Postepowanie sądowo-administacyjne

POSTĘPOWANIE SĄDOWOADMINISTRACYJNE
1. NACZELNY SĄD ADMINISTRACYJNY I JEGO WŁAŚCIWOŚĆ
Organizacja Naczelnego Sądu Administracje go
Na podstawie ustawy z 31 11980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 4, poz. 8) z dniem 1IX 1980 r. podjął działalność Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w Warszawie. Na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 25 II1981 r. w sprawie struktury organizacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz ustalenia siedzib, właściwości i organizacji ośrodków zamiejscowych tego sądu (Dz.U. nr 5, poz. 21 z pdźn. zm.) utworzono z dniem 1 VII 1981 r. pięć ośrodków zamiejscowych NSA (w Gdańsku, Katowicach, Krakowie, Poznaniu i Wrocławiu), z dniem 1IV1983 r. - takiż ośrodek w Lublinie, zaś z dniem 1 XI1993 r. w Łodzi, wreszcie z dniem 1XI1994 r. -w Białymstoku i Rzeszowie oraz jako ostatni - z dniem 111995 r. - ośrodek w Szczecinie.
303




Nowa sytuacja prawna powstała z dniem 1 X 1995 r., tj. z chwilą wejścia wżycie ustawy z 11 V 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368, zpóźn. zm.). Ustawa ta zawiera przepisy dotyczące organizacji, włas'ciwos'ci i zakresu działania NSA oraz postępowania przed tym sądem. W zakresie uregulowanym nową ustawą utraciła moc obowiązująca ustawa z 31 11980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustaw}'- Kodeks postępowania administracyjnego. Jednocześnie utraciły moc obowiązującą przepisy działu VI k.p.a. („Zaskarżanie decyzji do sądu administracyjnego"). Wreszcie ustawą z 1 marca 1996 r. (Dz.U. nr 43, poz. 189) o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego oraz innych ustaw w kodeksie postępowania administracyjnego w art. 1 1 skreślono pkt 3 stanowiący o zaskarżaniu decyzji administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponieważ zaskarżanie to reguluje ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a nie k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje „wymiar sprawiedliwości przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej, na zasadach określonych w niniejszej ustawie" (art. 1 ustawy o NSA). Sąd ten działa w Warszawie i ośrodkach zamiejscowych tworzonych dla jednego lub kilku województw. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, w drodze rozporządzenia, ustala strukturę organizacyjną NSA i regulamin jego działania. Zaś po zasięgnięciu opinii Ministra Sprawiedliwości Prezydent RP - również w drodze rozporządzenie -tworzy i znosi ośrodki zamiejscowe NSA, określa ich siedziby oraz właściwość miejscową i rzeczową (art. 3 ustawy). Dotychczasowe ośrodki zamiejscowe NSA stały się od dnia wejścia w życie nowej ustawy ośrodkami zamiejscowymi tego Sądu w rozumieniu tejże ustawy (art. 66 ustawy).
Obecnie obowiązuje rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 24 listopada 1998 r. w sprawie utworzenia ośrodków zamiejscowych Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenia ich siedzib oraz właściwości miejscowej i rzeczowej (Dz.U. nr 145, poz. 940), które weszło wżycie z dniem 1 stycznia 1999 r., a więc z dniem wprowadzenia reformy ustrojowej państwa.
NSA dzieli się na izby, przy czym sędzia może być członkiem tylko jednej izby. Rozporządzenie Prezydenta RP z 28 września 1995 r. w sprawie ustalenia struktury organizacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego i regulaminu jego działania (Dz.U. nr 112, poz. 540 i z 1998 r. nr 145, poz. 939) ustaliło, że NSA dzieli się na Izbę Finansową i Izbę Ogólnoadministracyną.

Do właściwości Izby Finansowej należą sprawy w zakresie ceł; zobowiązań podatkowych i innych świadczeń pieniężnych, do których mają zastosowanie przepisy podatkowe; cen, opłat, stawek taryfowych, budżetu, prawa dewizowego, papierów wartościowych, bankowości i instytucji ubezpieczeniowych oraz egzekucji świadczeń pieniężnych. Zaś do właściwości Izby Ogólnoadministracyj-nej należą pozostałe sprawy z zakresu właściwości NSA, po wyłączeniu spraw należących do Izby Finansowej, a w szczególności budownictwa i nadzoru budowlanego, planowania przestrzennego, gospodarki wodnej i ochrony środowiska, działalności gospodarczej, rolnictwa i leśnictwa, zatrudnienia, ustroju samorządu terytorialnego, gospodarki nieruchomościami, prywatyzacji mienia, powszechnego obowiązku obrony kraju i spraw wewnętrznych.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oraz 7 ośrodków zamiejscowych dzieli się na wydziały orzecznicze, tworzone na podstawie kryteriów rze-czowo-problemowych.
W NSA w Warszawie działa Biuro Prezydialne i Biuro Orzecznictwa. Biura te dzielą się na wydziały.
Do Biura Orzecznictwa należy między innymi gromadzenie odpisów wszystkich orzeczeń NSA, prowadzenie kartoteki orzecznictwa obejmującej tezy wybranych orzeczeń oraz bieżąca analiza orzeczeń i przekazywanie spostrzeżeń i wniosków dokonanych najej podstawie Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W skład NSA wchodzą: prezes, wiceprezesi, prezesi izb, prezesi ośrodków zamiejscowych oraz sędziowie.
Sędziów NSA powołuje Prezydent RP na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Na stanowisko sędziego NSA może być powołany ten, kto:
— posiada obywatelstwo polskie i korzysta w pełni z praw cywilnych i oby
watelskich,
— jest nieskazitelnego charakteru,
— ukończył wyższe studia prawnicze i uzyskał tytuł magistra prawa,
— ukończy! 35 lat życia,
— pozostawał co najmniej przez 10 lat na stanowisku sędziego bądź pro
kuratora albo przynajmniej przez 10 lat wykonywał zawód adwokata,
notariusza albo radcy prawnego lub w instytucjach publicznych pozo-



304

305









stawał na stanowiskach związanych ze stosowaniem lub tworzeniem prawa administracyjnego,
— wykazuje się wysokim poziomem wiedzy w dziedzinie administracji pu
blicznej oraz prawa administracyjnego i innych dziedzin prawa związa
nych z działaniem organów administracji publicznej.
Wymóg wykazania się 10 letnim stażem pracy na wymienionych wyżej stanowiskach bądź okresem wykonywania zawodu adwokata, notariusza albo radcy prawnego nie dotyczy osób z tytułem naukowym profesora oraz ze stopniem naukowym doktora habilitowanego nauk prawnych.
Według art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom.
W myśl art. 4 ust. 2 ustawy o NSA prezesa i wiceprezesów NSA powołuje i odwołuje Prezydent RP za zgodą Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu. Co do Prezesa NSA powołany przepis ustawy o NSA stał się nieaktualny w związku z wejs'ciem w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Według art. 185 Konstytucji Prezesa NSA powołuje Prezydent RP na sześcioletnią kadencję spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Prezes Sądu kieruje pracami NSA - bez wkraczania w dziedzinę, w której w myśl Konstytucji i ustaw sędziowie są niezawiśli - i reprezentuje sąd na zewnątrz. Pracami izby i ośrodków zamiejscowych kierują prezesi, zaś biur - dyrektorzy, a wydziałów - ich przewodniczący.
Prezesów izb i ośrodków zamiejscowych, dyrektorów biur i przewodniczących wydziałów powołuje i odwołuje Prezes Sądu za zgodą Kolegium Sądu.
W NSA działają następujące organy kolegialne:
— Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu, które posiada kompetencje de
cydujące i opiniodawcze wymienione w art. 10 ust. 2 ustawy,
— Kolegium Sądu, organ o mniejszym niż Zgromadzenie Ogólne skła
dzie osobowym, wybierany na okres 3 lat przez Zgromadzenie Ogól
ne. Kolegium to jest organem opiniodawczym i doradczym Prezesa
Sądu, a w przypadkach określonych przepisami prawa - organem
współdecydującym.
306

Nadzór judykacyjny nad działalnością NSA, w ograniczonym zakresie, sprawuje Sąd Najwyższy poprzez rozpoznawanie rewizji nadzwyczajnych od orzeczeń tego sądu.
O działalności Sądu i sprawach wynikających z tej działalności Prezes NSA informuje Prezydenta RP i Krajową Radę Sądownictwa. Zaś o problemach związanych z funkcjonowaniem organów administracji publicznej, wiadomych Sądowi z rozpatrywanych spraw, Prezes Sądu informuje Prezesa Rady Ministrów.
W myśl art. 176 ust. 1 Konstytucji RP postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne. Konieczne jest więc wprowadzenie dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego. Art. 236 ust. 2 Konstytucji stanowi, że „Ustawy wprowadzające wżycie art. 176 ust. 1 w zakresie dotyczącym postępowania przed sądami administracyjnymi zostaną uchwalone przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji. Do czasu wejścia w życie tych ustaw obowiązują przepisy dotyczące rewizji nadzwyczajnej od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego". Tak więc w okresie do 16 października 2002 r. musi nastąpić taka zmiana organizacji sądownictwa administracyjnego w Polsce, aby postępowanie sądowoadministracyjne było dwuinstancyjne.
Właściwość Naczelnego Sądu Administracjjnego
Rozporządzenie Prezydenta RP z 24 listopada 1998 r. w sprawie utworzenia ośrodków zamiejscowych Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenia ich siedzib oraz właściwości miejscowej i rzeczowej (Dz.U. nr 145, poz. 940) określa siedziby oraz właściwość miejscową i rzeczową dziesięciu ośrodków zamiejscowych NSA. Właściwość miejscowa obejmuje po dwa województwa w przypadku ośrodków w Gdańsku, Krakowie, Poznaniu i Wrocławiu, ajedno województw - w przypadków ośrodków w Białymstoku, Katowicach, Lublinie, Łodzi, Rzeszowie i Szczecinie. NSA w Warszawie właściwy jest dla województwa mazowieckiego i warmińsko-mazurskiego.
Gdy chodzi o właściwość rzeczową, to ośrodki zamiejscowe NSA właściwe są w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej, uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty administracji rządowej stanowiących prze-
307





pisy prawa miejscowego, inne uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego z zakresu działania:
1) organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie woje
wództw objętych włas'ciwością os'rodków zamiejscowych,
2) Prezesa Głównego Urzędu Cel w postępowaniu odwoławczym w spra
wach załatwianych w I instancji przez organy celne mające siedzibę na
terenie województw objętych właściwością ośrodków zamiejscowych,
3) Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych
w sprawach osób zamieszkałych na terenie województw objętych właści
wością ośrodków zamiejscowych.
Ośrodki zamiejscowe NSA są też właściwe w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej, gdy nie wydają one decyzji administracyjnych, postanowień lub innych aktów albo nie podejmują czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Zakres kontroli sądu administrac)jnego
1. W okresie od 1 września 1980 r. do 26 maja 1990 r. kontroli sądowej, sprawowanej przez NSA, podlegały tylko ostateczne decyzje administracyjne, wydawane w trybie określonym przez k.p.a., które rozstrzygały sprawy należące do kategorii spraw wyczerpująco wyliczonych w art. 196 2 k.p.a. w jego ówczesnym brzmieniu. Obowiązywała w tym zakresie klauzula enumeracji pozytywnej, ujęta zresztą dość szeroko. Niektóre kategorie decyzji administracyjnych pozostawały poza kontrolą sądową, jak np. decyzje w sprawach z zakresu obronności kraju, bezpieczeństwa publicznego, paszportów, zgromadzeń itp.
W latach 1981 do 1989 zakres kontroli sądu administracyjnego został poszerzony kilkoma ustawami szczególnymi, pochodzącymi z tego okresu68. Pojawiały się jednak również przepisy ustawowe, które kontrolę tę ograniczały.
308

Zasadniczą zmianę w zakresie kontroli sądu administracyjnego przyniosła ustawa z 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 34, poz. 201), która weszła w życie z dniem 27 maja 1990 r. Zmiana ta wpłynęła nie tylko na przedmiotowy zakres kontroli, ale również na zakres podmiotowy (akty organów samorządu terytorialnego) oraz nowe rodzaje form działania administracji publicznej, objętych kontrolą sądową.
Nowela z maja 1990 r. zerwała z dotychczasową klauzulą enumeracji pozytywnej, wprowadzając wjej miejsce klauzulę generalną z pewnymi wyłączeniami (enumeracja negatywna).
Wprowadzenie klauzuli generalnej oznaczało, że odtąd do sądu administracyjnego można było zaskarżać w zasadzie wszystkie decyzje administracyjne, wydawane w trybie określonym w k.p.a., jaki i w ustawach szczególnych.
2. Obecnie zakres kontroli sądu administracyjnego normuje nowa ustawa o NSA. Art. 16 ust. 1 tej ustawy ustala, że NSA orzeka w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne,
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy
zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę
co do istoty,
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczają
cym, na które służy zażalenie,
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji
publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnie
nia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa,
5) uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty orga
nów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego,
6) uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków,
inne niż określone w pkt. 5, podejmowane w sprawach z zakresu admi
nistracji publicznej,
63 Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, PWN, Warszawa-Poznań 1995, s. 475.
309







7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
NSA orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę; wówczas stosuje środki określone w tych przepisach.
Ponadto NSA rozpoznaje skargi na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach, gdy powinny one wydać decyzję administracyjną lub postanowienie, o których mowa wyżej wpkt 2 i 3 bądź wydać akt albo podjąć czynność, o której mowa w pkt 4 cytowanego art. 16 ustawy.
Szczególny rodzaj skargi przewiduje ustawa o NSA w art. 31 ust. 3.1 tak uprawniony podmiot, który zwrócił się do właściwego organu administracji z pisemnym wezwaniem do wykonania orzeczenia sądu, a wezwanie to okazało się bezskuteczne, może wnieść skargę do sądu w sprawie niewykonania orzeczenia sądowego. Rozpatrując taką skargę sąd może wydać wyrok merytoryczny, w którym orzeknie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niesporne okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 31 ust. 2). Ponadto sąd może orzec o wymierzeniu organowi administracji grzywny.
O charakterze wyżej wymienionej skargi wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 29 października 1996 r. (II SA 719/ 96 - ONSA 1997 r. z. 3, poz. 144). Zdaniem tego Sądu przepisy art. 31 ustawy o NSA „wprowadzają nową instytucję prawną w postępowaniu sądowoadmini-stracyjnym, przewidującą środki prawne na wypadek, gdy organ nie wykona orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Celem tych przepisów jest wyegzekwowanie obowiązku wykonania przez organ orzeczenia Sądu oraz ochrona uprawnionego podmiotu, gdy organ ignoruje obowiązek wykonania orzeczenia Sądu.... Podstawą wszczęcia postępowania sądowego w sprawie o zastosowanie środków określonych w art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o NSA w razie niewykonania przez organ orzeczenia Sądu jest skarga wniesiona przez uprawniony podmiot. Wynika to jednoznacznie z art. 31 ust. 3 ustawy o NSA, który stanowi, że Sąd stosuje przepisy art. 31 ust. 1 i 2 w razie uwzględnienia skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. Skarga więc, o której uwzględnieniu jest mowa w tym przepisie, jest odrębną skargą wniesioną przez uprawniony podmiot, inną niż skarga, w której wyniku zostało wydane orzeczenie Sądu nie wykonane przez organ. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że postępo-

wanie o zastosowanie środków określonych w art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o NSA toczy się w tej samej sprawie, w której zostało wydane orzeczenie Sądu nie wykonane przez organ ,,... Prowadzi to do wniosku, że przepisy art. 31 ust. 1-3 regulują inny typ skargi niż skargi wymienione w art. 16 i 17 ustawy o NSA oraz inne rozstrzygnięcia Sądu w razie uwzględnienia tego rodzaju skargi." Stanowisko to zasługuje w pełni na aprobatę.
Ponadto NSA rozstrzyga, w przypadkach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ordynacji podatkowej, spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej, a także między samorządowymi kolegiami odwoławczymi.
Wreszcie NSA udziela odpowiedzi na, pytania prawne_przedstawiane do rozstrzygnięcia przez samorządowe kolegia odwoławcze. Według art. 22 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. nr 122, poz. 593 z późn. zm.) samorządowe kolegium odwoławcze w pełnym składzie może wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy. Wniesienie pytania prawnego do NSA powoduje z mocy prawa zawieszenie postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym w sprawie, w związku z którą pytanie zostało wniesione.
1) 91
NSA nie jest natomiast właściwy w sprawach: należących do właściwości innych sądów,
3)
4)
wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach pomiędzy organami administracji publicznej oraz wynikających z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi w urzędach tych organów, a także wjednostkach wojskowych, dyscyplinarnych,
odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa,
5)
wiz i zezwoleń na przekroczenie przez cudzoziemca granic państwa oraz zgód na ich wydanie, zezwoleń na zamieszkanie na czas oznaczony, azylu i wydalania z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyjątkiem przypadków dotyczących cudzoziemców przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,



310

311

J







!

6) należących do właściwości Komisji Odwoławczej przy Urzędzie Patentowym Rzeczypospolitej Polskiej (art. 19 ustawy).
Z art. 1 ustawy wynika, że NSA sprawuje kontrolę wykonywania administracji publicznej. Dlatego istotne jest ustalenie, kto wykonuje administrację publiczną. W ustawie znalazł się art. 20 ust. 2 mówiący, że organami administracji publicznej w rozumieniu tej ustawy są „naczelne i centralne organy administracji państwowej, terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne organy w zakresie, wjakim zostały powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej". Przyjąć należy, że pod określeniem „inne organy w zakresie, wjakim zostały powołane z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej" rozumieć należy podmioty administracji, którym ustawy przekazały sprawy z zakresu administracji publicznej do samodzielnego, władczego załatwiania. Mogą to być zakłady publiczne, określone osoby prawne, a nawet osoby fizyczne upoważnione w drodze ustaw do spełniania określonych funkcji z zakresu administracji publicznej.
Natomiast pod pojęciem decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności oraz sprawy z zakresu administracji publicznej - według art. 20 ust. 3 ustawy - rozumieć należy wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, o ile akty i działania te nie mają charakteru cywilnoprawnego.
3. Kontroli sądu administracyjnego podlegają tylko akty ostateczne w administracyjnym toku instancji. Ustawa o NSA stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich, (art. 34 ust. 1). Przez wyczerpanie środków odwoławczych - według art. 34 ust. 2 ustawy - „należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek odwoławczy przewidziany w ustawie". Chodzi, oczywiście, o ośrodki odwoławcze rozpatrywane przez organy administracji publicznej. Oznacza to, że podmioty uprawnione do wniesienia skargi, z wyłączeniem jednak prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich, tracą prawo do skargi do sądu administracyjnego, jeśli nie skorzystały z przysługującego im prawa do wniesienia środka odwoławczego do właściwego organu administracji publicznej. Jedynie prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wnieść skargę do sądu administracyjnego mimo, że nie wyczerpano administra-
312

cyjnych środków odwoławczych. Strona może być zainteresowana w utrzymaniu w mocy wadliwego aktu, o ile jest on dla niej korzystny, i dlatego nie wnosi środka odwoławczego. Prokurator zaś może powziąć wiadomość o takim akcie już po upływie terminu do wniesienia środka odwoławczego, a więc gdy akt stał się już ostateczny. Stąd wynika zwolnienie prokuratora, jak i Rzecznika Praw Obywatelskich, od wyczerpania środków odwoławczych, które służą w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej.
Warto zaznaczyć, że uchwała Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego - Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 16 stycznia 1997 r. (III ZP 5/96) rozstrzygnęła problem zaskarżalności do NSA decyzji kasacyjnych, tj. decyzji organu odwoławczego uchylających decyzję organu pierwszej instancji i przekazujących sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia (art. 138 2 k.p.a.). W uchwale tej stwierdza się, że zakresem pojęcia „wyczerpanie środków odwoławczych" użytego w art. 34 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym „są objęte te sytuacje, w których strona wykorzystała przysługujące jej z przepisu ustawy środki odwoławcze, czyli skutecznie wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji do organu odwoławczego. Decyzja wydana przez organ odwoławczyjest zatem decyzją wydaną po wyczerpaniu środków odwoławczych i może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Wobec jednoznacznego brzmienia powyższego przepisu brakjest dostatecznych argumentów przemawiających za ograniczeniem zakresu sądowej kontroli decyzji administracyjnych wyłącznie do decyzji merytorycznych organu odwoławczego.... Konstrukcja skargi do sądu administracyjnego wyraźnie wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było rozszerzenie właściwości tego sądu, a nie ograniczenie zakresu jego kompetencji do rozpoznawania skarg na decyzje administracyjne z wyłączeniem decyzji kasacyjnych. Tego rodzaju ograniczenie nie ma oparcia w żadnym z przepisów ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Wręcz przeciwnie, przepis art. 16 ust. 1 ustawy stanowi, że sąd orzeka w sprawach skarg na decyzje administracyjne, a zatem nie ogranicza prawa skargi do decyzji określonego rodzaju lub typu, chyba że decyzja dotyczy spraw wymienionych w art. 19 tej ustawy."69
"■' Uchwala Siedmiu Sędziów SN z 16 I 1997 r. (III ZP 5/96) - OSN Zbiór Urzędowy IAPiUJ 1997 r. nr 15 (75) poz. 262.
313







Zas' uchwała Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 1996 r. (OPS 4/96) stanowi, że „w sprawie, w której naczelny organ administracji państwowej wydaje decyzję w pierwszej instancji w postępowaniu określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego można wnieść stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368, zpóźn. zm.), po wyczerpaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, określonego wart. 127 3 k.p.a." W uzasadnieniu tej uchwały NSA stwierdza, że „wniosek strony lub innego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy przez naczelny i centralny organ administracji jest szczególnym środkiem odwoławczym występującym w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym i odpowiada swym charakterem pojęciu środka odwoławczego, o jakim mowa wart. 34 ust. 1, 2 i 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Środek ten w istocie ma wszystkie cechy odwołania poza dewolutywnością... Dopuszczalność skarg do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzje naczelnych i centralnych organów administracji państwowej wydawane w pierwszej instancji realizuje się tylko wówczas, gdy strona uprzednio skorzystała z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nowa decyzja wydana w wyniku rozpoznania takiego wniosku, z oczywistych względów i na ogólnych zasadach byłaby zaskarżalna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W takiej sytuacji nie ma też potrzeby wzywania organu do usunięcia stanu niezgodnego z prawem" (ONSA 1997 r., z. 2, poz. 44, ss. 64, 74 i 75).
Nie zawsze jednak przepisy ustaw przewidują środki odwoławcze w sprawach będących przedmiotem skarg. Wówczas przed wniesieniem skargi do sądu należy zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarga do sądu administracyjnego może być wniesiona dopiero po upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania (art. 34 ust. 3 ustawy). Oczywiście, wniesienie skargi będzie uzasadnione, jeżeli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostanie załatwione odmownie bądź też właściwy organ nie zajmie w wymienionym terminie stanowiska co do wezwania; po prostu gdy wezwanie nie zostanie rozpatrzone w terminie 30 dni od dniajego doręczenia.
O decyzjach administracyjnych, postanowieniach wydawanych w postępowaniu administracyjnym oraz postanowieniach wydawanych w postępo-
314

waniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, które mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego była mowa w poprzednich rozdziałach podręcznika. Zaznaczyć należy, że ustawa o NSA znacznie rozszerzyła zakres postanowień poddanych kontroli NSA w porównaniu ze stanem prawnym z okresu od 27 maja 1990 r. do 30 września 1995 r. W miejsce enumeratywnego wyliczenia z art. 196 3 k.p.a. wprowadzono klauzulą generalną, z tym że zaskarżane mogą być postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty.
Wiele wątpliwości, czy w danej sprawie wydaje się decyzję administracyjną rozstrzygnięto w orzecznictwie NSA.
Ilustrują to poniższe wybrane tezy z tegoż orzecznictwa:
1. Akt rejestracji, jakim jest zameldowanie, jest czynnością
materialno-techniczną rodzącą skutki prawne, jednakże w razie
sporu pomiędzy urzędem prowadzącym ewidencję ludności a osobami
zainteresowanymi, terenowy organ administracji państwowej może
wydać decyzję, w której spór ten rozstrzygnie. Taka ostateczna
decyzja, a nie czynność materialno-techniczną, podlega zaskarże
niu do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wyrok NSA z 26 H 1981 r. (SA 289/81), E. Smoktunotuicz, s. 265.
2. Naczelny Sąd Administracyjny, jest właściwy do rozpatry
wania skarg na decyzje w sprawie wpisu na listę radców pra
wnych. Organ administracji państwowej rozpatrując wniosek stro
ny ma obowiązek wziąć pod uwagę całokształt przepisów regu
lujących dane zagadnienie, a nie tylko przepis wskazany we
wniosku.
Wyrok NSA z 23 VII 1983 r. (II SA475/83), OSPiKA 1984, z. 1, poz. 48 z glosą Z. Mlyńczyka.
3. Zasada, że Naczelny Sąd Administracyjny bada bezpośre
dnio zgodność z prawem decyzji administracyjnych, a więc ak
tów wydanych w sprawach indywidualnych, nie kontroluje nato
miast aktów normatywnych stanowiących podstawę prawną tych
decyzji, nie stoi na przeszkodzie pośredniej kontroli legalności
aktów normatywnych stopnia niższego niż ustawa, w toku bada-
315






nia zgodności z prawem badanej decyzji. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny wprawdzie me może uchylić normatywnego aktu wykonawczego, stanowiącego jej podstawę prawną, stwierdziwszy jednak, że taki akt jest niezgodny z ustawą, sąd jest władny odmówić jego zastosowania w konkretnej sprawie i ocenić zgodność decyzji z przepisami samej ustawy. Jeżeli przepis prawa ustanawia bezpośrednio obowiązek określonego zachowania się adresatów bez potrzeby wydawania decyzji administracyjnej, obowiązek podlega wymuszeniu, w razie potrzeby, przy zastosowaniu przepisów o egzekucji administracyjnej, wydane zaś decyzje w sprawie nie mają podstawy prawnej - co skutkuje stwierdzenie ich nieważności.
Wyrok NSA z 3 11984 r. (D SA 1797/83), OSPiKA 1986, z. 2, poz. 23.
4. Kognicja Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się
do badania zgodności z prawem tylko decyzji administracyjnych,
którymi są także rozstrzygnięcia o przyjęciu bądź nieprzyjęciu
na I rok studiów. Nie mogą być natomiast w tym trybie podważa
ne oceny kwalifikacyjne będące rezultatem oceniania wiadomości
kandydata - co ze swej istoty nie jest sprawą administracyjną
i nie podlega reżimowi k.p.a. Nie można uznać komisji rekruta
cyjnych działających w Akademiach Medycznych za komisje eg
zaminacyjne oceniające wiadomości kandydata na studia i podej
mujące w tej mierze „oceny kwalifikacyjne". Komisje rekrutacyj
ne odpowiadają bowiem tylko za techniczną stronę przeprowa
dzania egzaminu. Nieprzyznanie punktu za prawidłowe rozwią
zanie poprawnie sformułowanego pytania testowego, jeżeli ten
punkt mógł przesądzić o przyjęciu kandydata na studia, stanowi
naruszenia prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy,
skutkujące uchylenie zaskarżonej decyzji.
Wyrok NSA z 16 11985r. (SA/Wr 645/84), OSPiKA 1986, z. 2, poz. 25.
5. Decyzja organu szkoły wyższej o skreśleniu z listy studentów
jako akt wywołujący zmianę statusu prawnego użytkownika tego
zakładu, jest decyzją administracyjną w rozumieniu kodeksu postę
powania administracyjnego i podlega - w trybie i na zasadach okre
ślonych w tym kodeksie - zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Wyrok NSA z 19 XU 1985 r. (SA/Gd 577/85A OJVSA 1985, z. 2, poz. 39.

6. Zwolnienie żołnierza zawodowego ze służby następuje na
podstawie decyzji administracyjnej, podlegającej zaskarżeniu do
Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Postanowienie SN z 9 IV 1992 r., (ID ARN 17/92), OSP 1993, z. 2, poz. 44.
7. Od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa rozstrzygającej
o przeniesieniu sędziego na inne miejsce służbowe ze względu na
powagę stanowiska, podjętej na podstawie art. 2 pkt 2 ustawy
z 20 XII 1989 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. nr 73,
poz. 435 ze zm.1 służy zainteresowanemu skarga do Naczelnego
Sądu Administracyjnego.
Uchwala SJV z 23 VII 1992 r. (DI AZP 9/92), PiP z 1993, nr 2, s. 113.
8. Odmowa udzielenia przez organy szkoły wyższej urlopu
dziekańskiego studentowi nie jest decyzją administracyjną.
Postanowienie NSA z 12 WI 1990 r„ [SA/KR 368/90), OSP 1992, z. 2, poz. 26, OWSA 1990 r, z. 2-3, poz. 48.
9. Stosunek pracy z mianowania (służbowy) powstać może
wyłącznie w wyniku aktu mianowania, który jest decyzją admini
stracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a.
Postanowienie JVSA z 15 W 1991 r. (II SA258/91J, OSP 1992, z. 1112, poz. 231.
10. Sprawy z zakresu stosunków pomiędzy emitentem obliga
cji, a ich właścicielem należą do sfery stosunków zobowiązanio
wych, a minister finansów, reprezentujący Skarb Państwa wystę
puje tu jako podmiot stosunku cywilnoprawnego, a nie jako organ
administracji państwowej.
W tych sprawach minister finansów nie wydaje decyzji administracyjnych w rozumieniu art. 104 k.p.a., a rozstrzyganie sporów w tym zakresie nie zależy do właściwości NSA.
Wyrok NSA z 28 IV 1995 r. (ID SAB 29/94), Pr. Gosp. 1995, nr 12, s. 49, E. Smok-tunowicz, 1998 r., 709.
11. Na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, bądź
zaświadczenia o treści żądanej służy skarga do Naczelnego Sądu
Administracyjnego (art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o Naczelnym
Sądzie Administracyjnym).
Wyrok NSA z 16 IV J997 r. (I SA 544/96J, Glosa 1997, nr 12, s. 31; E. Smofctuno-uiicz, 1998 r., s, 712.



316

317







12. 1. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego
obejmuje także decyzje administracyjne wydane w innym postępo
waniu, aniżeli uregulowane w Kodeksie postępowania administra
cyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w admini
stracji, o ile zostały one wydane przez organy administracji pu
blicznej i nie mają charakteru cywilnoprawnego (art. 16 ust. 1
pkt 1 w związku z art. 20 oraz art. 22 ust 4 ustawy z dnia 11
maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz.U. nr 74,
poz. 368 ze zm.).
2. Decyzje Komisji Rekrutacyjnej Krajowej Szkoły Administracji Publicznej w kwestii przyjęcia lub odmowy przyjęcia w poczet słuchaczy tej szkoły (art. 4 ust 2 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o Krajowej Szkole Administracji Publicznej, Dz.U. nr 63, poz. 266 ze zm.), mają charakter decyzji administracyjnych i podlegają sądowej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Postanowienie SJV z 6 V 1997 r. (Ul RJV 30/97], OSNAP 1997, nr 24, poz. 484; E. Smoktunowicz, 1998 r„ s. 713.
13. Kontroli NSA podlegają te same postanowienia wydane
w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, które doty
czą praw i obowiązków stron postępowania oraz zaskarżone
zostały przez stronę, to jest przez wierzyciela lub dłużnika
egzekwowanego. Osoby trzecie mogą dochodzić wyłączenia rze
czy zajętych spod egzekucji administracyjnej w sytuacji, gdy
organy egzekucyjne obu instancji żądania wyłączenia nie uwzglę
dniły i wyłącznie przed sądem powszechnym w trybie określo
nym w art. 842 k.p.c.
Postanowienie NSA z 29 VII 1997 r. (I SAJPo 67/96), E. Smoktunowicz, 1998 r., s. 713-714.
14. Na decyzję Ministra Edukacji Narodowej lub innego właści
wego ministra, podjętą na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy z dnia
12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 65, poz.
385 ze zm.) o uchyleniu uchwały senatu lub decyzji rektora uczelni
przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Uchwałą SJV z 12 U 1998 r. (DI ZP 46/97), U. Prawn. 1998, nr 5, s. 5; E. Smoktunowicz, 1998 r., s. 714.
15. Lekarzowi przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Admi-

nistracyjnego na decyzję zawieszającą go w prawie wykonywania zawodu lekarza.
Uchwała SN z 31 ID 1998 r. (III ZP 44/97), Biul. SJY 1998, nr 3, s. 10; E. Smoktunowicz, 1998 r, s. 725.
4. Ustawa o NSA rozciągnęła zakres kontroli sądu administracyjne
go na wszelkie formy działania administracji publicznej, nie mające charakte
ru cywilnoprawnego. Dlatego według pkt 4 ust. 1 art. 16 ustawy zaskarżeniu
do sądu administracyjnego podlegają nie tylko decyzje administracyjne i po
stanowienia, ale także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicz
nej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obo
wiązku wynikających z przepisu prawa. Przepisy ustawy o NSA „w połączeniu
z ustawą o Trybunale Konstytucyjnym dają system zupełny, w którym żadne
zewnętrzne działania administracji publicznej (rządowej i samorządowej) nie
jest pozbawione kontroli sądowej"'0. Inaczej mówiąc, każde władcze działanie
organu administracji publicznej bądź odmowa podjęcia działania może być
przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.
Do aktów z zakresu administracji publicznej stwierdzających lub uznających uprawnienia należy zaliczyć zaświadczenia, zaś do czynności z zakresu tej administracji można zaliczyć czynności materialno-techniczne, jak np. czynności rejestracji71.
Art. 16 ust. 1 pkt. 4 ustawy o NSA odnosi się do aktów w indywidualnych sprawach, bowiem o aktach stanowiących przepisy prawa miejscowego oraz o innych aktach o charakterze ogólnym jest mowa w art. 16 ust. 1 pkt. 5 i 6 ustawy.
5. Uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiące
prawa miejscowego mogą być zaskarżane na podstawie ustaw: o samorządzie
gminnym (art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. - Dz.U. z 1996 r. nr 13, poz. 74),
'" J. Zimmermann, Polskie sądownictwo administracyjne (Uwagi o projekcie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), Krakowskie Studia Prawnicze, Rok XXVI-XXVIII 1993-1994,5.37.
71 Por. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne, Warszawa 1997 r.,s. 280.

319





o samorządzie powiatowym (art. 87 ustawy z 5 czerwca 1998 r. - Dz.U. nr 91, naz. 578) i o samorządzie województwa_(art. 90 ustawy z 5 czerwca 1998 r., Dz.U. nr 91, poz. 576). Zaś akty prawa miejscowego wydawane przez wojewodów oraz organy administracji nie zespolonej, obowiązujące na terenie województwa lub jego części mogą być zaskarżane na podstawie art. 44 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 91, poz. 577).
Skargę do NSA może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisami prawa miejscowego. Jednakże wniesienie skargi jest dopuszczalne dopiero po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis (w przypadku aktów wydanych przez organy administracji rządowej wezwanie można skierować również do organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru) do usunięcia naruszenia. Według przepisów wymienionych ustaw w sprawie wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym; chodzi więc o terminy określone przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
Nasuwa się pytanie, wjakim terminie organ ma obowiązek udzielić odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i od kiedy rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sprawę tę rozpatrywał NSA w odniesieniu do samorządu gminnego. Uchwałę Składu Siedmiu Sędziów NSA w tej sprawie z 4 maja 1998 r. (FPS 1/98) należy uznać za odnoszącą się do zaskarżania aktów prawa miejscowego w ogóle za względu na identyczną regulację prawną. Wymieniona uchwala, obszernie uzasadniona, na następujące brzmienie: „W sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) stosuje się termin do wniesienia skargi określony wart. 35 ust. 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 363 z późn. zm.), którego bieg rozpoczyna się od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdy odpowiedź została doręczona przed upływem dwumiesięcznego terminu przewidzianego dla rozpatrzenia wezwania. Jeżeli odpowiedzi nie doręczono, termin do wniesienia skargi biegnie od dnia upływu tego dwumiesięcznego terminu; jednakże gdy spóźniona odpowiedź na wezwanie została doręczona przed upływem

terminu do wniesienia skargi, termin ten liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie." (ONSA 1998 r., z. 3, poz. 78).
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargę w sprawie, o której mowa, należy wnieść w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia; gdy zaś brak jest odpowiedzi wezwanego organu - to termin do wniesienia skargi biegnie od dnia upływu dwumiesięcznego terminu przewidzianego dla rozpatrzenia wezwania. Według art. 35 2 k.p.a. dwumiesięczny termin załatwienia sprawy przewidziany jest dla załatwienia sprawy „szczególnie skomplikowanej". Sprawę dotyczącą wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia sąd administracyjny uznał za szczególnie skomplikowaną. Dlatego „w razie nieudzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia termin do wniesienia skargi jest liczony od dnia upływu dwumiesięcznego terminu ustanowionego dla udzielenia odpowiedzi na wezwanie" (ONSA 1998 r, z. 3, s. 103-104).
Skarga, o której mowa, jest niedopuszczalna, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.
6. Sąd administracyjny kontroluje również uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, nie stanowiące przepisów prawa miejscowego, podejmowane jednak w sprawach z zakresu administracji publicznej. W tym przypadku chodzi o uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, nie tworzące prawa powszechnie obowiązującego, lecz mające charakter ogólny zarówno w sferze zewnętrznej jak i wewnętrznej (np., regulaminy organizacyjne)72. Nie mogą to być decyzje administracyjne, gdyż o nich stanowi art. 16 ust. 1 pkt. 1 ustawy o NSA.
Gdy chodzi o zaskarżanie wymienionych uchwał, to odnośnie wezwań do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i terminów załatwiania tych wezwań oraz terminu wnoszenia skarg do NSA mają zastosowanie uregulowania prawne omówione wyżej w pkt. 5.
"'-' B. Adamiak w: B. Adamiak, J, Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sqdoti)oadministracyjne, wyd. VI, PWN Warszawa 1999, s. 362.



320

321






Co do kwestii związanych z zaskarżaniem uchwał organów samorządu gminnego istnieje bogate orzecznictwo sądowe. Wybrane tezy tego orzecznictwa są podane niżej.
Z orzecznictwa sądowego:
1. Bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia interesu
prawnego lub uprawnienia, o czym mowa w art. 101 ust. 1 i 3
ustawy z 8 III 1990 r., o samorządzie terytorialnym (Dz.U. nr 16,
poz. 95, z późn. zm.), otwierająca drogę do zaskarżenia uchwały
organu gminy do Naczelnego Sądu Administracyjnego występuje
zarówno wtedy, gdy organ gminy, który podjął kwestionowaną
uchwałę, odmawia jej zmiany w zakresie żądanym w wezwaniu
skarżącego, jaki i wtedy, gdy w terminach przewidzianych dla
załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35
kodeksu postępowania administracyjnego) organ ten nie ustosun
kowuje się do wezwania.
Postanowienie NSA z 17 V 1991 r. (SA/Gd 375/91), E. SmoJctimomicz, s. 316.
2. „Bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia", stano
wiące w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z 8 m 1990 r., o samorządzie
terytorialnym (Dz.U. nr 16, poz. 95, z późn. zm.) przesłankę
dopuszczalności skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego,
nie może być rozumiane jako wystosowanie takiego wezwania
przez inną niż skarżący osobę, której interes prawny lub upraw
nienie zostało również naruszone skarżoną uchwałą. Wprawdzie
przepis art. 101 ust. 3 ustawy samorządowej w sprawach wezwa
nia do usunięcia naruszenia odsyła jedynie do stosowania przepi
sów o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administra
cyjnym, to jednak pisemną forma takiego wezwania jest nieodzow
na. Wezwanie bowiem należy wystosować do organu gminy, który
wydał kwestionowaną uchwałę.
Postanowienie NSA z 12 VI 1991 r. (SA/Wr 425/91), OSP 1993, z. 1, poz. 20 z glosą E. Ochendowskiego.
3. Jeżeli przedmiotem uchwały zarządu gminy jest władcze
i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach indywi
dualnych jednostek, uchwala ta jest decyzją administracyjną

w rozumieniu przepisów k.p.ą. Wyłącza to możliwość zaskarżenia jej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 usta wy z 8 III 1990 r., o samorządzie terytorialnym (Dz.U. nr 16, poz. 95, z późn. zm.).
Wyrok NSA z 26 XT 1991 r. fSA/Wr 1010/91), ONSA 1992 r, z. 1, poz. 10.
7. Sąd administracyjny rozpatruje skargi na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 16 ust. 1 pkt. 7 ustawy o NSA). Przepis ustawy o NSA należy powiązać z przepisami ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i województwa. I tak w myśl art. 98 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy, jak i organów związków i porozumień międzygminnych może być zaskarżone do sądu administracyjnego z powodu jego niezgodności z prawem w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone.
Według art. 85 ustawy o samorządzie powiatowym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu i odpowiednio organów związków i porozumień powiatów mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone.
Natomiast według art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa organ samorządu województwa, którego uchwała została uchylona przez organ nadzorczy może w ciągu 30 dni złożyć skargę do sądu administracyjnego. Do skargi tej mają zastosowanie przepisy o kontroli sądowej decyzji administracyjnych. Zaś art. 86 ustawy o samorządzie województwa przewiduje skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcia nadzorcze Prezesa Rady Ministrów dotyczące rozwiązania zarządu województwa, a także zawieszenia organów samorządu województwa i ustanowienia zarządu komisarycznego. Również te rozstrzygnięcia mogą być zaskarżane z powodu ich niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.

323







Z orzecznictwa sądowego:
1. Sad administracyjny w przypadku stwierdzenia, że uchwala
organu gminy ..istotnie" narusza prawo - powinien stwierdzić jej
nieważność (art. 93 ust. 2 w zw. z art. 9 i ust. 1 ustawy samorzą
dowej) lub niezgodność z prawem (art. 94 ust. 2 tej ustawy).
Wyrok NSA z 29 VIII 1991 r. (SA/Wr 553/91), ST 1993 r„ z. 1., nr 5 z glosą A. Agopszowicza.
2. Art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 III 1990 r., o samorządzie
terytorialnym (Dz.U. nr 16, poz. 95, z późn. zm.) wyłącza dopu
szczalność wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze woje
wody przez jakikolwiek podmiot inny niż gmina lub związek
komunalny nawet wówczas, gdy rozstrzygnięcie to narusza inte
res prawny lub uprawnienie tego podmiotu.
Postanowienie NSA z 13 V 1992 r. (SA/Wr 529/92), ONSA 1992 r„ Z. 2, poz. 47,
3. Przez uchwałę podjęta przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa wart. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę.
Przewidziana w powołanym wyżej przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę.
Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę.
Uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 14 IX 1994 r. w sprawie wykładni art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. nr 109, poz. S27J.

9. Skargę do sądu administracyjnego można wnieść na bezczynność (milczenie) organu administracji publicznej, gdy organ ten w ustalonym w przepisach prawa terminie nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia bądź nie wydal innego aktu albo nie podjął czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Gdy chodzi o bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej, to odnosi się ona do postępowania w pierwszej instancji, jak i postępowania odwoławczego. Skarga jest dopuszczalna dopiero po wyczerpaniu przewidzianych prawem środków odwoławczych, jak np. po wniesieniu zażalenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Gdy zaś środek odwoławczy nie przysługuje, to skargę można wnies'ć dopiero po zwróceniu się do właściwego organu z wezwaniem o usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności organu administracji publicznej.
Niżej podaję wybrane tezy orzeczeń NSA w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji publicznej, polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej, o czym stanowił do 30 września 1995 r. art. 216 k.p.a.:
1. Jeżeli organ administracji nie wydaje postanowienia o podjęciu
zawieszonego postanowienia mimo oczywistego ustania przyczyny
jego zawieszenia, a zażalenie stron w trybie art. 37 k.p.a. nie
odniosło skutku, stronie służy skarga do sądu administracyjnego
na mewydanie decyzji (art. 216 k.p.a.). Uwzględnienie w takich
okolicznościach skargi przez sąd administracyjny i zobowiązanie
organu do wydania decyzji oznacza obowiązek podjęcia przez
organ zawieszonego postępowania.
Zarzut bezczynności organu (art. 216 k.p.a.) jest uzasadniony także wówczas gdy organ administracji zawiesił postępowanie administracyjne mimo oczywistego braku przesłanek określonych w art. 97 1 k.p.a. i w celu uchylenia się od wydania decyzji.
Wniesienie przez stronę zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania z żądaniem podjęcia tego postępowania czyni zadość warunkowi wskazanemu w art. 216 2 k.p.a.
Wyrok NSA z 23 IX 1986 r. (IV SA /B 12/86), ONSA 1986, z. 2, poz. 52..
2. Z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność
organu (art. 216 1 k.p.a.) obojętne jest, czy organ administracji



324

325




nie wydał decyzji z powodu swej opieszałości w załatwianiu sprawy, czy wobec uznania, że występują przesłanki negatywne dla załatwienia sprawy przez wydanie decyzji.
Wydanie przez organ administracji postanowienia o niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.) nie przesądza ani o odrzuceniu przez sąd administracyjny skargi na niewydanie decyzji w postępowaniu odwoławczym Cart. 216 1 k.p.a.), ani o zasadności takiej skargi.
Wyroić NSA z 5 XI 1987 r. (IV SAB 23/87], ONSA 1988, z. 1, poz. 13.
3. Nierozpoznanie wniosku o wznowienie postępowania w ter
minie określonym w art. 35 k.p.a. jest równoznaczne z niewydaniem
decyzji w rozumieniu art. 216 1 k.p.a.
Wyrok NSA z 16 XI 1990 r. (IV SAB 9/901, OJYSA 1990, nr 2-3, poz. 42.
4. Nie można mówić o bezczynności organu administracji pań
stwowej (art. 216 k.p.a.), jeżeli strona nie podejmuje wskazanych
przez organ czynności koniecznych dla wszczęcia przez nią okre
ślonego postępowania administracyjnego.
Wyrok NSA z 25 X 1993 r. (U SAB 56/93), R. Hauser, s. 503.
5. Art. 17 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368; zm. Dz.U. nr 104, poz.
515) nie przewiduje skarg na bezczynność organów w sprawach
rozstrzyganych w drodze uchwał gminy.
Postanowienie NSA z 19 U 1996 r. (I SAB 7/96J, „Wspólnota" 1996, nr 27, s. 26, £. Smoktunouucz, 1998 r, s. 722.
6. Przesłanką dopuszczalności postępowania sądowadministra-
cyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność polegającą na
niewydaniu w terminie decyzji sprowadza się do tego, że skarżący
obowiązany jest przed wniesieniem skargi do wyczerpania środ
ków prawnych przewidzianych w art. 37 k.p.a., tzn. winien wnieść
zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na
niezałatwienie sprawy w terminie.
Postanowienie NSA z 5 III 1997 r. (DJ SAB 47/96J, E. Smoktunowicz, 1998 r., s. 722.

10. Od czasu przywrócenia samorządu terytorialnego, tj. od 27 maja 1990 r., sąd administracyjny jest włas'ciwy dla rozstrzygania sporów o właściwość czyli sporów kompetencyjnych między organami samorządu terytorialnego a terenowymi organami administracji rządowej Obecnie, po nowelizacji art. 18 ust. 1 ustawy o NSA dokonanej ustawą z 29 grudnia 1998 r, o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa, w przypadkach określonych w k.p.a. oraz w ordynacji podatkowej sąd administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej, a także - między samorządowymi kolegiami odwoławczymi. O przypadkach i sposobie rozstrzygania sporów o właściwość między organami samorządu terytorialnego a terenowymi organami administracji rządowej była mowa w rozdziale II 2 podręcznika. Zaś ordynacja podatkowa przewiduje, że sąd administracyjny rozstrzyga spory o właściwość w sytuacjach wymienionych w art. 19 pkt. 5 i 6. Według tych przepisów sąd administracyjny rozstrzyga spory o właściwość
— między wójtami, burmistrzami (prezydentami miast) i starostami, jeśli
nie ma dla nich wspólnego samorządowego kolegium odwoławczego,
— między marszałkami województw.
Według NSA do sporu o właściwość dochodzi, gdy jednocześnie oba organy przyjmują lub wyłączają własne kompetencje do załatwienia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Pojawia się przeszkoda procesowa, uniemożliwiająca zajęcie się sprawą indywidualną w etapie wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie zwyczajnym lub szczególnym bądź w postępowaniu odwoławczym. Nie można natomiast występować do sądu administracyjnego o udzielenie odpowiedzi na pytania łączące się ze sposobem rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty lub wyboru jednej z prawnych form działania administracji albo z wykładnią prawa.73
Spory kompetencyjne, o których mowa, NSA rozstrzyga postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.
73 Postanowienie NSA z 14 października 1991 r. (IISA813/91), ONSA1991 r. z. 3-4, poz. 89.
327





11. Według art. 18 ust. 2 ustawy o NSA Sąd udziela odpowiedzi na
pytania prawne przedstawione do rozstrzygnięcia przez samorządowe kolegia
odwoławcze. Zaś ustawa z 12 X 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoław
czych (Dz.U. nr 122, poz. 593 z późn. zm.) przewiduje, że kontrolę orzecznic
twa kolegiów sprawuje sąd administracyjny na zasadach i w trybie określonym
przepisami ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (art. 21 ust. 2). Usta
wa o samorządowych kolegiach odwoławczych stanowi, że kolegium to w peł
nym składzie może, na zasadach określonych ustawami, wystąpić do Naczelne
go Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym, od odpowiedzi na które
zależy rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy (art. 22 ust. 1). Art. 18 ust. 2
ustawv o NSA ustanawia obowiązek Sądu udzielania odpowiedzi na pytania
prawne przedstawione do rozstrzygnięcia przez samorządowe kolegia odwo
ławcze. Wniesienie pytania do NSA powoduje z mocy prawa zawieszenie po
stępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym w sprawie, w związku
z którą zostało wniesione pytanie. Odpowiedź Sądu na pytanie prawne wiąże
skład orzekający kolegium (por. art. 22 ust. 5 ustawy o samorządowych kole
giach odwoławczych i art. 49 ust. 5 w związku z art. 50 ustaw)' o NSA).
12. Przepisy ustaw szczególnych mogą przewidywać kontrolę sądu ad
ministracyjnego. Wymienić tu należy ustawę z 11 X 1991 r. o referendum gmin
nym (Dz.U. nr 110, poz. 475 z późn. zm.) oraz ustawę z 26 11984 r. - Prawo
prasowe (Dz.U. nr 5, poz. 24 z późn. zm.).
Na podstawie art. 16 ustawy o referendum gminnym na uchwałę rady gminy odrzucającą wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum, jak i na niedotrzymanie przez radę gminy terminu ustawowego do rozpatrzenia takiego wniosku („nie później niż w ciągu 30 dni od daty przekazania wniosku") inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu jej podjęcia'4. Z kolei art. 22 wymienionej ustawy stanowi, że inicjatorowi referendum służy
71 W art. 16 ust. 2 ustawa o referendum gminnym sianowi, że NSA rozpatruje „odwołanie" a w ust. 3 tego artykułu jest mowa o postanowieniu uwzględniającym skargę. Istnieje wiec chaos terminologiczny, co źle świadcz)' o poziomie naszej legislacji.

odwołanie do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia wojewódzkiego komisarza wyborczego odrzucającego wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania rady gminy bądź w razie niedotrzymanie przez tego komisarza terminu do rozpatrzenia wniosku. Art. 20 ustawy o referendum gminnym zobowiązuje wojewódzkiego komisarza wyborczego do wydania postanowienia o przeprowadzeniu referendum lub odrzuceniu wniosku nie później niż w ciągu 30 dni od dnia złożenia wniosku.
Art. 4 ustawy z 26 11984 r. - Prawo prasowe nakłada na organy państwowe, przedsiębiorstwa państwowe oraz inne państwowejednostki organizacyjne obowiązek udzielania prasie informacji związanych z ich działalnością; dotyczy to również związków zawodowych, organizacji samorządowych i innych organizacji społecznych w zakresie zleconych im zadań w sferze administracji publicznej oraz innej podobnej działalności publicznej. Odmowa udzielenia informacji może nastąpić jedynie ze względu na ochronę tajemnicy państwowej i służbowej oraz innej tajemnicy chronionej ustawą. Na żądanie redaktora naczelnego odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej w terminie 3 dni. Tę odmowę bądź niespełnienie przez tę odmowę przesłanek określonych w ust. 3 art. 4 Prawa prasowego można zaskarżyć w ciągu miesiąca do NSA.
Zgodnie zaś z uchwałą Sądu Najwyższego z 19 VIII 1987 r. (III AZP 2/87) brak odpowiedzi na krytykę prasową przewidzianą w art. 6 ustawy -Prawo prasowe, mimo upływu miesięcznego terminu od przekazaniajej adresatowi przez redaktora naczelnego z żądaniem ustosunkowania się, jest- w rozumieniu art. 4 ust. 3 - równoznaczne z odmową udzielenia informacji, na którą służy skarga do NSA (art. 4 ust. 4).
Według ustaw o samorządzie gminnym (art. lOla), o samorządzie powiatowym (art. 88) i o samorządzie województwa (art. 91), gdy organ samorządu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, to każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, może zaskarżyć do sądu administracyjnego bezczynność organu albo podejmowane przez organ czynności. Chodzi oczywiście o podejmowane bądź nie podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej; skarga nie może dotyczyć czynności, które mają charakter cywilnoprawny.

328




Również gdy wojewoda lub organy rządowej administracji niezespolonej nie wykonują czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne naruszają prawa osób trzecich, to każdemu, którego interes prawy lub uprawnienie zostały naruszone służy prawo skargi do sądu administracyjnego (p. art. 45 ustawy z 5 czerwca 1993 r. o administracji rządowej w województwie). Również w tym przypadku skargę można wnieść dopiero po bezskutecznym wezwaniu do właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku uwzględnienia tej skargi sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego.
Wspomnieć należy, że art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przewidują, że organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę organu gminy bądź uchwałę organu powiatu do sądu administracyjne go po upływie terminu 30 dni od dnia otrzymania uchwały. Przypomnieć warto, iż w okresie 30 dni od doręczenia uchwały organowi nadzoru, organ ten ma prawo we własnym zakresie orzec o nieważności uchwały, gdy jest ona sprzeczna z prawem.
Podkreślić można, że organom nadzoru nie służy prawo zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał organów samorządu województwa..
Ustawa z 5 11995 r. o fundacji - Zakład Narodowy im. Ossolińskich (Dz.U. nr 23, poz. 121) przewiduje, że nadzór nad wymienionym Zakładem sprawuje Minister Edukacji Narodowej, który może uchylić decyzję dyrektora Zakładu, pozostającą w mżącej sprzeczności z przepisami prawa lub postanowieniami statutu albo jego celami. Od decyzji Ministra w tej sprawie służy skarga do NSA (art. 14 ustawy). Zaś ustawa z 20 II1997 r. o fundacji Centrum Badania Opinii Społecznej (Dz.U. nr 30, poz. 163) stanowi, że Prezes Rady Ministrów może uchylić decyzję dyrektora wymienionego Centrum pozostającą w rażącej sprzeczności z przepisami prawa lub postanowieniami statutu i że od takiej decyzji Prezesa RM służy Centrum skarga do NSA (art. 14 ustawy).
Z wymienionych przepisów wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpatrywania skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze wydawane w stosunku do fundacji prawa publicznego, ponieważ taki charakter mają wymienione wyżej fundacje utworzone na podstawie powołanych ustaw.
Z innych ustaw szczególnych przewidujących kontrolę sądu administracyjnego wymienić można:

ustawę z 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego (tekst jedn. Dz.U. z 1996 r. nr 143, poz. 661 zpóźn. zm.), która wart. 7 przewiduje skargę do NSA na orzeczenia Społecznej Komisji Rewindykacyjnej,
ustawę z 6 lutego 1997 r, o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U, nr 28, poz. 153 i nr 75, poz. 468) znowelizowaną w sposób istotny ustawą z 18 lipca 1993 r. o zmianie ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 117, poz. 756). Art. 151e ust. 3 tej ustawy przewiduje skargę do NSA na decyzje Prezesa Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych, stanowiące akty nadzoru wobec Kas Chorych i Krajowego Związku Kas Chorych oraz instytucji ubezpieczenia zdrowotnego w zakresie realizacji powszechnego ubezpieczenia społecznego. Urząd Nadzoru Ubezpieczeń Zdrowotnych jest centralnym organem administracji rządowej, którego zadaniem jest ochrona interesów osób ubezpieczonych.
Kryterium kontroli
Sąd administracyjny sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 21 ustawy o NSA). Skarga do sądu administracyjnego musi zawierać określenie naruszenia prawa bądź interesu prawnego (por. art. 37 pkt 4 ustawy).
Niezgodność z prawem polega na naruszeniu prawa materialnego bądź procesowego, przy czym chodzi, oczywiście, o przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Jest to więc kontrola legalności czyli zgodności z ustawami i innymi aktami normatywnymi wydanymi na podstawie upoważnień ustawowych. Akty wykonawcze wiążą sąd do granic ich zgodności z ustawą. Sąd administracyjny nie kontroluje zaś celowości decyzji. Jednakże rozgraniczenie między kontrolę legalności a celowości jest niekiedy trudne, zwłaszcza gdy w przepisach prawa pojawią się pojęcia nieostre. Dodać należy, że kontrola sądowa obejmuje wszystkie etapy procesu stosowania prawa (obowiązywanie normy prawnej, jej interpretację, ustalenie stanu faktycznego i subsumeje). Sąd ma prawo dokonać wykładni pojęć nieostrych, a wykładnia ta wiąże organy administracyjne.



330

331




Sąd administracyjny kontroluje również decyzje oparte na uznaniu. Tutaj kontroli podlegają takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego i czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego, czy stronie zapewniono udział w postępowaniu, czy w danej sprawie dopuszczalne jest uznanie, czy interpretacja przepisów prawa materialnego jest prawidłowa i czy nie zostały naruszone, wyznaczone przez prawo, granice uznania i czy w sprawie orzekał organ właściwy. Według orzecznictwa NSA „wydając decyzję w granicach uznania administracyjnego organ administracji państwowej jest obowiązany dokonać wszechstronnej i wnikliwej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego, kierując się w załatwieniu sprawy interesem społecznym i słusznym interesem obywatela. Nierozważenie możliwości zastosowania wszystkich przepisów mogących mieć zastosowanie w sprawie, a tylko niektórych z nich, skutkuje uchyleniem decyzji"'5.
Z orzecznictwa sądowego:
1. Naczelny Sąd Administracyjny w zasadzie nie kontroluje
aktów normatywnych stanowiących podstawę prawną zaskarżo
nych decyzji, jednak w toku badania legalności tychże decyzji
może dokonywać pośredniej kontroli legalności aktów normatyw
nych niższego stopnia niż ustawa i w razie stwierdzenia sprzecz
ności z ustawą pominąć je w swoim rozstrzygnięciu.
Wyrok NSA z 21 a 1995 r. (SA/Kr 12/95), „Wspólnota" 1996, nr 13, poz. 10.
2. Naczelny Sąd Administracyjny - dokonując kontroli legalno
ści zaskarżonych aktów administracyjnych (art. 21 ustawy z 1995 r.
o Naczelnym Sądzie Administracyjnym) - powinien uwzględniać
stan sprawy istniejący w chwili wydania zaskarżonego aktu.
W przeciwnym razie, w niektórych rodzajach spraw - takich,
B Por. komunikat nr 2 o ważniejszych kwestiach prawnych rozstrzygniętych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Orzecznictwo Sądu Najwyższego, załącznik do Problemów Praworządności, 1982, nr 3, s. 19.
332

w których akt administracyjny wywołuje skutki jedynie przez pewien czas - mogłoby w ogóle nie dochodzić do merytorycznego rozpatrzenia skarg, co powodowałoby de facto niedopuszczalne wyłączenie tych spraw spod sadowej kontroli administracji.
Wyrok NSA z 12 BI 1997 r. /I SA/U 154/96J, E. Smoktunowicz, 1998, s. 727.
2. PODMIOTY UPRAWNIONE DO WNIESIENIA SKARGI I TRYB JEJ WNOSZENIA
Podmioty uprawnione do wniesienia skargi i uczestnicy postępowania
Sąd administracyjny wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. Uprawnionym zaś do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a ponadto prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób (art. 33 ustawy). Przyznanie Rzecznikowi Praw Obywatelskich, prokuratorowi oraz organizacji społecznej w zakresie jej statutowej działalności prawa wnoszenia skarg do sądu w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób jest wyrazem roli i znaczenia, jakie ustawodawca przypisuje tym podmiotom w sferze strzeżenia praworządności oraz ochrony praw i interesów obywateli i ich organizacji.
Podmioty uprawnione mogą wnieść skargę dopiero po wyczerpaniu środków odwoławczych, a gdy ustawa nie przewiduje środka odwoławczego -po zwróceniu się do organu właściwego z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W tym ostatnim przypadku skarga może być wniesiona po upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Wymóg wyczerpania środków odwoławczych nie dotyczy prokuratora oraz Rzecznika Praw Obywatelskich.
Należy zaznaczyć, że ustawa o NSA ujęła legitymację do złożenia skargi szeroko; odeszła od pojęcia strony według k.p.a. Jest to uzasadnione tym, że
333






kontrola NSA obejmuje nie tylko decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, ale również inne akty prawne i czynności administracji publicznej. Dodać trzeba, że uprawnionymi do złożenia skargi do sądu administracyjnego są również podmioty, o których mowa w innych ustawach niż ustawa o NSA, w takich jak ustawy: o samorządzie gminnym, powiatowym i samorządzie województwa, ustawa o administracji rządowej w województwie,, prawo prasowe, ustawa o referendum gminnym i ustawy dotyczące samorządu specjalnego oraz fundacji prawa publicznego i inne.
Podmiot, który skorzystał z prawa wniesienia skargi jest skarżącym. W postępowaniu przed sądem administracyjnym stroną przeciwną w stosunku do skarżącego jest organ administracji publicznej, którego działanie (akt) lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Osoby, których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, mogą wziąć udział w postępowaniu przed sądem na prawach strony.
Uczestnikiem postępowania sądowego może być prokurator. Postępowanie sądowe toczy się z udziałem prokuratora, gdy prokurator wniósł skargę (wówczas jest skarżącym) albo gdy zgłosił swój udział w postępowaniu przed sądem. Dodać należy, że nieobecność prokuratora na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy przez sąd.
W postępowaniu przed sądem administracyjnym osoby fizyczne mogą działać osobiście lub przez pełnomocnika, a osoby prawne i inne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej działają przez organy uprawnione do działania w ich imieniu lub przez pełnomocników (art. 42 ustawy). Poza tym ustawa o NSA nie reguluje kwestii pełnomocnictwa, a zatem zgodnie z art. 59 tej ustawy należy stosować odpowiednio przepisy k.p.c. określające krąg podmiotów, które mogą być pełnomocnikami w postępowaniu przed sądem administracyjnym, jak i zakres pełnomocnictwa (por. art. 87 i nast. k.p.c).
Nie można wnieść skargi do sądu, jeżeli toczy się postępowanie w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności aktu albo innej czynności (art. 35 ust. 4 ustawy). Powołany przepis słusznie wyklucza możliwość jednoczesnego prowadzenia postępowania przed organem administracji publicznej i przed sądem administracyjnym. Po zakończeniu postępowania przed organem administracji publicznej uprawniony podmiot będzie mógł skorzystać, jeśli uzna to za celowe, z prawa skargi do sądu administracyjnego.
334

Poniżej podąię tezy orzeczeń NSA, które zachowują nadal swoją aktualność:
1. Bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty zwią
zek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępo
wania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu ad
ministracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję
wydaje wójt tej gminy; ani gmina, ani żaden jej organ nie są
uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji
organu odwoławczego (art. 197 k.p.a.).
Postanowienie NSA z 15 X 1990 r. (SA/Wr 990/90), ONSA 1990, z. 4, poz. 7.
2. Wójt gminy, który wydał decyzję w pierwszej instancji, nie
jest uprawniony do zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyj
nego decyzji organu odwoławczego w tej sprawie (art. 197 k.p.a.).
Postanowienie NSA z 21 XU 1990 r. (SA/Gd 1118/90), ONSA 1990, z. i, poz. 16.
3. Art. 98 ust. 1 ustawy z 8 III 1990 r, o samorządzie teryto
rialnym (Dz.U. nr 16, poz. 95 z póżn. zm.) wyłącza dopuszczal
ność wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody
przez jakikolwiek podmiot inny niż gmina lub związek komunalny
nawet wówczas, gdy rozstrzygnięcie to narusza interes prawny
lub uprawnienie tego podmiotu.
Postanowienie NSA z 13 V 1992 r. (SA/Wr 529/92), ONSA 1992, z. 2, poz. 47.
4. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu (art.
33 ust. 2 ustawy z dnia 11 mają 1995 r. o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym - Dz.U. nr 74, poz. 368 z późn. zm.) przejawia
się tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma
roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego
obowiązku. Na rzecz innych osób mogą działać tylko: prokurator,
Rzecznik Praw Obywatelskich i niektóre organizacje społeczne.
Podmiot mający udział w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością nie jest uprawniony do wniesienia skargi na podstawie art. 33 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 z póżn. zm.) na odmowę wydania spółce koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych, ze względu na brak własnego interesu prawnego w sprawie.
Wyrok NSA z 3 W 1996 r. (U SA 74/96), ONSA 1997, z. 2, poz. 89.




5. Statut gminy należy do kategorii przepisów gminnych i może być zaskarżony do sądu administracyjnego przez każdy podmiot, który ma w tym interes prawny (art. 33 ust 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 z póżn. zm.); do tak rozumianych podmiotów należy zaliczyć radnych.
Wyrok NSA z 14 XI 1996 r. (II SA 924-931/96J, ONSA 1997, nr 4, poz. 164.
Skarga do sądu administracyjnego i tryb jej wnoszenia
Skarga do sądu administracyjnego powinna spełniać określone w ustawie wymogi formalne. I tak skarga powinna zawierać:
1) oznaczenie skarżącego, jego miejsca zamieszkania lub siedziby,
2) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czyn
ności,
3) oznaczenie organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy,
4) określenie naruszenia prawa bądź interesu prawnego,
5) podpis osoby wnoszącej skargę, a w przypadku wniesienia jej przez
pełnomocnika -jego podpis z załączeniem do skargi pełnomocnictwa
(art. 37 ustawy).
Gdy skarga wykazuje braki sąd administracyjny powinien wyznaczyć skarżącemu termin do usunięcia tych braków, a gdy w wyznaczonym terminie braki nie zostaną usunięte - sąd skargę odrzuca76.
'" W art. 27 ust. 2 ustawy o NSA jest mowa o „uzupełnianiu" braków, ale braków nie należ) uzupełniać lecz je usuwać. O „usuwaniu" braków mówi trafnie art. 64 2 k.p.a. O „usunięciu'' braków skargi mówi natomiast 26 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z 28 IX 1995 r. w sprawie ustalenia struktury organizacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego i regulaminu jego działania (Dz.U. nr 112, poz. 540).

W zasadzie skargę wnosi się bezpośrednio do sądu w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, a w innych przypadkach w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu aktu lub innej czynności organu uzasadniającej wniesienie skargi.
•W przypadku, gdy przed wniesieniem skargi należało zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, skarga może być wniesiona po upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania (art. 34 ust. 3 zd. drugie). Zachodzi jednak pytanie, w jakim czasie w tym przypadku upływa termin do wniesienia skargi. Sądzić należy, że uprawniony podmiot ma prawo wnieść skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu przez właściwy organ odmowy uczynienia zadość wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa albo w terminie 30 dni od upływu terminu do załatwienia wezwania przez organ administracji. Jedynie Rzecznik Praw Obywatelskich i prokurator mogą wnieść skargę w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi (art. 35 ust. 2). Ustawa przewiduje dłuższy termin do wniesienia skargi przez Rzecznika Praw Obywatelskich i prokuratora ze względu na zadania i cel działania tych organów państwowych.
Sąd z ważnych powodów ma prawo przywrócić na wniosek strony termin do wniesienia skargi (art. 35 ust. 3 ustawy). Ustawa mówi o wniosku „strony", a chodzi o „skarżącego", czy też jak mówi art. 58 1 k.p.a. - „zainteresowanego". W związku z art. 59 ustawy o NSA w kwestii przywrócenia terminu do wniesienia skargi znajdują odpowiednio zastosowanie art. 58-60 k.p.a. normujące instytucję przywrócenia terminu omówioną w rozdziale II podręcznika.
Wniesienie skargi bezpośrednio do sądu nie oznacza, że organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono nie ma żadnych obowiązków związanych z wniesieniem skargi. Tak nie jest, gdyż po otrzymaniu skargi sąd przesyła jej odpis temu organowi i zobowiązuje go do udzielenia odpowiedzi na skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu skargi oraz nadesłania w tym terminie, tj. 30 dni, akt sprawy (art. 38 ust. 1).

336






Według art. 38 ust. 2 „organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może uwzględnić skargę w całości do dnia wyznaczenia przez Sąd terminu rozprawy". Przepis art. 38 ust. 2 ustawy, stanowiący o tzw. samokontroli organu administracji publicznej, budzi szereg wątpliwości. I tak ustawodawca nie określa, co się dzieje ze skargą w przypadku uwzględnienia jej przez organ administracji, który otrzymał jej odpis, a sama skarga pozostała w sądzie. W takiej sytuacji nasuwa się logiczny wniosek, że nie nadaje się skardze dalszego biegu. Oczywistą rzeczą jest, że od nowego aktu administracji publicznej uwzględniającego skargę przysługują s'rodki zaskarżania na ogólnych zasadach. Dalszą wątpliwość nasuwa określenie terminu, w którym organ administracji publicznej może skorzystać z samokontroli. Nie byłoby wątpliwości, gdyby samo kontrolę można było przeprowadzić w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu skargi organowi uprawnionemu do samokontroli. Natomiast możliwość dokonywania samokontroli aż do dnia wyznaczenia przez sąd terminu rozprawy budzi zastrzeżenia. Przecież wcześniej organ administracji publicznej musi zajęć stanowisko w odpowiedzi na skargę, w którym wykaże, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Czy po udzieleniu odpowiedzi na skargę i przesłaniu akt sprawy do sądu organ administracji publicznej powinien mieć nadal prawo do samokontroli aż do dnia wyznaczenia przez sąd terminu rozprawy? Poza tym trzeba zauważyć, że dzień wyznaczenia przez sąd terminu rozprawy nie musi być znany organowi administracji publicznej przed otrzymaniem zawiadomienia o rozprawie. A wjakim terminie można dokonać samokontroli, jeśli sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym? Słuszniej. Świątkiewicz pisze, że termin ten „powinien dojść do wiadomości organu, gdyż w przeciwnym razie działając w nieświadomości mógłby być przekonany, że nadal służy mu prawo samoweryfikacji zaskarżonego aktu (czynności)77. Zaś T. Woś stwierdza, że zgodnie z literalną wykładnią art. 38 ust. 2 ustawy możliwość uwzględnienia skargi przez organ administracji „wyłączona zostaje

z dniem, w którym przewodniczący wydziału NSA lub prezes ośrodka zamiejscowego tego sądu zarządził rozprawę w sprawie wniesionej skargi. Ponieważ między wyznaczeniem terminu rozprawy a doręczeniem organowi zawiadomienia o niej może upłynąć kilka (a nawet kilkanaście) dni, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek upewnienia się przed podjęciem rozstrzygnięcia w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, czy termin rozprawy nie został wcześniej wyznaczony
Wniesienie sprawy do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności.Jednakże sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeśli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 40 ust. 1). Na żądanie strony sąd administracyjny może wstrzymać wykonanie aktu lub zawiesić czynność przed rozpatrzeniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi (art. 60 k.p.a. w związku żart. 59 ustawy o NSA). Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności następuje z mocy prawa, jeżeli organ, który wdał akt lub dokonał czynności, nie przedstawił sądowi odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi i zobowiązania go przez sąd do nadesłania akt sprawy (art. 40 ust. 2).
Skarga do sądu administracyjnego ma więc tylko ograniczoną suspensyw-ność. Możliwość wstrzymania wykonania aktu lub zawieszenia czynności przez sąd pozwala zapobiegać powstawaniu sytuacji nieodwracalnych, gdyby akt był najpierw wykonany, a następnie sąd go uchylił lub stwierdził jego nieważność.
Zachodzi pytanie, czy art. 38 ust. 2 ustawy o NSA stwarza szczególne uprawnienia (samodzielną postawę) do uwzględniania skargi przez organ administracji czy też organ ten może uwzględnić skargę tylko wtedy, jeżeli znajduje podstawę do tego w k.p.a. Zdaniem B. Adamiak wymieniony artykuł „wprowadza tylko jedną przesłankę dokonania przez organ samokontroli, a mianowicie - uwzględnienie skargi w całości. Tę kompetencję do samokon-



77 J. Świątkiewicz, Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Warszawa 1995, s. 77. Aulor ten podtrzymuje swoje stanowisko również w Komentarzu, wydanym w 1999 r. -por. s. 153.

T. Woś, Postępowanie sądou/oadministracyjnc, Warszawa 1996, s. 156.



338

339





troli organu należy interpretować w związku z przepisami prawa obowiązującymi na drodze administracyjnej, a zatem jeżeli chodzi np. o zaskarżoną decyzję, może uwzględnić skargę tylko w razie gdy jest właściwy do uchylenia, zmiany decyzji lub stwierdzenia jej nieważności według przepisów k.p.a. lub przepisów szczególnych"79 Podobnie J. Swiątkiewicz stwierdza, że w omawianym przypadku organ administracji stosuje obowiązujące go zasady procedury właściwej dla danej prawnej formy „załatwienia sprawy"80.
Art. 40 ust. 2 ustawy zawiera istotną sankcję na wypadek nienadeslania przez organ administracji publicznej akt sprawy w ustawowym terminie, a mianowicie wstrzymanie z mocy prawa wykonania zaskarżonego aktu.
Z orzecznictwa sądowego:
1. Wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego po
terminie, w sprawie, w której organ administracji drugiej instancji
nie pouczył strony o prawie do zaskarżenia decyzji do sądu
administracyjnego, a strona nie zadała od tego organu pouczenia
w trybie art. 111 k.p.a., skutkuje odrzucenie takiej skargi przez
Sąd, jeżeli strona me wniosła równocześnie o przywrócenie termi
nu i nie uzasadniła przyczyny tego uchybienia.
Postanowienie JVSA z 30 XII 1981 r. (H SA 1169/81), E. Smoktunowicz, s. 280.
2. Ograniczenie się organu do przesłania akt sprawy z relacją
o sprawie nie może być uznane za działanie zgodne z tym przepi
sem, treścią bowiem odpowiedzi na skargę - zgodnie z intencją
ustawodawcy - powinno być ustosunkowanie się organu do zarzu
tów podniesionych w skardze.
Wyrok JYSA z 18 VII 1983 r. (I SA 471/83J, ONSA 1983, z. 2, poz. 59.
B. Adamiak, op.cit., s. 294. J. Swiątkiewicz, op.cit., s. 76-77.

3. Prokurator może wnieść skargę do Naczelnego Sądu Admi
nistracyjnego na uchwałę organu gminy bez wezwania przed
wniesieniem skargi właściwego organu gminy do usunięcia naru
szenia prawa, o którym mowa w art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11
maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74,
poz. 368 z późn. zm.).
Uchwala Składu Siedmiu Sędziów NSA z 10 W 1996 r. fOPS 2/96J, OWSA J997, z. 1, poz. 1..
4. Do terminów dotyczących wniesienia skargi stosuje się prze
pisy ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Admini
stracyjnym (Dz.U. nr 74; poz. 368 z późn. zm.) i odpowiednio
przepisy kodeksu postępowania cywilnego (a nie art. 65 2 k.p.a.).
Skierowanie więc pisma procesowego do podmiotu niewłaściwego
nie spełnia warunku zachowania terminu, chyba że podmiot ten
w terminie określonym dla danego pisma skierował je do sądu.
Postanowienie NSA z 18 VI 1996 r. (IV SA 280/96), OJVSA 1997, z. 3, poz. 118.
5. Na podstawie art. 34 ust 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r.
o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz.368
z póżn. zm.), można wnieść do Naczelnego Sądu Administracyjne
go skargę na decyzję organu odwoławczego, uchylającą decyzję
organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę temu organowi
do ponownego rozpatrzenia (art. 138 2 k.p.a.).
Uchwała SN z 16 1 1997 r. (Ul ZP 5/96), OSNAP 1997, nr 15, poz, 262, E. Smoktu-nowicz, 1998 r., s. 779.
6. Wniesienie przez gminę skargi do sądu administracyjnego
na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody nie jest uwarunkowane
wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, przewidziane w art.
34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym.
Uchwala SN z 15 I 1998 r. (111 ZP 43/97), Pr. Gosp. 1998, nr 2, s. 6; E. Smofctuno-uiicz, 1998 r., s. 780.
7. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, 30-dniowy termin
do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego liczy
się od dnia, w którym temu pełnomocnikowi doręczone zostało
rozstrzygniecie w sprawie (art. 35 ust. 1 oraz art. 59 ustawy
z dnia 11 maja 1995 o Naczelnym Sądzie Administracyjnym,



340

341






Dz.U. 74, poz. 368 z późn. zm., w związku z art. 40 2 oraz art. 5? k.p.a.l.
Postanowienie SN z 24 IV i997 r. ffll JOT 19/97J, 0S1YAP 1997, nr 21, poz, 415; £. Smofctunouiicz, 1998 r., s. 784.
8. Wie znajduje oparcia w obowiązującym prawie pogląd, iż
niepodniesienie przez stronę w treści odwołania od decyzji organu
I instancji określonych zarzutów powoduje niemożność późniejsze
go powołania się na te zarzuty w treści skargi.
Wyrok NSA z 16X1997 r. ( SA/Bk 619/96), E. Smoktunowicz, 1998 r., s. 789.
9. Odpowiedź na skargę nie może uzupełniać tego, co powinno
zawierać uzasadnienie faktyczne decyzji. Cel tego pisma jest
zupełnie inny - ma ono zawierać wyłącznie ustosunkowanie się do
zarzutów skargi.
Wyrok NSA z 20.VI.1997 r. (SA/Gd 3691/95), E. Smoktunowicz, 1998 r., s. 792.
10. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przez „uwzględnie
nie skargi w całości" należy rozumieć uwzględnienie skargi co do
istoty sprawy, chyba że skarżący wyraźnie wskazuje, że chodzi
mu tylko o uchylenie zaskarżonego aktu i przekazanie sprawy do
ponownego rozpoznania właściwemu organowi.
Wyrok NSA z 14 XI 1997 r. (I SA/Lu 1319/96), E. Smoktunowicz, 1998 r„ s.793

3. POSTĘPOWANIE PRZED NSA
Przebieg postępowania sądowego
Po otrzymaniu skargi przewodniczący wydziału, prezes os'rodka zamiejscowego lub wyznaczony sędzia dokonuje czynnos'ci wstępnych, a mianowicie:
1) zarządza skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy,
a w razie potrzeby także innych dowodów,
2) wyznacza skład sędziowski orzekający w sprawie,
3) zarządza doręczenie stronie przeciwnej odpisów skargi z załącznikami
dla przedstawienia odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy, wyzna
czając w tym celu termin nie przekraczający 30 dni od dnia doręczenia
odpisu skargi,.
4) wyznacza termin posiedzenia niejawnego lub rozprawy, w którym spra
wa ma być rozpoznana,
5) zarządza zawiadomienie o rozprawie stron i innych osób, których udział
w rozprawie jest konieczny (art. 45 ust. 1).
Do czynności wstępnych należy też wezwanie strony skarżącej do uiszczenia wpisu do skargi, chyba że strona uiściła już wpis bez wezwania albo zgłosiła wniosek o zwolnienie jej od kosztów sądowych lub nie ma obowiązku uiszczenia wpisu.
Od skargi pobiera się wpis stosunkowy lub stały. Wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, których przedmiot dotyczy należnos'ci pieniężnych albo praw majątkowych, jeżeli wartość tych praw została określona w postępowaniu administracyjnym lub jeśli jest oczywista. Wpis stały pobiera się w pozostałych sprawach od skarg na decyzje, od skarg na bezczynność organów, jak również od skarg na postanowienia oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej. Wysokość wpisu i zasadyjego pobierania określiło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 X 1995 r. w sprawie wpisu do skarg na decyzje administracyjne oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej (Dz.U. nr 117, poz. 563, zm. Dz.U. z 1997 r. nr 157, poz. 1032)8!.



342

343






Wpis stały od skargi wnoszonej przez adwokata lub radcę prawnego należy uiścić bez wezwania przewodniczącego wydziału (prezesa ośrodka zamiejscowego).
Skarżący może wystąpić o zwolnienie od kosztów sadowych, które obejmują również zwolnienie od obowiązku uiszczenia wpisu (art. 113 k.p.c. w związku z art. 59 ustawy o NSA). Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna, gdy nie działa w ochronie własnego interesu prawnego, są zwolnione od obowiązku uiszczenia wpisu.
Od opłat sądowych zwolnione są organy nadzoru nad organami jednostek samorządu terytorialnego oraz organy tych jednostek, a więc organy samorządu gminy, powiatu i województwa.
Jeżeli strona zgłosiła wniosek o zwolnienie jej od kosztów sądowych, prezes ośrodka zamiejscowego lub przewodniczący wydziału kieruje niezwłocznie ten wniosek na posiedzenie niejawne. Nie wzywa się do uiszczenia wpisu oraz nie kieruje się wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych na posiedzenie niejawne, jeżeli z treści skargi wynika, iż podlega ona odrzuceniu.
Jeżeli skarga wymaga poprawienia, wezwanie do uiszczenia wpisu należy połączyć z wezwaniem do usunięcia braków skargi. Nie wzywa się do poprawienia skargi lub jej uzupełnienia, jeżeli z treści skargi wynika, że podlega ona odrzuceniu, chyba że bez usunięcia braków skargi nie można wydać orzeczenia w przedmiocie jej odrzucenia.
W sprawie, w której zachodzi potrzeba rozważenia kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przewodniczący wydziału lub prezes ośrodka zamiejscowego kieruje sprawę na posiedzenie niejawne. W razie wstrzymania przez sąd wykonania zaskarżonej decyzji, odpisy postanowienia sądu doręcza się stronom niezwłocznie. Jeżeli ze względu na przedmiot sprawy zachodzi
81 Wpis stosunków wynosi: 1) przy wartości przedmiotu spraw do 5.000 zl - 4%, nie mniej jednak niż 10 zl, 2) przy wartości przedmiotu sprawy ponad 5.000 zl do 10.000 zl - 3%. nie mniej jednak niż 200 zl, 3) przy wartości przedmiotu sprawy ponad 10.000 zl - 1%, nie mniejjednak niż 300 zl i nie więcej niż 100.000 zl. Wpis stalyjest również zróżnicowany w zależności od przedmiotu sprawy; wynosi nie mniej niż 10 zl i nie przekracza 100 zl; wyjątek stanowi wpis stały od skargi na bezczynność organów, który wynosi zawsze 5 zl.

konieczność jak najszybszego zawiadomienia organu, który wydał zaskarżoną decyzję, o wstrzymaniu jej wykonania, sąd może uczynić to w sposób, który uzna za najbardziej celowy. W miarę potrzeby w taki sam sposób sąd może zawiadomić również organ egzekucyjny wykonujący decyzję.
Sąd orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej. Od tej reguły ustawa przewiduje wyjątek, o którym mowa wart. 39. Sąd ma jednak prawo przeprowadzać uzupełniające dowody z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W przeciwnym razie sąd uchyla zaskarżony akt lub czynność i zwraca akta organowi, którego działanie zostało zaskarżone, wskazując w uzasadnieniu orzeczenia zakres postępowania dowodowego, które organ administracji ma uzupełnić (art. 52).
Art. 39 ust. 1 ustawy wprowadza oryginalne i budzące zastrzeżenia uregulowanie. Według tego przepisu w razie nienadesłania przez organ administracji odpowiedzi na skargę i akt sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi i zobowiązania do nadesłania akt sprawy „Sąd może orzec w sprawie na podstawie stanu faktycznego i prawnego przedstawionego w skardze, gdy nie budzi on uzasadnionych wątpliwości w świetle ustaleń poczynionych przez Sąd w toku rozpoznania sprawy".
Orzekanie bez akt sprawy administracyjnej musi nasuwać uwagi krytyczne głównie z punktu widzenia dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Czy przedstawienie tego stanu w skardze oddaje w sposób obiektywny ten stan? Jakie ustalenia w tym zakresie może poczynić sąd bez odpowiedzi na skargę i akt sprawy? Zgodzić się trzeba z poglądem, że art. 39 ust. 1 „godzi w zasadę prawdy obiektywnej" i że wprowadzenie tego wyjątku oznacza, że sąd może „odstąpić od zgromadzonego już materiału i, co więcej - od jego oceny (a przecież ocena materiału dowodowego służy sądowi do ewentualnego stwierdzenia naruszeń prawa procesowego!) i zebrać ten materiał samemu na rozprawie (stoi to w sprzeczności z przepisami ograniczającymi postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym) albo przyjąć stan faktyczny przedstawiony w skardze"82. Szczególnie to ostatnie uregulowanie daje uprzywilejo-
»- J. Zimmermann, op.cit., s. 48-49.



344

345






waną pozycję jednej ze stron i uzależnia ocenę skargi od nieostrego sformułowania „uzasadnionych wątpliwości". Nie usprawiedliwia tego cel regulacji, jakim jest zdyscyplinowanie organów administracji mających udzielać odpowiedzi na skargę i terminowo nadsyłać akta spraw, co służy przyspieszeniu postępowania8'.
Sąd administracyjny rozpoznaje skargę na rozprawie, o ile nie zachodzą okoliczności uzasadniające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (art. 47 ust. 1).
Na posiedzeniu niejawnym sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia, jeżeli nie został złożony wniosek o przywrócenie terminu albo gdy skarga jest niedopuszczalna z innej przyczyny, a także gdy w oznaczonym terminie nie usunięto braków skargi. Przyczyną odrzucenia skargi może być nieuiszczenie - mimo wezwania i wyznaczenia przez sąd terminu uiszczenia - wpisu stosunkowego lub stałego. Innymi przyczynami niedopuszczalności skargi są przykładowo:
— niewyczerpanie przez skarżącego administracyjnych środków odwoław
czych, o ile środki takie jemu służyły,
— skarga dotyczy sprawy, w której nie jest dopuszczalna kontrola sądu
administracyjnego,
— skargę wniesiono, mimo że toczy się postępowanie w celu zmiany, uchy
lenia lub stwierdzenia nieważności aktu albo innej czynności,
— skargę wniosła osoba nieuprawniona.
Wyjątkowo zas' na posiedzeniu niejawnym może być rozpoznana sprawa co do jej istoty. I tak przewodniczący wydziału lub prezes ośrodka zamiejscowego może skierować sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym co do jej istoty, jeżeli w sposób oczywisty decyzja jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 1 pkt 1 (gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisowo właściwości), 3 (gdy decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną) i 4 (gdy decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie) k.p.a.
Por. też J. Zimmermann, op.cit., s. 49.

Rozprawie przed sądem administracyjnym ustawa o NSA poświęca niewiele miejsca. Z art. 45 wynika, kto wyznacza rozprawę, zaś art. 47 ust. 1 stanowi, że sąd rozpoznaje skargę na rozprawie, jeżeli nie zachodzą okoliczności uzasadniające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, a art. 48 nakazuje zawiadamiać uczestników postępowania o czasie i miejscu rozprawy w terminie umożliwiającym otrzymanie zawiadomienia na siedem dni przed rozprawą oraz upoważnia sąd do uznania stawiennictwa uczestników postępowania na rozprawie za obowiązkowe. W tej sytuacji do sposobu przeprowadzania rozprawy mają zastosowanie odpowiednie przepisy kodeksu postępowania cywilnego (por. odesłanie do przepisów k.p.c. z art. 59 ustawy o NSA).
Jak już wyżej zaznaczono, gdy postępowanie przed sądem toczy się z udziałem prokuratora, to nieobecność prokuratora na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy przez sąd (art. 43 ust. 2 ustawy).
W zasadzie sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów. Od tej reguły ustawa o NSA przewiduje odstępstwa. I tak skład orzekający trzech sędziów może wystąpić do Prezesa Sądu o rozpoznanie sprawy przez skład siedmiu sędziów z uwagi na występujące w sprawie istotne wątpliwości prawne. To wystąpienie ma formę postanowienia. Prezes sądu - po otrzymaniu takiego postanowienia - wyznacza skład siedmiu sędziów, przewodniczącego składu oraz termin rozpoznania sprawy.
Gdy w sprawie występują istotne wątpliwości prawne, to skład orzekający trzech sędziów ma jeszcze inną możliwość niż wystąpienie do Prezesa Sądu o rozpoznanie sprawy przez skład siedmiu sędziów. Otóż skład orzekający może wystąpić do Prezesa Sądu o wyjaśnienie wątpliwości prawnych (a nie o rozpoznanie sprawy) przez skład siedmiu sędziów, izbę lub połączone izby. Wyjaśnienie wątpliwości prawnych następuje w drodze uchwały, która wiąże w danej sprawie. Tak więc w przypadku występowania w sprawie istotnych wątpliwości prawnych, skład orzekający ma możność wyboru wystąpienia:
— o przekazanie spraw)' do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów,
— o wyjaśnienie wątpliwości prawnych przez skład siedmiu sędziów, izbę
lub połączone izby.
Chociaż w art. 49 ust. 5 ustawy stanowi, iż „uchwala Sądu wyjaśniająca wątpliwość prawną wiąże w danej sprawie", to należy przyjąć, że uchwały sądu wyjaśniające wątpliwości, o których mowa, będą miały wpływ na rozstrzyganie



346

347






spraw analogicznych nie tylko przez sąd, ale również przez organy administracji publicznej.
Inne odstępstwo od reguły trzyosobowego składu orzekającego ustawa wprowadziła co do rozpoznawania pytań prawnych przedstawionych do rozstrzygnięcia przez samorządowe kolegia odwoławcze. Sąd rozpoznaje te pytania prawne w składzie pięciu sędziów (art. 50 zdanie drugie). Uchwały sądu zawierającego odpowiedzi na pytania prawne mają taki sam walor jak uchwały sądu wyjaśniające wątpliwości prawne (por. art. 50 zdanie pierwsze ustawy).
Z orzecznictwa sądowego:
1. Wpis stały do skargi wnoszonej przez adwokata należy
uiścić na podstawie art. 1S i 17 ustawy z dnia 17 czerwca 1967 r.
o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. nr 24, poz.
120 z póżn. zm.) w związku z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 21
maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 z póżn. zm.) bez wezwania przez przewodniczącego wydziału (prezesa ośrodka zamiejscowego), o którym mowa w 7 rozporządzenia Rady Ministrowi z dnia 3 października 1995 r. w sprawie wpisu od skarg na decyzje administracyjne oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej (Dz.U. nr 117, poz. 563).
Uchwala SMadu Siedmiu Sędziów NSA z 17 II 1997 r. (OPS 14/96), ONSA 1997, z. 2, poz, 54.
2. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, przewidując
możliwość zgłaszania przez składy orzekające wątpliwości pra
wnych do wyjaśnienia przez skład siedmiu sędziów, izbę lub
połączone izby, nie określiła prawie żadnych uwarunkowań ani
trybu z tym związanego. Jedynym uwarunkowaniem jest to, by
zgłoszenie wątpliwości prawnych pozostawało w związku z rozpo
znawaniem sprawy (wnioskowanie z art. 49 ust. 1 ustawy),
a jedynym określeniem trybu jest występowanie do Prezesa Sądu
(art. 49 ust. 2), który „po otrzymaniu postawienia Sądu (...)
przekazuje przedstawione wątpliwości prawne do wyjaśnienia (...)"
(art. 49 ust. 4).
Uchwała Składu Siedmiu Sędziom NSA z 3 U 1997 r. (OPS 10/96), ONSA 1997 r., z. 3, poz. 103.

Zawieszenie i umorzenie postępowania
Zawieszenie postępowania przed sądem administracyjnym może nastąpić z przyczyn określonych w art. 97 i 98 k.p.a., które stosuje się odpowiednio przed sądem (p. art. 59 ustawy o NSA). W sprawie zawieszenia postępowania sąd wydaje postanowienie.
Umorzenie postępowania przed sądem administracyjnym może nastąpić, jeżeli skarżący cofnął skargę. Cofnięcie skargi nie wiąże sądu, chyba że rozpatrzenie sprawy stało się bezprzedmiotowe lub wydanie orzeczenia stało się z innych przyczyn zbędne. W razie cofnięcia skargi i umorzenia postępowania przed rozprawą, skarżącemu zwraca się wpis, ajeśli cofnięcie skargi nastąpiło na rozprawie, a sąd umorzył postępowanie, skarżącemu zwraca się połowę wpisu (art. 46 ustawy).
Inną przyczyną umorzenia postępowania niż cofnięcie skargi może być np. śmierć skarżącego w toku postępowania, jeżeli zaskarżony akt lub czynność dotyczyła jego praw lub obowiązków o charakterze niezbywalnym. Postępowanie podlega umorzeniu, jeżeli wjego toku zaszły okoliczności powodujące nie dający się usunąć brak jednej z bezwzględnych przesłanek procesowych, np. gdyby w toku postępowania ustawodawca wyłączył określoną kategorię spraw, do której należałaby sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, spod kontroli sądu administracyjnego.
Sąd umarza postępowanie na posiedzeniu niejawnym lub na rozprawie.
Stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przed sądem administracyjnym
Art. 59 ustawy o NSA odsyła do wielu artykułów kodeksu postępowania administracyjnego. I tak w sprawach nieunormowanych w wymienionej ustawę przed sądem administracyjnym znajduje zastosowanie odpowiednio 41 artykułów w całości a w części - 3 dalsze artykuły k.p.a. W szczególności przed sądem znajdują odpowiednie zastosowanie niektóre artykuły z rozdziału o zasadach ogólnych k.p.a., a mianowicie określające zasady: praworządności



348

349






(art. 6), prawdy obiektywnej (art. 7), pogłębienia zaufania obywateli (art. 8), udzielania informacji (art. 9), wyjaśniania zasadnos'ci przesłanek (przekonywania-art. 11), szybkości i prostoty postępowania (art. 12), ugodowego załatwienia sprawy (art. 13) i pisemności (art. 14 1).
Po/,a tym odpowiednio należ)' stosować przed sądem art. 29-32 k.p.a. dotyczące pojęcia strony, zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych stron, uprawnienia organizacji społecznej oraz ustanowienia pełnomocnika, art. 3949 kodeksu normujące kwestię doręczeń pism, art. 57-60 regulujące obliczanie terminów, przywracanie terminu oraz wstrzymanie wykonania aktu przed rozpatrzeniem wniosku o przywrócenie terminu, art. 73-74 1 z rozdziału o udostępnieniu akt sprawy, art. 75-85 dotyczące dowodów (dokumentów urzędowych, świadków, biegłych i oględzin), ich zbierania oraz oceny, art. 97,98,101 1 i 2 oraz art. 103 dotyczące obligatoryjnego i fakultatywnego zawieszania postępowania, postanowień w tej kwestii oraz skutków zawieszania postępowania.
Wreszcie przed sądem administracyjnym znajduje również odpowiednie zastosowanie art. 146 k.p.a. określający przeszkody prawne uniemożliwiające wznowienie postępowania. W tym przypadku sąd uwzględniając skargę stwierdza niezgodność z prawem decyzji lub postanowienia (art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o NSA).
4. ORZECZENIA SĄDU ADMINISTRACYJNEGO Zasady orzekania
Sąd administracyjny korzysta ze zróżnicowanych kompetencji do wzruszania (uchylania, stwierdzania nieważności) zaskarżanych aktów i co do sposobu załatwienia skarg w innych sprawach w zależności od przedmiotu skargi i wagi naruszenia prawa.
1. W przypadku uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie sąd:
a) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części; uchylenie to następuje, gdy sąd stwierdzi:


— naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spraw)',
— naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania
administracyjnego,
— inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono
istotny wpływ na wynik sprawy,

b) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia; stwierdzenie nieważ
ności decyzji lub postanowienia następuje, jeżeli zachodzą przyczyny
określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach,
c) stwierdza niezgodność z prawem decyzji lub postanowienia; stwierdze
nie niezgodności z prawem decyzji lub postanowienia następuje, gdy
ze względu na przepis art. 146 k.p.a. nie może nastąpić wznowienie
postępowania, a ze względu na art. 156 2 k.p.a. bądź' inne przepisy
nie można stwierdzić nieważności decyzji. W sprawach skarg na decyzje
i postanowienia wydane w innym postępowaniu niż uregulowane w k.p.a.
i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy
o uchyleniu, stwierdzeniu nieważności lub niezgodności z prawem sto
suje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie,
w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie.
2. W przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej nie będącą decyzją administracyjną sąd orzeka o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku lub uprawnienia i stwierdzając niezgodność aktu lub czynności z prawem uchyla zaskarżony akt lub stwierdza bezskuteczność czynności (art. 23). Uwzględniając zaś wniosek strony w sprawach, o których mowa, sąd wydaje wyrok przyznający, stwierdzający albo uznający uprawnienie lub obowiązek, wynikające z przepisów prawa (art. 25). W związku z tą kompetencją nasuwa się uwaga, że sąd administracyjny uzyskał kompetencję merytoryczną; we wskazanym zakresie zastępuje organy administracji publicznej. Uregulowanie to budzi zasadnicze zastrzeżenia ze względu na zmianę modelu naszego sądownictwa administracyjnego i z innych jeszcze istotnych przyczyn84.
81 J. Zimmermann zwraca uwagę, że wyposażeniu sądu administracyjnego w kompetencje merytoryczne powinno towarzyszyć wyposażenie tego sądu w uprawnienia procesowe organu admi-





3. Uwzględniając skargę na uchwalę organu jednostki samorządu te
rytorialnego, albo związku jednostek samorządu terytorialnego lub inny akt
prawa miejscowego, sąd stwierdza nieważność takiej uchwały lub takiego aktu
w całos'ci lub części (art. 24 ust. 1). To stwierdzenie nieważności ma znaczenie
dla rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych. W przypadku nieważności uchwały
organu samorządu terytorialnego bądź aktu prawa miejscowego rozstrzygnięcia
w sprawach indywidualnych wydane na podstawie takiej uchwały lub takiego
aktu podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyj
nym albo w postępowaniu szczególnym.
4. Uwzględniając skargę organujednostki samorządu terytorialnego
na akt nadzoru sąd uchyla ten akt (art. 24 ust. 2).
5. W przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organów ad
ministracji publicznej w sprawach, w których powinna być wydana decyzja
administracyjna, postanowienie albo inny akt lub dokonana czynność z zakre
su administracji publicznej, sąd zobowiązuje organ administracji do wydania
aktu lub dokonania czynności bądź przyznania, stwierdzenia albo uznania
uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 26).
6. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Oddalenie
skargi należy odróżnić od jej odrzucenia. Oddalenie skargi następuje po jej
rozpoznaniu, a właściwie po rozpoznaniu sprawy, gdyż sąd nie jest związany
granicami skargi, i po stwierdzeniu, że nie występuje niezgodność aktu lub
czynności z prawem, tj. gdy nie stwierdzono naruszeń prawa, które stanowiły
by podstawę do uchylenia, stwierdzenia nieważności lub niezgodności z pra
wem zaskarżonego działania. Zaś odrzucenie skargi -jakjuż wskazano wyżej -
następuje z przyczyn formalnych.
7. Art. 51 zdanie pierwsze ustawy, stanowi, że sąd nie jest związany
granicami skargi. Dlatego sąd może objąć kontrolą nie tylko zaskarżony akt,
ale również akt organu pierwszej instancji.
nistracyjnego z jednoczesnym obciążeniem wszystkimi obowiązkami procesowymi z postępowania jurysdykcyjnego. „Wydaje się - pisze cytowany Autor - że odejs'cie od modelu czysto kontrolnego powinno pociągać za sobą wprowadzenie dwuinstancyjności postępowania sądowo-administracyjnego. Skoro bowiem sąd miałby wyręczać administrację w wykonywaniu jej kompetencji należałoby stronie przyznać środki prawne analogiczne do tych, które występują w postępowaniu administracyjnym". Op.cit., s. 50.

Może stwierdzić istnienie innych naruszeń prawa - nie wymienionych w skardze. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu. Sąd ma natomiast obowiązek rozpoznać sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania oraz zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi i użytymi w niej argumentami; jest natomiast władny uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które przytoczyła strona skarżąca. Mimo iż sąd nie jest związany granicami skargi, to jednak granice jej rozpoznania wyznaczone są przez kryterium legalności działania, będącego przedmiotem skargi, a więc przez całokształt aspektów prawnych sprawy, która została rozstrzygnięta zaskarżonym aktem bądź załatwiona dokonaną czynnością. Art. 51 zdanie drugie stanowi, że sąd nie może „wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu". Jest to przepis ustanawiający, zresztą słusznie, zakaz reformalionis in ptius w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Jednocześnie przewiduje on wyjątek od przyjętej reguły w przypadku, gdy sąd „stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu". Jest to regulacja niekonsekwentna, wprowadzająca regułę ograniczoną wyjątkiem, który uznać można za uzasadniony. Samo zaś ustalenie treści zakazu reformationń in peius w postępowaniu przed sądem administracyjnym natrafia na przeszkody. Jaką treść ma „niekorzyść", na której opiera się konstrukcja zakazu reformatumis in peiusl Ustalenie „niekorzyści" ma sens przede wszystkim tam, gdzie orzeka się merytorycznie. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonych aktów. Dlatego „niekorzyść", którą skarżący odniesie „może polegać tylko na tym, że zastosuje on wobec danego aktu środek ostrzejszy, niż zabiegała o to strona (np. zamiast uchylenia stwierdzi jego nieważność), albo też uchyli cały akt, podczas gdy strona zaskarżyła go tylko w części. Skoro jednak pozwolono sądowi wykraczać poza granice skargi, jest on do tego w pełni uprawniony. Po drugie ustalenie «niekorzyści» napotyka na wielkie trudności w obrębie prawa administracyjnego. Stosunki prawne w tej gałęzi prawa mają to do siebie, że nie są w pełni wymierne i ustalenie w konkretnym przypadku, co dla której stronyjest więcej lub mniej korzystne, może być wykluczone"85.
J. Zimmermann, op.cit., s. 42.



352

353







Z orzecznictwa sądowego:
1. Naczelny Sad Administracyjny dokonuje kontroli legalności
decyzji administracyjnych z uwzględnieniem stanu prawnego obo
wiązującego w dacie wydania decyzji i na podstawie materiału
dowodowego zebranego w chwili jej wydania. Zmiany stanu pra
wnego powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji oraz ewentualne
zgłoszenie przez strony nowych wniosków lub żądań są okolicz
nościami, które nie mogą mieć wpływu na wynik sądowej kontro
li decyzji.
Wyrok NSA z 22 III 1983 r. (I SA 1578/82J, OiYSA 1983, nr 1, poz. 16, GP 1984, nr 10, s. 8.
2. Naczelny Sąd Administracyjny uchyla decyzję administra
cyjną w przypadku naruszenia przepisów tylko wtedy, jeżeli mo
gło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 22 ust. 2 pkt 3
ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administra
cyjnym, Dz.U. nr 74, poz. 368 z póżn. zm.).
Wyrok S1V z U X 1996 r, (1H RJV 3/96], OSNAP 1997, nr 10, poz. 159; E. Smoktuno-wicz, 1998 r., s. 742.
3. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalający skar
gę oznacza jedynie, ze w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie
narusza prawa w stopniu zobowiązującym ten organ do jej uchyle
nia, bądź stwierdzenia nieważności, nie wyłączą natomiast możli
wości skorzystania przez organ administracji, który wydał decy
zję, badż przez organ wyższego stopnia, z uprawnienia do zmiany
tej decyzji w trybie art. 154 k.p.a.
Wyrok NSA z 12 IX 1997 r. (DI SA 495196), E. Smoktunowicz, 1998 r., s. 744.
4. Sąd Administracyjny nie jest związany granicami skargi,
ąle zawsze jest związany granicami sprawy, w której skargą
została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi, uznany
mi za wiążące w orzecznictwie sądowym i administracyjnym, wkra
czać w sprawę nową w stosunku do tej, którą byłą albo powinna
byłą być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawa
nych w nim decyzji administracyjnych.
Wyrok JVSA z 20 XT 1997 r. (SA/Ld 2572/95J, Pr. Gosp. 1998, nr 5, s. 36; E. Smoktunowicz, 1998 r„ s. 800.

Rodzaje orzeczeń sądu administracyjnego
Orzeczenie sądu administracyjnego może być wyrokiem lub postanowieniem. Wynika to z art. 53 ust. 1 ustawy, który brzmi: „Sąd rozstrzyga sprawy wyrokiem lub postanowieniem".
Wyrokiem sąd rozstrzyga sprawę „co do stwierdzenia naruszenia prawa i skutków prawnych tego naruszenia" (art. 53 ust. 2). Oczywiście, jeśli sąd nie stwierdzi naruszenia prawa - po rozpatrzeniu sprawy co do jej istoty - to wtedy również wydaje wyrok, którym skargę oddala. Wyrok jest więc rozstrzygnięciem, którym sąd orzeka, czy dany akt lub czynność jest zgodna z prawem, czy też nie, oraz jakie są konsekwencje stwierdzonego naruszenia prawa.
Postanowienie wydaje się w razie odrzucenia skargi, umorzenia postępowania na posiedzeniu niejawnym lub na rozprawie oraz w celu rozstrzygnięcia innych kwestii procesowych związanych ze sprawą, wynikających w toku postępowania sądowego oraz w innych przypadkach określonych w ustawie o NSA (art. 53 ust. 3). Przykładami innych kwestii proceduralnych, rozstrzyganych drogą postanowienia, mogą być wstrzymanie wykonania aktu lub zawieszenie zaskarżonej czynności, przywrócenie terminu do wniesienia skargi, zwolnienie od kosztów sądowych.
Postanowienia można podzielić na postanowienia:
— kończące postępowanie w sprawie,
— nie kończące postępowania w sprawie.
Postanowieniami kończącymi postępowanie w sprawie są te postanowienia, które zamykają drogę do wydania wyroku, jak np. postanowienie o odrzuceniu skargi, o umorzeniu postępowania, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Pozostałe postanowienia są postanowieniami nie kończącymi postępowania w sprawie. Sąd może je zmieniać lub uchylać wskutek zmiany okoliczności sprawy. Postanowienia zapadłe przed sądem administracyjnym nie mogą być zaskarżane w drodze zażalenia.
Ustawa o NSA zawiera przepisy dotyczące orzeczeń sądu, a więc zarówno wyroków jak i postanowień. I tak ustawa stanowi, że sąd wydaje orzeczenia bezpośrednio po zamknięciu rozprawy lub zakończeniu posiedzenia. Możliwe jest jednak odroczenie ogłoszenia orzeczenia do dwóch tygodni, ale wtedy



354

355






należy podać uczestnikom postępowania termin i miejsce ogłoszenia orzeczenia. Uzasadnienie orzeczenia sporządza się w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia sentencji orzeczenia. Orzeczenie wraz z uzasadnieniem doręcza się uczestnikom postępowania.
Orzeczenie może być wydane jedynie przez sędziów, którzy brali udział w posiedzeniu. Orzeczenie zapada większos'cią głosów. Sędzia, który przy głosowaniu nie zgodził się z większością, może przy podpisywaniu sentencji zgłosić zdanie odrębne i obowiązany jest uzasadnić je na piśmie przed podpisaniem uzasadnienia. Sentencję orzeczenia podpisuje cały skład sądu, tj. włącznie z sędzią, który zgłosił zdanie odrębne (por. art. 324 k.p.c. w związku z art. 59 ustawy o NSA).
Orzeczenie powinno zawierać rozstrzygnięcie w sprawie kosztów postępowania. W orzeczeniu uwzględniającym skargę sąd orzeknie zwrot kosztów na rzecz skarżącego od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności. W uzasadnionych przypadkach sąd może zasądzić od organu tylko część kosztów, jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Sąd może określić wysokość kosztów zastępstwa uczestnika postępowania reprezentowanego przez adwokata lub radcę prawnego w zależności od charakteru sprawy i wkładu pełnomocnika w przyczynieniu się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia (art. 55 ustawy).
Orzeczenia sądu są prawomocne, z wyjątkiem orzeczeń od których wniesiono sprzeciw, na podstawie art. 39 ust. 2 i art. 47 ust. 3 ustawy. Jak zaznaczono wyżej, w razie nienadesłania przez organ administracji odpowiedzi na skargę i akt sprawy w terminie 30 dni, sąd może orzec w sprawie na podstawie stanu faktycznego i prawnego przedstawionego w skardze. W takim przypadku na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy strona przeciwna może wnieść do sądu sprzeciw w terminie 14 dni od daty doręczenia orzeczenia, jeżeli jednocześnie doręczy odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy. Zaś art. 47 ust. 3 ustawy przewiduje, że uczestnik postępowania może zgłosić sprzeciw od wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku. W obu podanych przypadkach wniesienie sprzeciwu w terminie ustawowym powoduje rozpoznanie sprawy na rozprawie. Oznacza to, że orzeczenie wydane na podstawie art. 39 ust. 1 oraz wyrok wydany w sytuacji, o której mowa w art. 47 ust. 2

ustawy, stają się prawomocne dopiero po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu, jeżeli żaden uczestnik postępowania sprzeciwu nie zgłosił.
Według art. 47 ust. 4 wniesienie sprzeciwu w terminie powoduje rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz wydanie wyroku utrzymującego w mocy w całości lub części wyrok wydany na posiedzeniu niejawnym albo uchylenie go i wydanie wyroku rozstrzygającego sprawę co do istoty bądź też odrzucenie sprzeciwu i umorzenie postępowania. Art. 47 ust. 4 stosuje się odpowiednio do rozpoznawania sprzeciwu od orzeczenia wydanego na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy. Odrzucenie sprzeciwu i umorzenie postępowania powoduje, że zaskarżone w drodze sprzeciwu orzeczenie staje się prawomocne.
Z orzecznictwa sądowego:
1. W razie uwzględnienia skargi w całości przez organ zgodnie
z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym
Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 z późn. zm.) sąd
nie może orzec o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżą
cego od organu (art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym).
Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z 9 XU 1996 r. (FPS 4/96), ONSA 1997, z. 2, poz. 45.
2. Sąd może określić wysokość kosztów zastępstwa uczestnika
postępowania, reprezentowanego przez adwokata lub radcę pra
wnego, w zależności od charakteru sprawy i wkładu pełnomocnika
w przyczynienie się do jej wyjaśnienia. Biorąc pod uwagę fakt, iż
jest to sprawa „seryjna", jedna z sześciu o podobnym stanie fak
tycznym i prawnym, Sąd obniżył koszty zastępstwa procesowego
w porównaniu z żądaną kwotą przez pełnomocnika.
Wyrok NSA z 08 W 1997 r. (SA/Ka 2976/95), E. Smoktunowicz, 1998 r, s. 804.
Skutki prawne orzeczeń NSA
Postanowienia kończące postępowanie w sprawie wywierają tylko skutki procesowe, tj. zakończenie postępowania przed sądem administracyjnym



356

357







oraz związanie wyrażoną w postanowieniu oceną prawną. Nie wywierają one natomiast skutków materialnoprawnych, ponieważ nie rozstrzygają sprawy co do jej istoty, a więc nie rozstrzygają, czy stwierdzono naruszenie prawa i jakie są skutki prawne tego naruszenia.
Wyroki wywierają skutki zarówno procesowe, jak i materialnoprawne. Skutkiem procesowym jest zakończenie postępowania przed sądem administracyjnym, zaś skutki materialnoprawne zależą od treści wyroku. Skutkiem wyroku oddalającego skargę jest prawomocność aktu zaskarżonego do sądu. Oznacza to, że zaskarżony akt po oddaleniu skargi, jako akt już prawomocny, wiąże wszystkich, nie wyłączając organów państwowych i samorządowych; jest skuteczny erga omnes.
Ze względu na kompetencje kasacyjne sąd administracyjny nie ma prawa zmieniać zaskarżonych aktów. W wyniku wydania wyroku uchylającego zaskarżony akt, w razie potrzeby, sprawa wraca do stadium postępowania administracyjnego. Organ administracyjny obowiązany jest wydać akt, od którego przysługują środki odwoławcze na ogólnych zasadach.
Skutkiem materialnoprawnym niektórych orzeczeń jest to, że stanowią one podstawę roszczeń odszkodowawczych. I tak w przypadku gdy sąd w orzeczeniu:
1) uchyli zaskarżoną decyzję, a organ rozpatrujący sprawę ponownie umo
rzy postępowanie,
2) stwierdzi nieważność aktu albo ustali przeszkodę prawną uniemożliwia
jącą stwierdzenie nieważności aktu,
stronie, która poniosła szkodę, służy odszkodowanie od organu, który wydał decyzję (art. 60 ustawy). Do tych roszczeń odszkodowawczych stosuje się odpowiednio art. 160 k.p.a. Przepisy art. 160 k.p.a. zostały omówione rozdziale II 8 niniejszego podręcznika.
Wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność zaskarżonego aktu ma charakter deklaratoryjny, znosi z mocą wsteczną następstwa nieważnego aktu prawnego. Zas' wyrok uchylający zaskarżony akt ma charakter konstytutywny.
Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem skargi (art. 30).

Oznacza to, że organ administracji orzekając w sprawie, która była rozpatrywana przez sąd, jest związany oceną prawną wyrażoną przez sąd w orzeczeniu. Inaczej mówiąc organ ten ma obowiązek stosować przepisy prawa w znaczeniu nadanym im przez orzeczenie sądu administracyjnego.
Istotnym problemem pod rządem ustawy o NSAz 1980 r. i działu VI k.p.a. było wykonywanie orzeczeń sądu administracyjnego, a właściwie uchylanie się od wykonywania tych orzeczeń. Ustawa o NSA z 1995 r. zawiera przepisy prawa, które mają służyć zdyscyplinowaniu organów administracji publicznej w tym zakresie, zarówno co do stosowania się do orzeczeń sądowych oraz terminowego udzielania odpowiedzi na skargę i nadsyłania akt sprawy do sądu administracyjnego. Temu zdyscyplinowaniu mają służyć środki, o których mowa w art. 31, 32 i 56 oraz w omówionym już art. 39 ustaw)'. Środkami dyscyplinującymi są:
a) grzywna wymierzana organowi administracji,
b) roszczenie o odszkodowanie za szkodę poniesioną wskutek niewykona
nia orzeczenia sądu,
c) wystąpienie do właściwego organu lub organu zwierzchniego z sygnaliza
cją o istotnych naruszeniach prawa lub okolicznościach mających wpływ
na ich powstawanie oraz o przypadkach niewykonania orzeczeń sądu,
d) wydanie orzeczenia sądowego bez odpowiedzi na skargę i akt sprawy
administracyjnej,
e) wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności z mocy pra
wa, jeżeli organ administracji nie przedstawił sądowi odpowiedzi na
skargę wraz z aktami sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu
odpisu skargi i zobowiązania do nadesłania akt sprawy.
W razie stwierdzenia, że organ, którego działania lub bezczynność dotyczy orzeczenie sądu, nie wykonał w całości lub w części tego orzeczenia, sąd może orzec o wymierzeniu temu organowi grzywny (art. 31 ust. 1 zdanie pierwsze). W wymienionym przypadku sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niesporne okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 31 ust. 2). Przepis ten stanowi kolejny wyjątek od reguły, iż sąd administracyjny nie decyduje w sprawach administracyjnych, lecz sprawuje jedynie kontrolę legalności działania administracji. Oczywiście, organ administracji publicznej może do takiego orzeczenia sądu nie dopuścić, jeżeli wykona orzeczenie sądowe.



358

359







Zastosowanie przepisów art. 31 ust. 1 i 2 jest możliwe tylko w „przypadku uwzględnienia skargi wniesionej przez uprawniony podmiot, który uprzednio zwrócił się do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania orzeczenia sądu" (art. 31 ust. 3). Ustawodawca nie ustala, jaki okres powinien upłynąć między wezwaniem organu administracji do wykonania orzeczenia sądu a dniem wniesienia skargi na niewykonanie orzeczenia sądowego.
Grzywnę, o której mowa wart. 31 ust. 1, wymierza się „do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw za ostatni miesiąc kwartału poprzedzającego dzień wydania orzeczenia o ukaraniu grzywną, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów" (art. 31 ust. 6). Orzeczenie sądu o ukaraniu grzywną podlega wykonaniu w drodze egzekucji sądowej bez opatrywania go klauzulą wykonalności (art. 31 ust. 1 zdanie drugie).
Osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w kodeksie cywilnym, z wyłączeniem art. 418 tego kodeksu. Odszkodowanie przysługuje od organu, który nie wykonał orzeczenia sądu. Organ ten orzeka o odszkodowaniu przez wydanie decyzji w terminie 3 miesięcy od dnia wniesienia wniosku o odszkodowanie. Strona, która w tym terminie nie otrzymała decyzji lub jest niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania, może wnieść powództwo do sądu powszechnego w terminie 30 dni od dnia pozostawania organu w zwłoce lub doręczenia jej decyzji w tej sprawie (art. 31 ust. 4 i 5 ustawy).
Według art. 56 ustawy, w razie uchylania się organu administracji od zastosowania się do orzeczenia sądowego, sąd na wniosek uczestnika postępowania podejmuje, w zależności od charakteru sprawy i uchybienia organu, środki przewidziane w art. 31 ustawy. Również w tym przypadku sąd może wymierzyć organowi grzywnę, wydając w tej kwestii postanowienie na posiedzeniu niejawnym.
Art. 32 ustawy stanowi o uprawnieniach sygnalizacyjnych sądu, które zostaną omówione w następnym punkcie niniejszego opracowania.
Poniżej podaję wybrane tezy z orzecznictwa sądowego z wyjaśnieniem, że do 30 września 1995 r. o uchylaniu decyzji administracyjnych oraz stwierdzaniu ich nieważności przez sąd administracyjny stanowił art. 207 k. p. a., zaś" o związaniu

oceną wyrażoną w orzeczeniu sądu - art. 209 kodeksu. Przytoczone niżej tezy z okresu do 30 września 1995 r. zachowały swoją aktualność ze względu na identyczne uregulowanie prawne wymienionych zagadnień w ustawie o NSA.
1. Prawidłowość ustalenia stanu faktycznego zgodnie z regułami
postępowania dowodowo-wyjaśniającego oraz dokonana przez organy
administracji swobodna ocena, czy ten stan odpowiada przyjętemu
w normie prawnej znaczeniu wyrażenia nieostrego, podlegają kon
troli sądu administracyjnego, ponieważ użycie w normie prawnej
wyrażenia nieostrego nadaje mu znaczenie prawne, a nie tylko
faktyczne, przedmiotem zaś kontroli sądowej jest zgodność za
skarżonych decyzji z prawem. Dyspozycja normy prawnej przewi
dująca, że organ administracji może wydać decyzję, nadaje jej
charakter uznaniowy. Decyzje takie są wyłączone spod kontroli
sadowej w zakresie, w jakim organ administracji - kształtując
ich treść - kieruje się uznaniem w granicach przyznanych mu
w stosownych przepisach prawa materialnego.
Wyrok NSA z 28 W 1982 r. (SA/Wr 245/82J, OJVSA 1982, z. 1, poz. 62.,
2. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do pominię
cia regulacji prawne] zawartej w akcie wykonawczym sprzecznym
z ustawą oraz do dokonania oceny zgodności zaskarżonej decyzji
z przepisami ustawy.
Wyrok NSA z 27 U 1985 r. (11ISA 1192/84), E, Smoktunowicz, s. 295.
3. Naczelny Sad Administracyjny jest władny orzekać nie tyl
ko o zgodności z prawem decyzji ostatecznej bezpośrednio wskaza
nej w skardze, lecz także o zgodności z prawem wszystkich po
przednich decyzji organów administracji, rozstrzygających o istocie
tego samego stosunku administracyjnoprawnego, chociażby nawet
były wydane w trybie wznowienia postępowania (art. 149 3
i art. 151 k.p.a.), aż do pierwszej wydanej w sprawie decyzji
organu pierwszej instancji, jeżeli takie decyzje naruszają lub
sankcjonują naruszenie prawa we wcześniejszych decyzjach.
Wyrok NSA z 4 XI 1985 r. (I SA 640/851, OSPiKA 1987, nr 5-6, poz. 115. z glosą krytyczną W. Chróścielewskiego.
4. Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli legalności
decyzji administracyjnych z uwzględnieniem stanu prawnego obo-



360

361

E. OCHENDOWSKI

Postępowanie administracyjne i

wiązującego w dacie wydania decyzji i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jej wydania.
Wyrok NSA z 22 ffl 1983 r. (I SA 1578/821, ONSA 1983, z. 1, poz, 16.
5. Dopuszczalne jest wzruszenie przez Naczelny Sąd Admini
stracyjny decyzji administracyjnej z powodu wadliwości stwier
dzeń zawartych w uzasadnieniu, mimo że jej sentencja jest zgodna
z prawem.
Wyrok mA z 5 U 1990 r. (JV SA 832/89), ONSA 1990, z. 2-3, poz. 31.
6. Zgodnie z art. 209 k.p.a. ocena prawna wyrażona w orze
czeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego
sadu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas,
gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego jak
i przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ
administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosu
jąc się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez
względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych
w innych sprawach.
Wyrok NSA z 12 X 1987 r. (SA 484/87], G/łP 1988, nr 8 z komentarzem H. Star-czewskiego.
7. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyj
nego (art. 209 k.p.a.) wiąże w sprawie zarówno sąd, jak i organ
administracji, dopóki nie nastąpią zmiany stanu prawnego, w świetle
których ta ocena prawna traci aktualność.
Wyrok NSA z 7 I 1988 r. (W SA 604/87), ONSA 1988, z. 1, poi. 21.
8. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażo
nej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący ną organie orzeka
jącym (art. 209 k.p.a.), może być wyłączony tylko w wypadku
istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzru
szeniu wyroku w drodze rewizji nadzwyczajnej.
Wyrok NSA z 27 VI 1990 r. (SA/Wr 137/90), ONSA 1990, z. 2-3, poz. 51.
9. Przymiot „prawomocności" wyroku Naczelnego Sądu Admi
nistracyjnego dotyczy tylko sfery zgodności z prawem decyzji
ostatecznej i nie stwarza przeszkód jej zmiany lub uchylenia
w nadzwyczajnym trybie administracyjnym przewidzianym dla
wzruszenia decyzji prawnie niewadliwych.

Dopuszczalne jest wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, co do której sąd administracyjny oddalił skargę, jeżeli po wyroku sądowym zostaną ujawnione lub wystąpią przesłanki wznowieniowe, o których mowa w art. 145 1 pkt 1, 2, 5, 7, 8 k.p.a.
Wyroić NSA z 30 IV 1986 r. (SA/Wr 137/86), OSPiKA 1987 r., nr 4, poz. 87 z glosą J. Borkowskiego, ONSA 1986, z. 1, poz. 29.
10. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalający skar
gę oznacza stwierdzenie, że zaskarżona decyzja jest zgodna
z prawem; sprawa zgodności tej decyzji z prawem nie może być
ponownie badana ani przez organ administracji państwowej, ani
przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zmiany stanu faktycznego
lub prawnego, gdyby nastąpiły po wydaniu wyroku przez Naczel
ny Sad Administracyjny, mogłyby spowodować wszczęcie na wnio
sek strony lub z urzędu nowego postępowania administracyjnego.
Wyrok NSA z 2 VI 1989 r. (IV SA 201/89), E. Smoktuwwicz, s. 302.
11. Przez ocenę prawną, o której stanowi przepis art. 30
ustawy z 1995 r. o NSA, należy rozumieć sąd o prawnej wartości
sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykła
dni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości
korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowa
nia określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej,
a nie innej decyzji podatkowej. Obowiązek podporządkowania się
ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, cią
żący na organie podatkowym i na sadzie, może być wyłączony
tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktyczne
go, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze rewizji
nadzwyczajnej.
Wyrok NSA z 16 X 1997 r. (f SA/Po 263/97), E. Smoktunowicz, 1998 r., s. 766 - 767.
12. W sprawie ze skargi na niewykonanie w całości lub części wyroku sądu administracyjnego, sąd ten może wymierzyć organowi administracyjnemu grzywnę z tego tytułu.
,Wokanda" 1997, nr 6, s. 35; E. Smok-
Wyroić NSA z 29 X 1996 r. (a SA 1005/96), tunowicz, 1998 r„ s. 767.



362

363







13. Dla uchylenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyniku rewizji nadzwyczajnej konieczne jest stwierdzenie przez Sąd Najwyższy, iż wyrok ten wydany został z rażącym naruszeniem prawa. Takie naruszenie prawa nie występuje jednak, gdy na tle tych samych przepisów możliwe jest wyrażenie rozbieżnych poglądów.
Wyrok SJV z 20 W 1995 r. (DI ARN 22/95), OSNAP 1995, nr 24, poz. 297; E. Smok-tunowicz, 1998 r, s. 805.
Zaskarżanie orzeczeń sądu administracjjnego
Orzeczenia sądu administracyjnego, z wyjątkiem wydanych na podstawie art. 39 ust. 1 i art. 47 ust. 3 ustawy, są prawomocne. O sprzeciwie od orzeczeń wydawanych na podstawie wymienionych dwóch artykułów była już wyżej mowa. Gdy zaś chodzi o prawomocne orzeczenia sądu administracyjnego, to mogą one być wzruszane wskutek nadzwyczajnych środków prawnych, a mianowicie wskutek rewizji nadzwyczajnej i w wyniku wznowienia postępowania.
W myśl art. 57 ust. 2 ustawy rewizję nadzwyczajną od orzeczenia sądu administracyjnego może wnieść Minister Sprawiedliwości, Prokurator Generalny, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, Rzecznik Praw Obywatelskich, a w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych także Minister Pracy i Polityki Socjalnej.
Rewizję nadzwyczajną wnosi się do Sądu Najwyższego, jeżeli orzeczenie sądowe rażąco narusza prawo lub interes Rzeczypospolitej Polskiej.
Ustawa z 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego i innych ustaw (Dz.U. nr 43, poz. 189) skreśliła w k.p.c. dział VII „Rewizja nadzwyczajna", ale art. 10 tej ustawy zachował rewizje nadzwyczajne od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz organów pozasądowych. Według tego przepisu prawa termin do wniesienia rewizji nadzwyczajnej wynosi 6 miesięcy od dnia wydania prawomocnego orzeczenia. Rewizje nadzwyczajne rozpoznaje Sąd Najwyższy stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu kasacyjnym.
Art. 58 ustawy o NSA przesądził sprawę wznowienia postępowania przed sądem administracyjny, która w pierwszym okresie funkcjonowania NSA wzbu-

dzała pewne kontrowersje. W sprawie zakończonej prawomocnym orzeczeniem sądu może być wznowione postępowanie na wniosek uczestnika postępowania lub z urzędu. Wniosek o wznowienie postępowania rozpoznaje sąd w innym składzie. Poza tym do instytucji wznowienia postępowania przed NSA znajdują zastosowanie odpowiednio przepisy k.p.c, których tutaj nie omawiam. Zaznaczyć należy, że wznowienie postępowania może nastąpić z przyczyn wymienionych w art. 401 i 403 k.p.c.
Na podstawie art. 59 ustawy o NSA w postępowaniu przed sądem administracyjnym znajduje odpowiednio zastosowanie art. 146 k.p.a. Dlatego uchylenie orzeczenia sądu administracyjnego z przyczyn, że orzeczenie zostało oparte na dowodach, które okazały się fałszywe bądź zostało wydane w wyniku przestępstwa, nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia orzeczenia upłynęło 10 lat, zaś z pozostałych przyczyn -jeżeli od dnia doręczenia upłynęło 5 lat. Nie uchyla się orzeczenia także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie orzeczenie odpowiadające w swej istocie orzeczeniu dotychczasowemu.
Z orzecznictwa sądowego:
1. Wznowienie postępowania przed Naczelnym Sądem Admini
stracyjnym uzasadniają tylko te spośród wymienionych w art.
401 i 403 k.p.c. przesłanki wznowienia, które są następstwem
zdarzeń powstałych w samym postępowaniu sądowym, nie zaś
w postępowaniu administracyjnym, w którym ostatecznie rozstrzy
gnięto co do istoty sprawy administracyjnej.
Wyrok NSA z 30 W 1986 r. (SAJWr 137/86), OSPiKA 1987, nr 4, poz. 82 z glosą J. Borkowskiego, ONSA 1986, z. 1, poz. 29.
2. Rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Admini
stracyjnego z powodu naruszenia interesu Rzeczypospolitej Pol
skiej może uzasadniać rażące naruszenie prawnie chronionych
interesów podmiotów zagranicznych, wynikających z przepisów
ratyfikowanych przez Polskę umów i konwencji międzynarodo
wych, a nie wzgląd na właściwe postrzeganie organów Rzeczypo
spolitej Polskiej, w tym sądów, przez te podmioty.
Wyrok SN z 13 VI 1996 r. (W ARli 7/96), OSNAP 1996, nr 24, poz. 396; E. Smoktu-nowicz, 1998 r, s. 805.



364

365
!

3. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego rozstrzy
gnięcie jest sprzeczne z uzasadnieniem, rażąco narusza prawo.
Wyrok SN z 4 IX 1996 r. (ID ARN 37/96], OSNAP 1997, nr 6, poz. 88, E. Smoktuno-uiicz 1998 r„ s. 806.
4. Wyrażenie w uzasadnieniu zaskarżonego rewizją nadzwy
czajną wyroku sądu administracyjnego poglądu prawnego sprzecz
nego ze stanowiskiem Sądu Najwyższego nie uzasadnia samo
przez się uchylenia takiego wyroku. Konieczne jest wykazanie, że
wyrok taki rażąco narusza prawo, gdyż powoduje skutki niemożli
we do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym.
Wyrok SJV z 17 IV 1997 r. (ID RN 10/97), OSW 1998, nr 1 poz. 2, £. Smoktuno-wicz, 1998 r., s. 806.
5. DZIAŁALNOŚĆ SYGNALIZACYJNA
NACZELNEGO SADU ADMINISTRACYJNEGO
Sąd administracyjny oddziaływuje na administrację publiczną przede wszystkim poprzez swoje orzecznictwo. Organy administracji publicznej muszą brać pod uwagę orzeczenia sądu nie tylko w przypadku ponownego rozpatrywania sprawy, która była przedmiotem zaskarżenia do sądu, ale również przy rozpoznawaniu w przyszłości spraw podobnych. Tej roli sądu administracyjnego nie sposób przecenić. W tym miejscu należy wskazać na inne formy i sposoby oddziaływania NSA na działalność administracji publicznej.
Jak już zaznaczono wyżej, Prezes Sądu informuje Prezesa Rady Ministrów o problemach związanych z funkcjonowaniem organów administracji publicznej, wiadomych sądowi z rozpatrywanych spraw (art. 14 zdanie drugie ustawy). Chodzi tu o informacje dostarczane zwierzchnikowi służbowemu wszystkich pracowników administracji rządowej co pewien okres.
Inną rolę spełniać ma art. 32 ustawy. W myśl tego przepisu „o stwierdzonych w toku rozpoznawania spraw istotnych naruszeniach prawa lub okoliczno-
366


ściach mających wpływ na ich powstanie oraz o przypadkach niewykonania orzeczeń Sądu, Prezes Sądu lub skład orzekający informuje włas'ciwe organy lub ich organy zwierzchnie w formie wystąpienia". Jest to sygnalizacja o uchybieniach w pracy organów administracji publicznej. Aby ta sygnalizacja nie była bezskuteczna, ustawodawca zobowiązał organ, który otrzymał wystąpienie Prezesa lub składu orzekającego NSA do rozpatrzenia tego wystąpienia i powiadomienia w terminie 30 dni sądu o zajętym stanowisku (art. 32 ust. 2 ustawy).
Naczelny Sąd Administracyjny może też inicjować postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, które może doprowadzić do eliminacji z naszego porządku prawnego przepisów prawa niezgodnych z Konstytucją lub aktami ustawodawczymi. I tak Prezes Sądu może występować do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją, zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi oraz zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami (por. art. 188 i 191 Konstytucji RP). Zaś w związku z toczącym się postępowaniem sądowym skład orzekający sądu może skierować do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem (por. art. 193 Konstytucji RP oraz art. 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 r., o Trybunale Konstytucyjnym - Dz.U. nr 102, poz. 643). Prezes Sądu ma prawo występować z wnioskiem o rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny sporu kompetencyjnego pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa (por. art. 189 i 192 Konstytucji RP).
367


Postępowanie sądowo- administracyjne

Sądownictwo- największe gwarancje państwa prawnego.
System administracyjny polega na orzekaniu legalności aktów administracyjnych przez organy sądowe. Sąd Administracyjny poddaje kontroli akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem.
To postęp sądowo- administracyjny, ma charakter kasacyjny (tzn. uchyla się kontrolowany akt, ale jednocześnie nie tworzy się nowego).

I Postępowanie administracyjne : Decyzja I instancji

Odwołanie

Decyzja II instancji (ostateczna)-nie służy odwołanie

Zaskarżyć można do


II Postępowanie Sądowe: Wojewódzki Sąd Administracyjny



NSA

Mamy 2 metody kontroli:
v Klauzula generalna- kontroli podlegają wszystkie akty administracyjne, bądź działania własne. Od tej generalnej zasady służą wyjątki
v Enumeracji- kontroli poddaje się akty czy działania własne wyraźnie wymienione. Miała ona miejsce w momencie powołania do życia I NSA.

System sądownictwa aktu:
1. System ochrony prawa podmiotowego tzn. sądy działają tylko na wniosek osoby (WSA), której prawo podmiotowe zostało naruszone. Podmiot taki musi mieć tzw. Legitymację skarbową, musi posiadać uprawnienie do tego aby taka decyzje zaskarżyć. Warunkiem zaskarżenia jest uprawnienie.
Celem sądu jest ochrona praw jednostki. Dla realizacji tego celu służy postępowanie przed sądem administracyjnym.
2. System ochrony prawa przedmiotowego- sąd może kontrolować akty generalne i wkraczać do akcji w pewnych sytuacjach, bądź też z czyjejkolwiek inicjatywy.

Szereg przepisów konstytucyjnych ma odzwierciedlenie do postępowania sądowego.
ART. 115-prawo każdego sądu do rozpoznawania jego sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W pewnym zakresie dotyczy to postępowania administracyjnego. Ostatecznym organem decydującym o prawach, obowiązkach może być sąd. Ustawa określa w sposób kategoryczny, a nie jakiś sąd.
ART. 45 jest źródłem 2 zasad:
v Zasada prawa do sądu:
Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole wykonywania administracji publicznej oraz rozstrzyganie
v Zasada prawa do procesu:
Art. 14 - międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych. Mówi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozstrzygania sprawy bez uzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd.
Art. 6- europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Mówi, że każdy ma prawo do spraw i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły, bezstronny sąd ustanowiony na mocy ustawy.
Art. 176- postępowanie sądowe jest co najmniej 2-instancyjne. Ten artykuł pozostawał w ścisłym związku z art. 236 „w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji RM przedstawi Sejmowi projekty ustaw niezbędnych do stosowania konstytucji”
Art. 175- Wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Sąd wyjątkowy lub tryb doraźny może być ustanowiony tylko na czas wojny.
Art.. 177 - Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów.
Art. 184 - Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.
1. Kontrola ta obejmuje też orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego
2. Aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej
-zgodność z ustawą S.A.
-zgodność z konstytucja bada Trybunał Konstytucyjny

I Sądy powszechne
SN
Sądy wojskowe

II WSA-NSA

3. aktów nadzoru nad działaniem organów jednostek samorządu terytorialnego
4. rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego
5. rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej

Charakter prawotwórczy wyroku sądu administracyjnego uwzględnia wniesiona skargę dotyczy aktu prawa miejscowego.
Mamy elementy:
v Treść adresata do nieokreślonego kręgu adresatów
v Orzeczenie eliminuje porządek aktu

Wyrok podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Art. 147 ust. 1 ustawy „ Prawo o ustroju sądów administracyjnych”
I Sad, który uwzględnia skargę na uchwalę lub akt, stwierdza ważność uchwały lub aktu w całości lub części.
II Stwierdza, że został wydany akt lub uchwała z naruszeniem prawa jeżeli z przepisu szczególnego wynika brak możliwości stwierdzenia nieważności.

A WSA Uchwała Sądu terytorialnego


Zaskarża X decyzji
uchwałę

niemożność
uchwały

Sąd może uchylić decyzję lub postanowienie w całości albo w części gdy:
1) Mamy do czynienia z naruszeniem prawa materialnego przez organ administracji publicznej
2) Stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( gdy decyzja została wydana w wyniku przestępstwa , przez pracownika lub organ, gdy strona bez własnej winy nie prała udziału w postępowaniu, gdy wyjdą na jaw istotne dla czynności faktyczne lub nowe dowody, które istniały w dniu wydania decyzji ale nie były znane organowi
3) Inne naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy

Sąd może stwierdzić nieważność decyzji lub postępowania w całości lub w części jeżeli zachodzą właściwe do tego przyczyny:
Jeżeli wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa
Jeżeli dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej inną decyzja
Jeżeli decyzja została skierowana do osoby, która nie była strona (tj. nie był legitymacji)
Jeżeli nie była wykonalna w dniu jej wydania
Gdy decyzja ma wadę powodującą nieważność z mocy prawa
Stwierdza wydanie decyzji lub postanowienie z naruszeniem prawa jeżeli zachodzą przyczyny w KPA lub innych przepisach

Ustrój:
W Austrii (1876r.) został powołany Naczelny Trybunał Administracyjny. Przez 50 lat nie było skodyfikowane to postępowanie administracyjne. 1918r. obowiązywało ustawodawstwo państw zaborczych.
Tereny pod zaborami austriackimi, rosyjskimi stosowano dość długo prawo. Po 1918r. w zaborze pruskim powstały 3 sądy wojewódzkie w Katowicach, poznaniu, Toruniu.
Do 1980r. nie mieliśmy sądownictwa administracyjnego. W 1980r. wchodzi w życie ustawa o NSA i zmiany w KPA. Była zasada enumeracji- ustawodawca wskazał przypadki w jakich można wnosić skargi do sadownictwa.
03.2001r. powstało 11 zamiejscowych ośrodków NSA , w 1995r. wykreślono dział IV KPA.
Stosowanie konkretnych przepisów tak aby nie wypaczyły one sensu instytucji regulowanych przepisów. Zrezygnowano z posiłkowego korzystania z przepisów z KPC.
Aktualne źródła 3 podstawowej ustawy sądownictwa administracyjnego:
v 25.VII.2002r ”prawo o istnieniu sądów administracyjnych”- weszła 01.IV.2004r.
v 30.VIII.2002r. „Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi”
v 30VIII.2002r. „ Przepisy wprowadzające ustawę. Prawo o istnieniu sądów administracyjnych, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi”

PRP rozporządzenia tworzy i znosi WSA i określa siedzibę WSA (wniosek pochodzi od Prezesa NSA).

SĘDZIOWIE:
Musi być obywatelem Polski, pełnie praw cywilnych i obywatelskich (zdolność do czynności prawnych, praw wyborczych), nieskazitelny charakter, ukończone wyższe studia prawnicze (tytuł magistra)- w Polsce, ukończone studia za granicą, honorowane w Polsce oraz odpowiedni stan zdrowia i wiek (min. 35 lat), ustawa przewiduje, że sędzią może być Radca Prawny, Notariusz ale z min. 8 lat praktyki oraz osoby związane ze stanowiskiem administracyjnym związane z tworzeniem prawa (10 lat).
Sędziowie sądów administracyjnych w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom.
Sędziów sądów administracyjnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa.
Sędziowie sądów administracyjnych są powoływani na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego, z wyznaczeniem miejsca służbowego (siedziby) sędziego, albo na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Prezes Wojewódzkiego Sądu Prezes NSA
Administracyjnego 3 organy

Wice Wice Zgromadzenie Ogólne WSA
Wiceprezes (wszyscy sędziowie)

Kolegium
Prezes WSA stoi na czele, reprezentuje na zewnątrz. WSA

ZGROMADZENIE OGÓLNE:
Prezes, Wiceprezes oraz pozostali członkowie (etatowi i pozaetatowi).
Zadania:
Rozpatrywanie, zatwierdzanie informacji wypatrywanych przez Prezesa
Propozycje Krajowej Radzie Sądownictwa kandydatów na Sędziów
Opinie w sprawie powoływania odwoływania PWSA, lub Wiceprezesów
Określa skład kolegium , dokonuje wyboru członków kolegium
Dokonuje wyboru 2 przedstawicieli na Zgromadzenie Ogólne, sędziów NSA, na którym wybiera się członków Krajowej Rady Sądownictwa
Rozpatrywanie wszelkich spraw wniesionych przez Prezesa
Rozpatrywanie wszelkich spraw wniesionych przez członków

KOLEGIUM:
Tworzą sędziowie wybrani przez Zgromadzenie Ogólne.
Zadania:
· Podział czynności w sądzie
· Określenie zasad szczegółowych przydziału spraw poszczególnych sędziów
· Przygotowanie dla zgromadzenia opinii o kandydatach na sędziów
· Przygotowanie sprawozdania na Zgromadzeniu Ogólnym

PRAWNICY WSA:
To sędziowie, asesorzy sądowi, referendarze sądowi ( muszą ukończyć prawo)-przede wszystkim w wydziale ksiąg wieczystych., mogą przyjmować wnioski o przyznanie prawa pomocy, przekazywać wnioski do rozporządzeń sędziowi

WEWNĘTRZNA ORGANIZACJA:
Wydziały orzecznicze- mogą w ich ramach powstać sekcje-rozpoznaje się sprawie w sensie merytorycznym, wg Kryteriów rzeczowo-problemowych
Wydziały informacji sądowej
- informowanie zainteresowanych o właściwości sądu, o aktualnym stanie załatwianych spraw w rządzie, udostępniane do wglądu akta osobom uprawnionym, Jawność wewnętrzna-strony mają prawo wglądu do swych akt, Jawność zewnętrzna- wobec osób trzecich,
-często jest ograniczona,
-Przygotowanie orzeczeń do publikacji,
-Obsługa Rzecznika Procesowego Sądu,
-Zgromadzenie przepisów prawa europejskiego
Oddziały funkcjonalne
-oddziały administracji gospodar.
- oddziały spraw ogólnych, osobowych
- oddziały finansowo-budżetowe

NSA



wice wice wice

-zgromadzenie ogólne
-kolegia NSA

Trzeba mieć 40 lat aby zostać sędzia NSA i min. 10 lat praktyki.
Art. 185 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego powołuje Prezydent Rzeczypospolitej na sześcioletnią kadencję spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wiceprezesa powołuje również PRP na wniosek PNSA za zgodą Zgromadzenia Ogólnego Sędziów NSA.
Ma prawo wglądu w czynności NSA, może uczestniczyć w rozprawach , w których jest wyłączona jawność.
PNSA- uprawnienia:
v Nie mogą pozostawać w kolizji z niezawisłością sędziowską.
v Może wystąpić o podjęcie przez NSA uchwały wyjaśniającej przepisy prawne, jeśli stwierdzi rozbieżność orzecznictwa
v Przewodniczy Zgromadzeniu Ogólnemu sędziów,
v przewodniczy kolegium NSA,
v na mocy art. 191 konstytucji, może wystąpić z wnioskiem do TK w sprawie konstytucyjności ustaw, umów międzynarodowych, aktów normatywnych wydawanych przez centralne organy państwowe.
v Prezes za zgoda kolegium znosi i tworzy wydziały w poszczególnych izbach
- Izba Finansowa
- Gospodarcza
- Ogólno-administracyjna
- W Kancelarii PrNSA
- W biurze orzecznictwa

Prezes powołuje i odwołuje:
· Przewodniczących wydziałów w izbach
· Szefa kancelarii PrNSA
· Dyrektora biura orzecznictwa
· Może powoływać i odwoływać ich zastępców
· Wydaje zbiór urzędowych orzeczeń sądów administracyjnych
· Sprawuje zwierzchni nadzór nad działalnością administracji S.A.

Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA: Obejmuje wszystkich sędziów , przewodniczy PNSA
Kompetencje:
o Rozpatrywanie informacji Prezesa o działalności
o Wybór kandydatów na PNSA
o Wyraża zgodę na powołanie lub odwołanie wiceprezesów
o Ustala skład kolegium NSA i dokonuje wyboru członków kolegium
o Rozpatruje i opiniuje sprawy przedłożone przez Prezesa i sprawy, które samo Zgromadzenie wnosi pod obrady
o Dokonuje wyboru 2 członków do Krajowej Rady Sądownictwa

Kolegium NSA: Wybiera się na 3 lata
Kompetencje:
Ustalanie podziału czynności NSA
Przedstawianie Zgromadzeniu Ogólnemu opinii o sądach
Wyraża zgodę na tworzenie i znoszenie wydziałów i odwołuje i powołuje przewodniczących
Rozpatrywanie spraw na Zgromadzeniu i innych spraw:
- Izba Finansowa
- Gospodarcza jest 3 wiceprezesów
- Ogólno-administracyjna
Izby o charakterze merytorycznym, sprawują nadzór nad orzecznictwem Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. Ten nadzór to II instancja.

Izba Finansowa- ceł; zobowiązań podatkowych i innych świadczeń pieniężnych, do których mają zastosowanie przepisy podatkowe; cen, opłat, stawek taryfowych, budżetu, prawa dewizowego, papierów wartościowych, bankowości i instytucji ubezpieczeniowych oraz egzekucji świadczeń pieniężnych.
Izba Gospodarcza- w działalności gospodarczej, ochrona własności przemysłowej (patenty )
Izba Ogólno-administracyjna- budownictwa i nadzoru budowlanego, planowania przestrzennego, gospodarki wodnej i ochrony środowiska, działalności gospodarczej, rolnictwa i leśnictwa, zatrudnienia, ustroju samorządu terytorialnego, gospodarki gruntami, prywatyzacji mienia, powszechnego obowiązku obrony kraju, spraw wewnętrznych.

Kancelaria PNSA: zajmuje się obsługą PNSA, tworzy odpowiednie warunki właściwego sprawowania sądów.
Biuro to wykonuje zadania związane z pełnieniem przez PNSA czynności w zakresie sprawności postępowania sądowego oraz orzecznictwa S.A.
Zwierzchni nadzór sprawuje PNSA i Prezesi WSA maja prawo wglądu w czynności właściwych S.A. Mają prawo obecności na rozprawie z wyłączeniem jawności. Prawo żądania wyjaśnień i uchybień. Prezes NSA i WSA mogą uchylać zarządzenia administracyjne niezgodne z prawem. PNSA może zarządzić wizytację (raz na 4 lata) lub lustrację.
Wizytacja- badanie obecności sędziów, sprawności postępowania sądowego, wykonywania działalności, badanie poziomu w zakresie jednolitości orzecznictwa na tle innych sądów, powstaje sprawozdanie wraz z projektem zarządzeń po wizytacji, kompleksowe badanie funkcjonowania sądu
Lustracja- zbadanie określonej problematyki w zakresie funkcjonowania określonego sądu lub jego organów, badanie działalności nadzorczej prezesa i wiceprezesów oraz przewodniczącego wydziału, składa się sprawozdanie PNSA, sprawdza się terminowość

Zakres kontroli prowadzonej przez Sądy Administracyjne:
Przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna.
Decyzją jest także- pismo niemające formy decyzji administracyjnej, jeżeli pochodzi od organu administracji publicznej, jeżeli jest skierowane na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach osoby fizycznej lub prywatnej w sprawach indywidualnych. Warunek wniesienia skargi do S.A. to wyczerpanie dostępnych środków zaskarżenia decyzji (odwołanie, zażalenie, wniosek ponowne rozpatrzenie). Nie dotyczy to RPO, Prokuratora- oni nie musza wyczerpać dostępnych środków.
Wyczerpanie środków odwoławczych- wniesiono odwołanie a organ odwołanie uchylił do ponownego rozpatrzenia tej spray.
Kontroli sądu podlegają decyzje administracyjne bez względu na charakter sprawy.


ZASKARŻENIE POSTANOWIEŃ:
Mamy 3 grupy postanowień:
1) Na które służy zażalenie ( nie koniecznie na postępowanie KPA)-postanowienie takie można zaliczyć do sądu dopiero po rozpatrzenia zażalenia
2) Kończą postępowanie0 od niego służy zażalenie- można zaskarżyć od razu. Nawet jak nie ma środka odwoławczego.
3) Rozstrzygające sprawę co do istoty
Kontroli podlegają postanowienia wydawane w toku egzekucyjnym i w postępowaniu zabezpieczającym.

Akty nie będące decyzja i postanowieniem, akty rejestracji, czynności techniczne, wykreślenie z rejestru, odmowa uznania lub stwierdzenia uprawnień wynikających bezpośrednio z przepisów prawa , jeśli nie jest przewidziana dla nich forma decyzji administracyjnej.

Jeśli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia warunkiem wniesienia skargi do sądu jest uprzednie wezwanie organu na piśmie w ciągu 14 dni, aby skazany mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub dokonanej czynności. Musi wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa.

Bezczynność organów:
Jeśli organ nie podejmie działań to możemy taką bezczynność zaskarżyć do sądu. Jeśli nie przysługuje środek zaskarżania to musimy najpierw wezwać ten organ bezczynny aby podjął działanie( w ciągu 1 miesiąca). Termin 600dniowy od dnia wezwania zaskarżenia działań to w ciągu 30 dni mogę wnieść skargę do WSA

WYŁĄCZENIE KONTROLI SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH:
Sądy administracyjne nie są kompetentne-w sprawach wynikających :
Podległości organizacyjnej między organami administracji publicznej
W sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi
W sprawach odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji ( chyba że mianowanie wynika z przepisów prawa)

Objęte zostały kontrolą Sądu Wojewódzkiego:
· Sprawy dyscyplinarne radców prawnych i adwokatów
· Sprawy ze stosunków służb gdy wynika to z przepisów szczególnych
· Sprawy zezwoleń na przekraczanie przez cudzoziemców granic państwa
· Zgoda na wydalenie cudzoziemców
· Zwolnienie ze służby funkcjonariuszy
· Zezwolenie na .................cudzoziemców- na czas określony

ZASADY POSTĘPOWANIA:
Każde postępowanie toczy się wg Określonych reguł. Mogą być zasady naczelne oraz o podstawowym znaczeniu.
Zasady określają:
v Kierunki działań prawodawczych
v Ukierunkowują proces wykładni
v Kierunki stosowania prawa, sposoby wypełniania luk prawnych odrębnych, szczegółowych regulacji
v Wyznaczają sposoby, granice korzystania z praw przeznaczonych różnym podmiotom
v Wyznaczają pozycję procesową strony, dyrektywy, które z tych zasad wynikają, są korzystne dla stron a nie dla organów

ZASADY:
Mogą wynikać z samego sformułowania przepisu. Przepis sam w sobie określa ustawy.
Zasada sądowego wymiaru sprawiedliwości i prawa do sądu-zasada konstytucyjna (art. 45 ust 1, 184),ważne aby organy powołane do realizowania prawa, korzystały z przymiotów wyróżniających sądy od innych organów państwa, aby były dostępne dla obywateli.

Obowiązek stworzenia odpowiedniej struktury organizacyjnej sądownictwa
Obowiązek stworzenia sformalizowanych procedur
Zapewnienie efektywnego dostępu do sądu przez ograniczenie barier materialnych
Dążenie do precyzyjnego ograniczenia Kompetencji (sądy powszechne: okręgowe itp.)

ZASADA RZETELNEGO POSTĘPOWANIA:
Wynika z zasady:
q prawo dostępne dla wszystkich
q prawo do odpowiedniego ukształtowania postępowania przed sądem
q prawo do wyroku ( do merytorycznego rozpatrzenia sprawy)

ZASADA NIEZALEŻNOŚCI SĄDU I NIEZAWISŁOŚCI SĘDZIOWSKIEJ:
Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Co innego swoboda i co innego dowolność. Jego orzeczenie musi być ściśle powiązane z materiałem dowodowym. Jego niezawisłość jest poddana kontroli.
Gwarancja niezawisłości:
1. tajność narad
2. swobodna ocena dowodu
3. wyłączenie sędziego bądź to z mocy ustawy lub na wniosek strony
4. sam sędzia może się wyłączyć jeżeli stwierdzi że jego występowanie może być dwustronne

ZASADA INSTANCYJNOŚCI:
Każde postępowanie jest przynajmniej dwuinstancyjne, tzn. każdemu przysługuje prawo do odwołania się do sądu wyższej instancji ( do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji)

Modele sądowe:
1) Model apelacyjny- rozpoznawanie w II-giej instancji środków odwoławczych od orzeczeń sądów okręgowych, wydawanych w I instancji, sprawowanie nadzoru nad działalnością administracyjną sądów, nadzór nad działalnością notariuszy, nadzór nad komornikami sądowymi
2) Model kasacyjny- 1 raz sprawa rozpatrywana merytorycznie, za 2 razem kontrolnie ( w konsekwencji jest uchylenie orzeczenia)
3) Model mieszany

ZASADA JAWNOŚCI:
Prawo do jawnego rozpatrywania sprawy.
Możliwość wyłączenia jawności rozprawy ( sąd rozpatruje sprawę przy drzwiach zamkniętych) ze względu na moralność, na bezpieczeństwo państwa, na porządek publiczny, na ochronę życia prywatnego, na inny własny interes prywatny.

Art. 45 konstytucji, Art. 96 ustawy- Orzekanie w sprawach, ogłaszanie orzeczenia-zawsze odbywa się jawnie, ogłoszenie sentencji, uzasadnienie-sąd wydaje ustnie przy drzwiach zamkniętych.
Art. 6 ust. 1- Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wonnościach:
Kontrola społeczna:
Jawność:
- Wobec uczestników postępowania (wewnętrzna)
- Wobec ogółu (zewnętrzna)
Posiedzenia niejawne:
- Rozpoznaje się kwestie np. zwolnienie od kosztów rozprawy

ZASADY POSTEPOWANIA SĄDOWO-ADMINISTRACYJNEGO:
ZASADA PRAWDY MATERIALNEJ ( przeciwieństwo zasady formalnej): strona jest gospodarzem, a sąd obserwuje
Gwarancje:
1) Prewencyjne: udział prokuratora w postępowaniu, uprawnienie sadu do dochodzenia z urzędu, dopuszczenie dowodów z urzędu
2) Represyjne: przepisy o zwyczajnych środkach zaskarżonych orzeczeń, przepisy o nadzwyczajnych środkach zaskarżonych orzeczeń

Miejsce WSA:
Weryfikują działalność organów administracji publicznej
Nie dokonują subsumcji (tzn. pod określona normę prawna musi być dopasowany stan faktyczny)
Kontroluje przebieg postępowania dowodowego
Ocenia sposób zebrania przez organ administracji publicznej danych o faktach istotnych w sprawie
Rozstrzyga sprawę w granicach danej sprawy
Może uzupełniająco przeprowadzić dowody z dokumentów
S.A- co do zasady nie rozstrzyga w granicach danej sprawy
NSA- nie czyni ustaleń co do istoty okoliczności rozstrzygnięcia, ale jedynie kontroluje czy WSA poprawnie rozpozna sprawę

ZASADA SKARGOWOŚCI (przeciwieństwo oficjalności):
Przed sądami powszechnymi, gromadzenie materiału dowodowego przez strony (strony pozostają w sporze ze sobą).
Kwestia legalności-czy zostały wydane zgodnie z obowiązującym prawem.
Skarga za bezczynność.
Osłabienie zasady: udział prokuratora w rozprawie, RPO, NSA Art. 172 ustawy

Przejawy zasady:
1. Sąd ma uprawnienia do zarządzenia stawienia się strony lub pełnomocników
2. Ma obowiązek uwzględniania z urzędu faktów zwanych powszechnie
3. Ma obowiązek przeprowadzenia z urzędu faktów zwanych urzędowo

ZASADA RÓWNOŚCI STRON:
1) To samo prawo przysługuje jednej i drugiej stronie
2) Skargę wnosi się do WSA za pośrednictwem organu, który wydał decyzję
3) Sąd ma obowiązek udzielania stronom informacji, wskazówek, pouczeń
4) Powinien pouczać o terminach obowiązujących i o środkach zaskarżania

ZASADA BEZPOŚREDNIOŚCI:
Dotyczy sądu, ten który ostatni sprawę rozpoznał musi wydać decyzję. Skład może się zmienić. Sprawę, którą Sąd otrzyma, rozpatruje do końca. Wiąże się z zasadą ufności- wszystko co dzieje się na rozprawie, dzieje się ustnie.
Art. 182- skargę może rozpatrzyć na posiedzeniu jawnym (NSA)

ZASADA PIEMNOŚCI:
W drodze pisemnej, co poza rozprawą w drodze ustnej ( dotyczy czynności stron i uczestników postępowania). Z rozprawy sporządza się protokół.

ZASADA KONCENTRACJI MATERIAŁU PROCESOWEGO:
Art. 7 ustawy- S.A. powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwiania sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia- na jej I posiedzeniu. Sąd musi dobrze przygotować się do rozprawy.

Właściwe przygotowanie sprawy:
q System ................- pewne działanie i czynności muszą być dokonywane we właściwym czasie i formie postępowania
q Dyskrecjonalna władza sędziego- przewodniczy, przygotowuje i analizuje materiał, powinien wydać stosowne zarządzenie (art. 99 S.A.- może odroczyć posiedzenie tylko z ważnej przyczyny).

Odroczenie rozprawy:
o Nieprawidłowość zawiadomienia stron
o Nieobecność stron lub pełnomocnika jej wywołana nadzwyczajnym zadaniem, którego nie można przezwyciężyć (art. 108).

ZASADA KIEROWNICTWA SĘDZIOWSKIEGO:
Sąd ma prawo wniesienia skargi i cała sprawa przechodzi w ręce sądu.
Sąd zarządza doręczenie pism
Czuwa nad porządkiem posiedzeń
Udziela głosu stronom i uczestnikom
Zadaje pytania
Ma prawo odbierania głosu
Określa terminy dla określonych czynności
Uchylanie pytań
Ogłaszanie orzeczeń
Jeżeli się ogłasza sentencję to należy stać, ale jeżeli odczytuje postanowienie to stać nie trzeba. Wynik wydaje się w imieniu RP.

ZASADA FORMALIZMU PROCESOWEGO:
Postępowanie jest jedną z form postępowania. Wszystkie czynności muszą mieć charakter zorganizowany pod względem formalnym tj. określona forma, określone miejsce, czynności nie mogą być dowolnie odwołane.
Zasada pozwala do: praworządności, legalności, formalizm powinien zamykać się w granicach koniecznych.
W postępowaniu administracyjnym- wychodzi się naprzeciw, informuje itp.

Właściwość sądów administracyjnych:
Przepisy pozwalają nam na orzeczenie sądu właściwego, władnego, rozpoznać konkretna sprawę, w której istnieje droga postępowania sądów administracyjnych.
Właściwość:
A. Rzeczowa-wskazuje zakres spraw, którymi zajmuje się dany organ
B. Miejscowa~ na terenie działania określonej jednostki lub części
podziału terytorialnego kraju organ może wykonywać swoje kompetencje
C. Funkcjonalna ~ mówi, kto w sposób rzeczywisty i faktyczny w strukturze
organizacyjnej realizuje kompetencje organu administracyjnego, a zwłaszcza wydawanie
decyzji/ rozstrzygnięć, łączy się ona z dekoncentracją adm. publicznej

1. Zdolność sądu do rozstrzygania spraw określonego rodzaju kategorii spraw. Zasada- wszystkie sprawy co do zasady należą do właściwości do WSA za wyjątkiem spraw, dla których właściwy jest NSA.
Właściwość NSA:
v Rozpoznaje środki kasacyjne od orzeczeń WSA
v Podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych
v Podejmuje uchwały zwiększające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych sprowadzonych do konkretnej sprawy
v Uchwały mogą być podejmowane na wniosek Prezesa NSA, prokuratora, RPO, na postanowienie składu orzekającego w konkretnej sprawie

NSA rozstrzyga sprawy o:
Właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego
SKO (jeżeli ustawa nie stanowi inaczej)
- Spory kompetencyjne między tymi organami a sądami administracji rządowej
- NSA rozpoznaje inne sprawy, które na mocy przepisów szczególnych zostały mu przeznaczone

2. Ograniczenie kompetencji pomiędzy sądami tego samego rządu, ze względu na przypisany im zasięg terytorialny jurysdykcji. Właściwy jest WSA, na którym obszarze na jednostkę organu administracji publicznej, której działalność została zaskarżona.
Art. 13 ust. 3 ustawy- prezydent może w drodze rozporządzenia przekazać rozpoznanie sprawy do innego sądu.
Jeżeli w trybie( rozpoznawania) rozpatrywania skargi kasacyjnej NSA uchyli orzeczenie WSA i powinien przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Jeżeli sprawa zostanie wniesiona do Sądu niewłaściwego to musi on przekazać do Sądu właściwego.

3. Wynika z podziału funkcji i czynności procesowych w postępowaniu sądowo-administracyjnym.
Funkcje WSA:
· Rozpoznanie spraw w I instancji w granicach właściwości miejscowej
· Przejmowanie środków odwoławczych od wydanych przez nie orzeczeń

WSA: Rozpoznaje wnioski o udzielenie pomocy, Przeprowadzenie postępowania mediacyjnego

Funkcje NSA:
Rozpoznawanie środków odwoławczych od WSA
Orzeczenie w sprawach o wyznaczenie sądu, który wspiera wniosek o wyłączenie sędziego jeżeli sąd ten nie jest w stanie sam tego wykonać
Rozstrzyganie w powiększonym składzie zagadnień prawnych, budzących poważne wątpliwości

Skutki niewłaściwości sądu:
o Jeżeli sprawa wpłynęła i sąd jest niewłaściwy, ma obowiązek przekazania sprawy do właściwego sądu
o Ma obowiązek badania właściwości

NSA nie jest związany postanowieniem przekazaniu.
Rozpoznanie sprawy nie zachowuje właściwości:
q Gdy rozpatruje WSA zamiast NSA
q We wszystkich innych przypadkach jest to uchybienie procesowe

STRONY:
Strona może być każdy kto ma interes prawny.
Strona rzeczywista- dotyczy stosunku materialno-prawnego. Strona może być osoba, która nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym, ale ma interes prawny.
Strona przeciwną zawsze będzie organ, na działanie lub bezczynność .

UCZESTNIK POSTĘPOWANIA:
v Osoba, która brała udział w postępowaniu, ale nie zaskarżyła decyzji, z mocy prawa występuje na mocy strony
v Nie brała udziału w postępowaniu może wystąpić jeżeli wynik dotyczy jej interesu prawnego
v W sposób fakultatywny może brać udział
v Organizacja społeczna- na prawach strony i działa zgodnie ze swoim statusem

ZDOLNOŚĆ SĄDOWA:
Każda osoba fizyczna i prawna ma zdolność występowania w procesie jako strona.
Zdolność sądową mają także organizacje społeczne dopuszczone do działania na podstawie obowiązujących przepisów, choćby nie posiadały osobowości prawnej.
Osoby prawne- bliżej określona liczba jednostek organizacyjnych, które nie posiadają osobowości prawnej, działają one na mocy osobowości prawnej Skarbu Państwa
Inne podmioty posiadające osobowość prawną
Państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej
Inne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy dopuszczają możliwość precyzowania im uprawnień –Art. 25

ZDOLNOŚĆ PROCESOWA:
Osoby fizyczne
Cała reszta

SKUTKI BRAKU POSIADANIA ZDOLNOŚCI SĄDOWEJ I PROCESOWEJ:
1. Sąd może dopuścić tymczasowo do czynności stronę nie mającą zdolności sądowej lub albo osobę nie mającą należytego ustawowego umocowania, z zastrzeżeniem, że przed upływem wyznaczonego terminu braki będą uzupełnione, a czynności zatwierdzone przez powołaną do tego osobę.
2. Osoba fizyczna nie mająca zdolności może podejmować czynności procesowe tylko przez swego przedstawiciela ustawowego
3. Jeżeli braki w zakresie zdolności sądowej lub w składzie właściwych organów dają się uzupełnić, sąd wyznaczy w tym celu odpowiedni termin. W wypadkach, w których ustanowienie przedstawiciela ustawowego powinno nastąpić z urzędu, sąd zwraca się o to do właściwego sądu opiekuńczego.

WSPÓŁUCZESTNICTWO:
Nie ma współuczestnictwa po stronie organu gdy nie ma strony. Każdy z nich ma osobiście wnieść skargę, ale sąd ma obowiązek je połączyć i na jednym posiedzeniu rozpatrzyć. Współuczestnikami mogą być osoby o silnym charakterze prawnym.

NASTĘPSTWO PROCESOWE:
Sukcesja ogólna- zbycie nieruchomości
Sukcesja szczególna- w przypadku śmierci strony, bądź z powodu utraty bytu

PEŁNOMOCNICTWO PROCESOWE:
Ustawa określa kto może być pełnomocnikiem- art. 25. Pełnomocnikiem osoby prawnej może być pracownik tej jednostki.

PEŁNOMOCNICTWO:
W formie pisemnej, 15 zł w znaczkach skarbowych. Można udzielić pełnomocnictwa w formie ustnej do protokołu na rozprawie.
Wyróżniamy pełnomocnictwa:
Ogólne: upoważnia pełnomocnika do dokonywania czynności zwykłego zarządu, do prowadzenia spraw przed S.A.
Szczególne:
- rodzajowe - upoważnienie do dokonywania czynności prawnych określonego rodzaju;
- szczegółowe - upoważnienie do dokonania jednorazowo konkretnej czynności.

ŻRÓDŁA PRAWA W POSTEPOWANIU EGZEKUCYJNYM:
17-04-1966r.- o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zawiera 50 odniesień do innych ustaw odrębnych, obowiązujących lub konkretnych.
Ma powiązanie z prawem bankowym, ustawę o spółdzielczych bankach kredytowych, prawo wekslowe, podatkowe, budowlane, przepisy z zakresu BHP, przepisów o umorzonych, utraconych dokumentach, o hipotekach, o gospodarowaniu nieruchomościami, kodeksie pracy, KPC.
Ustawa zawiera 21 upoważnień do wydania przepisów wykonawczych.
Na podstawie art. 6-następuja zmiany:
23-04-2002r. Rozporządzenie Rady Prezesa- w razie udzielenia pomocy
16-07-2001r.- przy asystowaniu przez Urząd Ochrony Pracy przy wykonywaniu czynności egzekucyjnych w administracji.
2001r.-w sprawach kosztów upomnienia przed wszczęciem egzekucji
2002r.- dotyczy żandarmerii (Ministra Obrony Narodowej)
2003r.- Minister Sprawiedliwości wewnętrznej- udzielenie przez policję lub straż graniczną pomocy

ZASADY POSTĘPOWANIA EGZEKUCYJNEGO:
Zasada celowości :
jest to zasada nadrzędna, nie możemy jej bezpośrednio wyczytać, wynika z ogólnych zasad. Postępowanie musi być skierowane na określony cel, wskazuje cel egzekucji, a jedynym celem egzekucji jest wymuszenie wykonania obowiązku poprzez stosowanie środków egzekucyjnych. Egzekucja nie ma na celu ukarania dłużnika.
Zasada zastosowania najłagodniejszych środków egzekucyjnych:
Są to środki które zmuszają do spłaty jakiegoś długu po najmniej uciążliwej linii dla dłużnika. Każda sprawa jest rozpatrywana indywidualnie. Organ egzekucyjny powinien badać co dla zobowiązanego będzie najbardziej korzystne.
Zasada zagrożenia (upomnienia):
Zgodnie z tą zasadą wszczęcie egzekucji musi być poprzedzone wysłaniem upomnienia. Po upływie 7 dni od daty doręczenia wierzyciel może wystawić tytuł wykonawczy i skierować wniosek do organu. Egzekucja nie może być wszczęta w momencie gdy upomnienie nie zostało doręczone.
Zasada obowiązku prowadzenia egzekucji: organ egzekucyjny ma obowiązek prowadzenia egzekucji ( z pieniędzy, z wynagrodzenia za pracę...)
Zasada prowadzenia egzekucji w porze dziennej:
od 7 rano do godziny 21, nie w dni wolne od pracy, tylko od poniedziałku do piątku. Od tej zasady są wyjątki, ale w takich sytuacjach należy powołać świadka.
Zasada poszanowania minimum egzystencji (szerokiego wyłączenia spod egzekucji):
Egzekucji mogą podlegać np.: futra, biżuteria, obrączki (jeżeli jest ich więcej niż 2 sztuki), sprzęt stereofoniczny, lodówki, dywany, TV ,który ma mniej niż 5 lat, określona ilość zwierząt, jedzenie, samochód (także zarobkowy), itp. Egzekucji nie mogą podlegać: rzeczy codziennego użytku, obrączki (jeżeli jest ich mniej niż 2 sztuki), przedmioty religijne, itp.
Zasada stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku:
Wykonanie zastępcze, bezpośrednio doprowadzić do efektu końcowego