podmioty na prawach strony oraz uczestników postępowania, jak i czynności organu administracyjnego prowadzącego postępowanie.
Okresu zawieszenia nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy. W razie zatem zawieszenia postępowania nie można skutecznie zarzucić organowi prowadzącemu postępowanie bezczynności.

Rozdział V
Postępowanie wyjaśniające w postępowaniu II instancji.

1 .Ogólna charakterystyka postępowania odwoławczego:

Postępowanie wyjaśniające jest częścią charakterystyczną dla postępowania administracyjnego w pierwszej instancji. Postępowanie wyjaśniające w pierwszej instancji ma na celu wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie indywidualnej,
w celu wydania decyzji.
Postępowanie wyjaśniające może zostać przeprowadzone również w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed drugą instancją, jeżeli strona wniosła odwołanie do organu drugiej instancji, by ten zweryfikował trafność rozstrzygnięć organu pierwszej instancji.
Od każdej decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie, jeżeli znajduje się ona w obrocie prawnym tzn. została doręczona lub ogłoszona, a strona jest niezadowolona z rozstrzygnięcia organu – „stronie przysługuje odwołanie od decyzji niezależnie od sposobu załatwienia sprawy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji.”
Postępowanie odwoławcze może zostać uruchomione jedynie przez stronę, podmioty na prawach strony, lub za pomocą wniesienia skargi powszechnej. Natomiast jak stwierdził NSA „ organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać
z uprawnień, jakie przewidziane są dla organu odwoławczego.”
Organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak i wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych lub powodujące inne nieprawidłowości. Kodeks postępowania administracyjnego przyjął regułę, iż organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ wyższego stopnia nad organem, który decyzję wydał w pierwszej instancji (art. 127 2 kpa), zastrzegając przy tym, że przepisy szczególne rangi ustawowej mogą ustanowić inny organ odwoławczy niż wyższego stopnia.
Odwołanie strony od decyzji administracyjnej do organu drugiej instancji jest podaniem, które nie musi zawierać uzasadnienia. Kodeks stwierdza, iż prawo do wniesienia odwołania przysługuje niezadowolonej z rozstrzygnięcia stronie.
Tak więc w uzasadnieniu niecelowym byłoby umieszczenie stwierdzenia strony o jej niezadowoleniu z rozstrzygnięcia. Według zasady odformalizowania strona może wnieść uzasadnienie - „dokładne sformułowanie żądań odwołania i jego uzasadnienia leży oczywiście w interesie strony, bowiem może pomóc organowi drugiej instancji
w podjęciu dla niej korzystnego rozstrzygnięcia.”
Po spełnieniu wszystkich wymogów formalnych przez stronę, która wniosła odwołanie, organ, który wydał decyzję, ma możliwość dokonania samokontroli, zanim przekaże odwołanie do organu drugiej instancji. Weryfikacja własnej decyzji przez organ pierwszej instancji wymaga między innymi wniesienia odwołania przez wszystkie strony, biorące udział w postępowaniu. „Wniesienie odwołania przez jedną stronę może być przesłanką do wydania przez organ I instancji nowej decyzji, ale stosownie do treści
art. 132 2 kpa – tylko za zgodą strony drugiej i w braku takiej zgody organ I instancji jest obowiązany przekazać odwołanie organowi II instancji zgodnie z art. 133 kpa.”
Organ weryfikujący własną decyzję może uwzględnić żądanie strony lub stron
w całości, przez co stwierdzi, iż zgadza się z przedstawionym w odwołaniu stanowiskiem. W konsekwencji nie będzie przeprowadzał też weryfikacji postępowania wyjaśniającego.
Następnie na podstawie art. 132 kpa wyda nową decyzje, która uchyla decyzję dotychczasową. „Jeżeli organ, który wydał decyzję zaskarżoną odwołaniem, uzna, że odwołanie tylko w części zasługuje na uwzględnienie, nie może zmienić lub uchylić swej decyzji na podstawie art. 132 kpa, lecz jest obowiązany odwołanie wraz z aktami sprawy przesłać organowi odwoławczemu.”
Decyzja organu pierwszej instancji w ramach trybu samokontroli musi bezwzględnie zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, w którym organ wskazuje motywy na jakich się oparł, uwzględniając odwołanie w całości.
Organ pierwszej instancji, który postanowił nie przeprowadzać samokontroli, obowiązany jest przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji administracyjnej.

2. Stadia przeprowadzania postępowania odwoławczego:

Postępowanie odwoławcze przed organem drugiej instancji jest ciągiem czynności procesowych, w ramach którego można wyodrębnić trzy stadia:
- stadium wstępne (badanie dopuszczalności odwołania pod względem formalnym),
- stadium, obejmujące rozpoznanie odwołania pod względem merytorycznym i dodatkowe postępowanie wyjaśniające,
- stadium ostatnie, obejmujące wydanie decyzji kończącej postępowanie odwoławcze.

Jeżeli po przeprowadzeniu stadium wstępnego organ drugiej instancji nie stwierdzi przeszkód formalnych do rozpoznania odwołania, postępowanie odwoławcze wchodzi
w drugi etap, na który składają się czynności zmierzające do merytorycznego zbadania sprawy.
Jeżeli etap drugi został przeprowadzony już pod względem merytorycznym i wypadło ono negatywnie, to postępowanie odwoławcze przechodzi do kolejnej fazy drugiego etapu, którą jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Uzupełnianie dowodów.

1. Czynności procesowe składające się na drugie stadium postępowania odwoławczego przed organem drugiej instancji – stadium postępowania rozpoznawczego zmierzają do ponownego zbadania sprawy indywidualnej pod względem merytorycznym oraz do wydania decyzji ostatecznej, w której organ odwoławczy ustosunkowuje się do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Przepis art. 136 określa dopuszczalny zakres postępowania dowodowego przed organem odwoławczym i wskazuje sposoby przeprowadzenia tego postępowania.

2. Przedmiot i zakres postępowania przed organem drugiej instancji wyznacza sprawa indywidualna rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji rozpatruje więc sprawę tożsamą z tą, którą rozpatrywał wcześniej organ pierwszej instancji.
Według NSA „postępowanie administracyjne toczy się w tej samej sprawie, gdy istnieje tożsamość podmiotów, przedmiotu i treści stosunku administracyjno-prawnego. ”
W ramach tak wyznaczonego przedmiotu postępowania organ odwoławczy dokonuje ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej pod względem merytorycznym. „Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.”
Konsekwencją merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy jest wydanie decyzji odwoławczej, w której następuje ustosunkowanie się do treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.
Przystępując do rozpatrzenia odwołania organ drugiej instancji w pierwszej kolejności ocenia materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony przez organ pierwszej instancji oraz bada ustalenia poczynione przez ten organ. Na tej podstawie ustala się zakres i kierunki dalszego postępowania wyjaśniającego w drugiej instancji. Organ odwoławczy musi dokonać w toku postępowania odwoławczego oceny, czy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji zebrano i rozpatrzono w sposób wyczerpujący całokształt materiału dowodowego.
Zatem przebieg stadium postępowania rozpoznawczego przed organem odwoławczym jest uwarunkowany jakością postępowania wyjaśniającego w pierwszej instancji. Wyczerpujące ustalenia w zakresie stanu faktycznego dokonane przed organem pierwszej instancji uprawniają organ odwoławczy do przejścia do kolejnego stadium postępowania odwoławczego, czyli do wydania orzeczenia co do istoty sprawy. ]
W sytuacji natomiast, gdy organ odwoławczy ocenia ustalenia organu pierwszej instancji jako wadliwe, tzn. albo nieprawidłowe albo też nie wystarczające (niepełne), wówczas – kierując się charakterem i zakresem tej wadliwości oraz jej wpływem na rozstrzygnięcie pierwszej instancji - decyduje się on na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego lub też korzysta ze swoich kompetencji kasacyjnych, przewidzianych
w art. 138 2.
Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. „Organ odwoławczy nie tylko ocenia podstawy - prawną i faktyczną - decyzji zaskarżonej odwołaniem, ale i orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania własnej decyzji.” Organ odwoławczy nie uwzględni nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów, gdy ich przyjęcie prowadziłoby do powstania nowej sprawy administracyjnej.
Jeżeli organ administracyjny stwierdzi, że w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji występują braki na tyle istotne, iż powodują konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części, nie może wówczas skorzystać ze swoich kompetencji przewidzianych w art. 136. W takiej sytuacji organ odwoławczy powinien wydać decyzję o charakterze kasacyjnym na podstawie art. 138 2, czyli uchylić w całości decyzje organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. „Zgodnie z art. 138 2 kpa organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie
z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo co prawda, postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe.”
Powyższe stanowisko NSA wynika z art. 136 2 kpa, który mówi, iż postępowanie wyjaśniające w drugiej instancji może być przeprowadzone przez organ drugiej instancji tylko w formie uzupełniającej.
Oprócz regulacji określających w jakich sytuacjach organ odwoławczy ma prawo do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego
w postępowaniu odwoławczym, kpa wskazuje także w jaki sposób może zostać przeprowadzone owo postępowanie. Organ odwoławczy może takie postępowanie przeprowadzić samodzielnie albo też zlecić przeprowadzenie takiego postępowania organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Mimo że organ odwoławczy może delegować pewne czynności z zakresu postępowania wyjaśniającego, to ma on jednak obowiązek merytorycznego rozpatrzenia całej sprawy indywidualnej stanowiącej przedmiot postępowania w drugiej instancji. „ Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Zlecenie organowi pierwszej instancji, aby udzielił stronie wyjaśnień na niektóre wnioski i zarzuty odwołania jest niedopuszczalne.”
W ostatnim stadium postępowania odwoławczego organ drugiej instancji musi wydać decyzję kończąca to postępowanie. W tym stadium organ odwoławczy dokonuje przetworzenia rezultatów kontroli postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji oraz rezultatów postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego
w postępowaniu odwoławczym, w formę orzeczenia. „Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 kpa, to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, nie może natomiast
w postępowaniu instancyjnym stosować art. 156 1 kpa. Punktem odniesienia bowiem do całego postępowania odwoławczego jest niedostateczne przeprowadzenie postępowania administracyjnego w pierwszej instancji, w tym postępowania wyjaśniającego.
Organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania nowej decyzji administracyjnej w sprawie indywidualnej, lecz do wskazania braków i błędów, które ewentualnie mógł popełnić organ pierwszo-instancyjny podczas prowadzenia postępowania. Organ odwoławczy ma wskazać, która część postępowania administracyjnego danej sprawy powinna być jeszcze raz dokładnie przeanalizowana.
W postępowaniu odwoławczym w trakcie kontroli bądź uzupełniania dowodów stosuje się zasadę bezpośredniości. Zasada ta mówi, iż zebranie i rozpatrzenie pełnego materiału dowodowego dotyczy wszystkich postępowań jurysdykcyjnych, a więc także organów odwoławczych. Wynika z tego, że organ drugiej instancji nie może orzekać wyłącznie na podstawie dostarczonych akt sprawy, ale sam winien podejmować ocenę, czy zgromadzony w pierwszej instancji materiał dowodowy jest wystarczający
i adekwatny do istniejącego w dniu orzekania stanu prawnego. Nie można także ograniczać się w tym postępowaniu do zarzutów zawartych w odwołaniu, bo te nie są warunkiem złożenia odwołania. Celem samego postępowania odwoławczego nie jest sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego w pierwszej instancji, lecz także - jeżeli jest to niezbędne - uzupełnienia stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym, które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie po raz pierwszy od ponownego orzekania wskutek odwołania.

Rozdział VI
Zasady ogólne towarzyszące przy przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego.

W postępowaniu wyjaśniającym, które jest zasadniczą częścią postępowania administracyjnym, powinno stosować się większość zasad, które zawiera kodeks postępowania administracyjnego w dziale pierwszym.

1. Zasada prawdy obiektywnej.

Zasadą ogólną kształtującą postępowanie wyjaśniające jest ustanowiona w systemie zasad ogólnych zasada prawdy obiektywnej „w toku postępowania organy administracji publicznej […] podejmują wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy[…].” Art. 7 kpa, ustanawiający tą zasadę zobowiązuje organy do wyjaśniania spraw w taki sposób, by podczas czynności wyjaśniających uwzględniony został interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie
art. 77 1 kpa, nakładając na organ administracyjny obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. „Całego” czyli obejmującego wszystkie części składowe, wszystkie środki dowodowe.
Przyjęta zasada ogólna wpływa na kształt zasad szczególnych, rządzących postępowaniem wyjaśniającym. Jest ona najważniejszą zasadą w całym systemie zasad. W doktrynie przyjęto, iż jest naczelną zasadą - „Funkcjonalnie nadrzędna w stosunku do pozostałych zasad.”
W doktrynie uważa się, iż postępowanie wyjaśniające należy do najtrudniejszych etapów postępowania administracyjnego, w nim bowiem najpełniej musi być realizowana zasada prawdy obiektywnej. Pominięcie czy zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu może skutkować wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Zasada ta nakłada na organy administracyjne obowiązek zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Aktywność ta powinna być rozumiana jako obowiązek wykorzystania przez organ w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych – nowych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy.
Z tego też względu w trakcie postępowania wyjaśniającego fundamentalne znaczenia ma także zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, udzielania informacji stronom, przekonywania, pisemności, a także szybkości i prostoty.
Zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zawarta w art. 7 kpa i rozszerzona w innych przepisach kpa, ma zatem fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych
za udowodnione pod stosowaną normę prawną, a następnie do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów. Zebrany materiał dowodowy winien zatem znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Przedstawiciele doktryny podkreślili jednak, iż z art. 7 kpa wynika jednoznacznie, że zasada ta nie dotyczy sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego, lecz w równym stopniu stanowi wskazówkę interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący do załatwienia sprawy zgodnie z tą zasadą.
Zasada prawdy obiektywnej wskazuje także, by wszelkich czynności dokonywał organ administracyjny, który nie podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu. Zasada ta ma fundamentalne znaczenie, bowiem prawidłowo ocenić zgromadzony materiał dowodowy może wyłącznie ten organ, którego ze sprawą nic nie łączy. Naruszenie tej zasady może spowodować wadliwe ustalenia faktyczne, a co za tym idzie – wadliwe rozstrzygnięcie sprawy.

2. Zasada oficjalności.

Z przepisów art. 7 i 77 1 wynika jednoznacznie, iż postępowanie wyjaśniające jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany
z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.
Organ administracyjny jest „gospodarzem postępowania” - to on określa kierunek jego prowadzenia. Określa on także, jakie dowody w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy. W literaturze zasadę tą określa się także jako zasadę dysponowania zakresem postępowania dowodowego. Organ administracyjny ma obowiązek z urzędu ustanowić zakres postępowania wyjaśniającego i środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy, kierując się przy tym względami celowości, szybkości i prostoty oraz zaoszczędzenia kosztów.
Organ administracji nie może odgrywać roli biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę postępowania. Szeroka formuła postępowania wyjaśniającego wyklucza również zastosowania formalnej teorii dowodowej, wedle której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego. W każdym stadium postępowania organ administracyjny może także zmieniać, uzupełniać lub uchylać swoje postanowienia dotyczące przeprowadzenia dowodu (art. 77 1 kpa). W zależności od rodzaju sprawy organ administracyjny może też dobierać takie środki dowodowe, które w jego przekonaniu będą najbardziej odpowiednie, uwzględniając przy tym dowody zebrane już wcześniej i dokonując ich krytycznej analizy.

3. Zasada bezpośredniości.

Zasada ta koresponduje z zasadą oficjalności. Zobowiązuje ona również organ prowadzący postępowanie do tego, by czerpał wiadomości o faktach z pierwszego źródła, dającego największe szanse dojścia do prawdy, a zatem korzystał z dowodów pierwotnych, bezpośrednich, nie zaś z dowodów pochodnych. Te ostatnie mogą być wykorzystywane dopiero po wyczerpaniu dowodów pierwotnych. W pierwszej zatem kolejności należy dążyć np. do przesłuchania świadków zdarzeń czy do uzyskania oryginału dokumentu urzędowego. Dopiero wtedy, gdy powstają przeszkody niemożliwe lub zbyt trudne do pokonania w dotarciu do dowodów pierwotnych, wolno sięgać po dowody pochodne, jak np. przesłuchanie w charakterze świadka, kopie dokumentów czy relacji o treści danego dokumentu.
Zasada ta doznaje tylko nielicznych ograniczeń, przewidzianych w art. 52 kpa, który dopuszcza możliwość stosowania tzw. pomocy prawnej. Organ prowadzący postępowanie zwraca się z wnioskiem o udzielenie tej pomocy, oznaczając szczegółowy przedmiot
i zakres pomocy, nie mniej osobiście nie dokonuje czynności dowodowych, otrzymuje tylko stosowne dokumenty, potwierdzające ich wykonanie.
Zasada bezpośredniości nie obejmuje też prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ kolegialny, który może zlecić przeprowadzenie tego postępowania w całości lub w części jednemu ze swoich pracowników. Zasadę tę może wyłączyć tylko przepis szczególny

4. Zasada zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Zasada ta dotyczy obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego przez organ administracyjny. Obowiązek ten dotyczy zarówno organów pierwszo jak
i drugo-instancyjnych.
Z treści przepisów odnoszących się do postępowania wyjaśniającego nie wynikają wyraźne zasady odnoszące się do koncentracji materiału dowodowego. W literaturze wskazuje się dwa modele takiej koncentracji:
1. system prekluzji w przytaczaniu faktów i dowodów,
2. system władzy dyskrecjonalnej sędziego.
W systemie pierwszym przepis prawa określa ramy czasowe, w których można gromadzić materiał dowodowy, pod rygorem utraty możności późniejszego ich złożenia lub przedstawienia. Po upływie wyznaczonego do składania terminu, dowody te stają się bezskuteczne, a organ administracyjny nie może brać ich pod uwagę, choćby nawet uwzględnienie to przyczyniło się do pełniejszego wyjaśnienia stanu faktycznego.
W systemie władzy dyskrecjonalnej sędziego uprawnienie do określenia terminu składania dowodów należy do organu orzekającego w sprawie. Od niego zależy
„czy uwzględni fakty i dowody, których strony mimo możliwości nie przytoczyły od razu.”
Strona ma nieograniczone prawo do zgłaszania nowych dowodów, a także do przeprowadzania dowodów zgromadzonych przez organ administracji.
Organ administracji może nie uwzględnić żądania tylko wtedy gdy nie zostało ono zgłoszone w toku postępowania, dotyczącego tych dowodów lub w czasie rozprawy
a także wtedy, jeżeli żądania te dotyczą okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami oraz gdy nie mają one znaczenia dla sprawy. Jeżeli zatem nie występują negatywne przesłanki organ administracyjny nie może odmówić przyjęcia dowodów przedłożonych przez stronę, „powołując się na fakt zakończenia postępowania.”
Datą graniczną przyjmowania dowodów przez organ jest wydanie decyzji w sprawie. Jednak strona, która nie mogła przytoczyć dowodów w pierwszej instancji, może to uczynić w postępowaniu odwoławczym lub nawet nadzwyczajnym w celu zmiany bądź uchylenia decyzji.
Powyższe zasady pozostają w funkcjonalnym związku z zasadą oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wyjaśniającym. Istota zasady swobodnej oceny dowodów sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania stanu faktycznego i do swobodnej oceny materiału dowodowego.

5. Zasada swobodnej oceny dowodów.

Zasada ta zapewnia organowi administracyjnemu swobodę podczas prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Nie oznacza ona jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów – swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W nauce podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów musi być dokonana zgodnie
z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny. Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów.
Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w kpa zasadą swobodnej oceny dowodów. Uznanie przez organ określonej okoliczności za udowodnioną stanowi podstawową przesłankę, na której organ ten opiera swoje rozstrzygnięcie sprawy. Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się,
iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny.
Rozpatrywanie i ocena dowodów poddana jest procesowi, składającemu się z czterech etapów.
W pierwszym etapie tego procesu należy się oprzeć na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, np. w odniesieniu do osób, które nie mogą być świadkami.
W drugim etapie ocena zgromadzonego materiału powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu tego materiału, co oznacza, że organ w tej analizie nie może pominąć jakiegokolwiek dowodu. Nie ma znaczenia na jakim etapie postępowania wyjaśniającego dany dowód został przeprowadzony. Organ winien w tej fazie postępowania odpowiednio usystematyzować materiał dowodowy.
W trzecim stadium organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Ważne jest tylko to, by określony środek dowodowy miał w ocenie organu znaczenie dla wyjaśnienia sprawy. Organ może odmówić wiary określonym środkom dowodowym, jednakże po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny, co będzie miało odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.
Ostatnia zasada oceny zgromadzonego materiału dowodowego odwołuje się do zasad logiki dotyczących wnioskowania, dowodzenia, przekonywania, uzasadnienia.

6. Zasada otwartego systemu dowodów.

Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje otwarty system środków dowodowych. Według art. 75 1 kpa „Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.” Zasada ta wynika ze sformułowania „w szczególności”, a zatem wyliczenie wskazane
w art. 75 1 nie jest zamknięte. W postępowaniu administracyjnym dowodami więc będą nie tylko te, które wskazuje kodeks, ale również środki nienazwane. Zasada otwartego systemu dowodów gwarantuje realizację zasady ogólnej prawdy obiektywnej. Organ prowadzący postępowanie nie może zakończyć postępowania bez ustalenia stanu faktycznego sprawy, a zatem w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego albo zostanie ustalony w sprawie stan faktyczny zapisany w normie prawa materialnego, albo organ stwierdzi, że ten stan faktyczny nie występuje.

7. Zasada równej mocy środków dowodowych.

Zasada ta nie wprowadza ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przydać pierwszeństwo w ustalaniu istnienia danego faktu.
Rozwiązanie takie przyjmuje art. 75 1. Wyjątki od tej reguły mogą wprowadzić tylko przepisy szczególne. Rozwiązania szczególne wymagają jednak zawsze interpretacji
w związku z zasadą ogólną prawdy obiektywnej, co oznacza, że w razie wątpliwości
w ustaleniu stanu faktycznego należy zastosować zasadę otwartego systemu dowodów
i równej mocy środków dowodowych. „Ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów jest sprzeczne z art. 75 1 kpa.” Niedopuszczalne jest twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić tylko za pomocą określonych środków dowodowych.

8. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu wyjaśniającym.

Zasada ta ustanawia prawo strony do czynnego udziału strony w postępowaniu wyjaśniającym, czyli w wszystkich czynnościach, mających na celu ustalenie stanu faktycznego .
Prawo strony do czynnego udziału w ustaleniu stanu faktycznego, to prawo do żądania przeprowadzenia dowodów w sprawie, a następnie prawo do wypowiedzenia się
w sprawie przeprowadzonych dowodów. Przedmiotem dowodu musi być okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, a więc dotycząca przedmiotu sprawy i mająca znaczenie prawne dla jej rozstrzygnięcia. Prawu strony do żądania przeprowadzenia dowodu odpowiada obowiązek organu orzekającego do ustosunkowania się do żądania strony, a zatem do dokonania oceny, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy – w razie oceny pozytywnej – przeprowadzenie żądanego przez stronę dowodu.
Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania strony, jeżeli nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, tylko w przypadku gdy żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Jeżeli jednak dowody, których żąda strona, mają znaczenie dla sprawy, to spóźnione żądanie nie powinno być oddalone. Zgłoszone przez stronę żądanie przeprowadzenia dowodu może mieć znaczenie dla sprawy – ustalenia stanu faktycznego, organ ma obowiązek uwzględnić. Jeżeli natomiast ustali, że żądanie strony zostało zgłoszone w celu przewleczenia sprawy, bowiem dotyczy faktu stwierdzonego innym dowodem, to żądania strony nie uwzględni.
Strona ma prawo a nie obowiązek czynnego udziału w postępowaniu. Rozwiązania prawne przewidziane w kpa nie przewidują obowiązku strony przekazania dowodów potrzebnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.
Strona, która nie przedstawiła dowodów w postępowaniu przed pierwszą instancją, ma prawo przedstawienia ich w postępowaniu odwoławczym lub następnie nadzwyczajnym, żądając wznowienia postępowania. Przedstawienie przez stronę wszystkich faktów leży
w jej interesie. Nie przedstawienie ich bowiem może skutkować wydaniem wadliwej decyzji a w konsekwencji niekorzystnym rozstrzygnięciem dla strony.
Wyjątkiem od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym jest tylko i wyłącznie sytuacja nie cierpiąca zwłoki lub grożące niebezpieczeństwo dla zdrowia lub życia ludzkiego oraz możliwości wystąpienia niepowetowanej szkody materialnej .
W razie nieuzasadnionego odstąpienia od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu – będzie ono dotknięte kwalifikowaną wadliwością.

9. Zasada pisemności w postępowaniu wyjaśniającym.

Postępowanie wyjaśniające tak jak postępowanie administracyjne główne prowadzone jest w oparciu o zasadę pisemności postępowania. Organ winien zatem prowadzić
i odpowiednio systematyzować materiał dowodowy zebrany w formie pisemnej (dokumenty, oświadczenia strony itp.), z innych natomiast czynności dowodowych winien być sporządzony stosowny protokół, wedle zasad określonych w art. 67 – 71 kpa.
Zasada ta jest niezbędnym elementem podczas przeprowadzania wszelakich procedur w postępowaniu wyjaśniającym, ponieważ pozwala na udokumentowanie na piśnie czynności, które w postępowaniu tym zostały dokonane przez organ administracyjny, bądź stronę.

Wnioski.

Tematem mojej pracy jest postępowanie wyjaśniające w postępowaniu administracyjnym. W pracy tej przedstawiłam zarówno istotę postępowania wyjaśniającego jak i cel, procedurę przebiegu, prawa i obowiązki oraz skutki prawne dla organu administracyjnego i strony.
Postępowanie wyjaśniające jest niezwykle trudną do przeprowadzenia częścią postępowania administracyjnego. Składa się ono bowiem z wielu stadiów, powiązanych między sobą.
Postępowanie to zmierza do ustalenia stanu faktycznego sprawy, na którego podstawie wydawana jest decyzja administracyjna, kształtująca prawa bądź obowiązki strony postępowania. Postępowanie wyjaśniające jest podstawą wydania decyzji, dlatego też musi być ono przeprowadzone w sposób bardzo dokładny. Przede wszystkim cała procedura postępowania wyjaśniającego musi opierać się na przepisach wskazanych
w kodeksie postępowania administracyjnego, następnie według wskazówek prawa materialnego oraz na domniemaniach przyjętych przez doktrynę.
Ściśle wskazane w kodeksie wytyczne dotyczące przeprowadzania postępowania wyjaśniającego mają za zadanie nakierować organ administracyjny na prawidłowy wybór środków dowodowych oraz na użycie niezbędnych instytucji w celu ustalenia stanu faktycznego danej sprawy.
W mojej pracy scharakteryzowałam wszystkie możliwe środki dowodowe, po które organ może sięgnąć w trakcie ich doboru oraz instytucje prawne, do których może się zwrócić o pomoc w przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego, przy czym pomoc ta znacznie ułatwi mu wyjaśnienie stanu faktycznego oraz przyspieszy przeprowadzenie całości procedury według zasady szybkości działania. Taką pomoc i współpracę gwarantuje organowi prowadzącemu postępowanie instytucja współdziałania organów oraz zajęcie stanowiska przez inny organ.
Oprócz wyżej wspomnianych instytucji istnieje w postępowaniu wyjaśniającym także instytucja zawieszenia postępowania, której użycie obwarowane jest wcześniejszym spełnieniem wymienionych w kodeksie przesłanek.
Postępowanie wyjaśniające jest procedurą tak ważną i skomplikowaną, iż przepisy kodeksu przewidują jego kontynuację nawet w postępowaniu odwoławczym w celu uzupełnienia dowodów zebranych w postępowaniu wcześniejszej instancji.
Dlatego też w postępowaniu wyjaśniającym nie ma miejsca na żadne nieścisłości, które mogłyby wyniknąć z niedokładnego przeprowadzenia dowodów przez organ administracyjny. Organ ten powinien wykazać właściwą inicjatywę w trakcie przeprowadzania postępowania administracyjnego, bowiem nie rzadko od jego uznania zależy jakie czynności będą przeprowadzane, a także on decyduje z jakich dowodów będzie korzystał, by wyjaśnić stan faktyczny. Wyłącznie od organu administracyjnego zależy sytuacja prawna strony, dlatego też powinien on dołożyć wszelkich starań, by sprawa została wyjaśniona w sposób nie budzący zastrzeżeń i sprawiedliwie oceniała stan rzeczywisty sprawy. Na straży przestrzegania przepisów wskazanych w kpa, dotyczących przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego stoją zasady ogólne postępowania administracyjnego, także wskazane w kodeksie. Zasady te wskazują jakie nadrzędne wartości oraz prawa powinny być uwzględniane przez organ podczas prowadzenia postępowania tak by było ono urzeczywistnieniem stanu rzeczywistego sprawy.
Moim zdaniem postępowanie wyjaśniające jest jednym z najważniejszych elementów postępowania administracyjnego, ponieważ wnioski z jego przeprowadzenia są podstawą rozstrzygnięcia danej sprawy, a w konsekwencji ustalenia sytuacji prawnej tego postępowania.
Wykaz literatury.

Akty prawne:
1. Kodeks postępowania administracyjnego, ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., tekst j jednolity Dz. U. 2000 nr 98 poz. 1071,
2. Kodeks postępowania cywilnego, ustawa z dnia 17 listopada 1964 r., tekst jednolity D Dz. U. 64.43.296,
3. Kodeks Karny, ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r., tekst jednolity Dz. U. Nr 226, poz. 1648,
4. Ustawa O ochronie informacji niejawnych z dnia 22. stycznia 1999 r., tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. nr 196, poz. 1631)


Literatura:

1. Adamiak B., Borkowski J. – „Kodeks postępowania administracyjnego,”
Komentarz – Duże komentarze Becka, wydanie VIII, - CH Beck, Warszawa, 2006 r.
2. Adamiak B., Borkowski J. – „Postępowanie administracyjne i sądowo-administracyjne,” Lexis Neksis, Warszawa 2001 r.,
3. Bojanowski E., Lang J. - „Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu,” Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 2001 r.,
4. Chorąży K., Taras W., Wróbel A. – „Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowo administracyjne,” - Kantor wydawniczy – Zakamycze 2002 r.
5. Dawidowicz W. - „Zarys procesu administracyjnego,” PWN, Warszawa 1989 r.,
6. Jaśkowska M. - ”Kodeks postępowania administracyjnego,” Komentarz, Bibliografia postępowania administracyjnego za lata 1927 – 2000, - Zakamycze 2000 r.,
7. Kędziora R., Skibińska E., Twardowska - Mędrek I. - „Kodeks postępowania administracyjnego, orzecznictwo, piśmiennictwo,” Zakamycze 2002 r.,
8. Kędziora R. – „Kodeks postępowania administracyjnego,”
Krótkie Komentarze Becka, C. H. BECK , Warszawa 2005 r.,
9. Łaszczyca G., Marzysz Cz., Matan A. – „Postępowanie administracyjne ogólne,”
CH – Beck, Warszawa 2001 r.,

11. Ochendowski E. – „Postępowanie administracyjne i sądowo-administracyjne,”
Wybór orzecznictwa, Toruń 2001 r.,
12. Resich Z. - „Zawieszenie i umorzenie postępowania w: System prawa procesowego cywilnego”, t. II, Wrocław 1987 r.,
13. Susałko M. - „Postępowanie administracyjne i sądowo-administracyjne. Prawo
w diagramach,” Bielsko – Biała 2006 r.,
14. Sygit B. – „Kwestie dowodowe w Kodeksie postępowania administracyjnego,”
ST 1999, Nr 7 - 8
15. Szubiakowski M. - Wierzbowski M. , Wiktorowska A. - „Postępowanie a administracyjne-ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi,”
C.H. BECK Warszawa 2004 r.,
16. Tarno J. – „Postępowanie administracyjne i przed sądami administracyjnymi,”
Lexis Nexis Warszawa 2002 r.



Orzecznictwo:

Uchwały :
Sądu Najwyższego,
Uchwała. SN z 29.03.1994r., III CZP 37/94, Nr 11, poz. 206.

Orzeczenia:
Naczelnego Sądu Administracyjnego:
Wyrok NSA z 04.09.1981 r., II SA 52/81, Nr 2, poz. 83,
Wyrok NSA z 01.02. 1982 r. I SA 2497/81,
Wyrok NSA z 27.07.1982r., SA/Po 227/82,
Wyrok NSA z 20. 09. 1982 r., I SA 717/82, ONSA 1982, Nr 2, poz. 88,
Wyrok NSA z 19.05.1983 r., II SA 232/83, GAP 1987, Nr 2,
Wyrok NSA z 22.09.1983 r., SA/ Lu 45/83, GAP 1986, Nr 12, s.46,
Wyrok NSA z 25.05.1984 r., II SA 204/83, ONSA 1984, Nr 1, poz. 51,
Wyrok NSA z 19.11.11985 r., III SA 119/85, ONSA, Nr 1, poz. 16,
Wyrok NSA z 29.12.1986 r., II SA 1035/86, ONSA 1986, Nr 2, poz. 72,
Wyrok NSA z 14.08.1987 r., IV SA 385/87, Nr 21, s. 40,
Wyrok NSA z 21.12.1987 r., IV SA 907/87, Gap 1988, Nr 12,
Wyrok NSA z 8.03.1989 r., II SA 1281/88, ONSA 1989, NR 1, poz. 32,
Wyrok NSA z 11.12.1989 r., IV SA 872/89 (niepublikowane),
Wyrok NSA z24.04.1992 r., III SA 1838/91, z 2, poz. 45,
Wyrok NSA z 03.07.1992 r., SA/Wr 455/92, ONSA 1993, Nr 3, poz. 62,
Wyrok NSA z 09.10.1992 r., V SA 137/92 ONSA 1993. Nr 1, poz. 22,
Wyrok NSA z 25. 06. 1993 r., III SA 262/93, POP 1994, Nr 6, poz. 108,
Wyrok NSA z 10.05.1993 r., I SA 1548/92, Nr 2, poz. 81,
Wyrok NSA z 8.2.1994 r., SA/Wr 1891/93, ONSA 1995, Nr 2, poz. 64,
Wyrok NSA z 21.10. 1994, SA/ Wr 894, POP 1996, Nr 3, poz. 81,
Wyrok NSA z 3.8.1995 r., SA/Gd 435/95 (OOS 1996, Nr 2, poz. 39),
Wyrok NSA z 15 12 1995r. (SA/KA 836/95),
Wyrok NSA z 15 12 1995 r. (SA/Lu 507/95),
Wyrok NSA z 29.10.1996 r., SA/Łd 975/95, LEX Nr 28349,
Wyrok NSA z 19.02.1997r., SA/Sz. 189/96. LEX Nr 28534,
Wyrok NSA z 26.O6.1997 r., SA/Sz. 484/96, LEX Nr 30819,
Wyrok NSA z 20.11.1997r., V SA 2699/96, ONSA 1998, Nr 4, poz. 123,
Wyrok NSA z 2.07. 1997r., SA/Łd 3192/95, LEX Nr 30821,
Wyrok NSA z 21.06.1988 r., SA/Lu 151/88, ONSA 1988, Nr 2, poz. 72,
Wyrok NSA z 25.08.1998 r., IV SA 656/96, LEX Nr 43813,
Uchwała NSA z 09. 11. 1998 r. (OPS 8/9 NSA 1999, Nr 1, poz. 7),
Wyrok NSA z 13.12.1998 r., II SA 370/88, ONSA 1988, Nr 2, poz. 95,
Wyrok NSA z 2.12.1999 r., II SA 1001/99, LEX Nr 46805,
Wyrok NSA z 05.05 1999 r., IV SA2316/97, LEX48641,
Wyrok NSA z 15. 06.1999r., IV SA 1061/97, LEX Nr 47251,
Wyrok NSA z 30.12.1999 r., IVSA 1695/97, LEX Nr 45131,
Wyrok NSA z 29.11.2000 r., V SA 948/00, LEX Nr 50114,
Wyrok NSA z 07.03. 2001 r., II SA 519/00, LEX Nr 51225