Konstytucja PRL

Oficjalne prace przygotowawcze nad nową ustawą zasadniczą poprzedziła niejawna, ożywiona działalność partyjnych komisji konstytucyjnych (1949-1951). Rezultatem tych prac był ściśle poufny projekt Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (z 8 IX 1950), który stał się przedmiotem obrad Biura Politycznego KC PZPR.

Projekt ten w miejsce trójpodziału władz wprowadził zasadę jednolitej władzy państwowej. W toku dalszych prac projektodawczych (od połowy 1950) w coraz większym stopniu wzorowano się na postanowieniach stalinowskiej konstytucji radzieckiej z 1936.

Powołanie Komisji Konstytucyjnej (1952), w której składzie znajdowały się także osoby spoza parlamentu, zapoczątkowało oficjalne prace nad ustawą zasadniczą. Wstępny projekt konstytucji został w styczniu 1952 skierowany do „ogólnonarodowej dyskusji”, będącej w istocie wielką kampanią propagandową. Wcześniej Józef Stalin wniósł do tego projektu liczne poprawki, które zostały uwzględnione przez Komisją Konstytucyjną. Ostateczny projekt nowej ustawy zasadniczej stał się przedmiotem sejmowej debaty konstytucyjnej (18-22 VII 1952). W przedstawionym przez B. Bieruta referacie programowym krytykę polskiej tradycji ustrojowej połączono z aprobatą dla stalinowskiej koncepcji konstytucji bilansu. Dnia 22 VII 1952 Sejm Ustawodawczy jednomyślnie uchwalił Konstytucję Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, która tego samego dnia weszła w życie. Uchwalenie pierwszej i jedynej socjalistycznej ustawy zasadniczej Polski Ludowej kończyło okres prowizorium konstytucyjnego (1944-1952).

Systematyka konstytucji z 1952 jest odmienna od pozostałych polskich ustaw zasadniczych. Akt ten był wielokrotnie nowelizowany, także po zmianie ustroju. Nowelizacja z 29 XII 1989 znosiła podstawy ustroju PRL. Przywrócono tradycyjną nazwę państwa: Rzeczpospolita Polska, a ustawa zasadnicza uzyskała tytuł Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 22 VII 1952.

Konstytucja z 1952 usankcjonowała wcześniejsze przeobrażenia ustrojowe wprowadzone w większości w drodze ustawodawstwa zwykłego. Celem PZPR, spełniającej kierowniczą rolę w państwie i społeczeństwie była budowa socjalizmu w Polsce. Ważną rolę w realizacji tego celu miała spełnić ustawa zasadnicza z 1952. Jej w znacznej mierze fikcyjny charakter pogłębił rozbieżność między ustrojem konstytucyjnym a ustrojem rzeczywistym Polski Ludowej. Konstytucja PRL uznała państwo za wartość najwyższą, nie zapewniając jednostce ochrony przed wszechwładnym państwem. Ustrojodawca uznał, że prawa i wolności jednostki stanowią funkcję nowego ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego. Większość postanowień konstytucji dotyczy organizacji i kompetencji organów państwowych.

Idee przewodnie przyjęte przez twórców konstytucji stanowiły podstawę zasad naczelnych (zamieszczonych w rozdziale I), które pozostały niezmienione do 1989. Najważniejszą z nich była zasada ludowładztwa (zasada zasad). W miejsce narodu konstytucja czyniła podmiotem władzy „lud pracujący miast i wsi” (art. 1). Z zasady z ludowładztwa wynikały pozostałe zasady naczelne, a w szczególności sojuszu robotniczo-chłopskiego, kierowniczej roli partii klasy robotniczej, systemu przedstawicielskiego i odpowiedzialności przedstawicieli przed wyborami. Formalnie ustrój polityczny PRL opierał się na zasadzie praworządności.
Naczelnymi organami władzy państwowej, o nierównorzędnej pozycji, był Sejm i Rada Państwa. Sejm nominalnie był najwyższym organem władzy państwowej. Antydemokratyczny tryb wysuwania kandydatów na posłów zapewniał uzyskanie przez PZPR pożądanego pod względem politycznym składu Sejmu. Sejm był organem nadrzędnym nad pozostałymi organami państwowymi. Sejm prowadził ożywioną działalność ustawodawczą. Ze względu na rolę PZPR Sejm w Polsce Ludowej nie był głównym dysponentem władzy państwowej.

Usytuowanie Rady Państwa między Sejmem a rządem naruszało zasadę jednolitości władzy najwyższej w PRL. Rada Państwa była kolegialnym organem zastępującym i uzupełniającym działalność Sejmu. Stanowiła emanację Sejmu. Do naczelnych organów administracji ustawa zasadnicza z 1952 zaliczała Radę Ministrów, premiera i ministrów. Wzmocnieniu pozycji rządu, na którego działalność decydujący wpływ uzyskała PZPR, towarzyszyło osłabienie Sejmu.

W okresie Polski Ludowej kilkakrotnie zmieniano podział terytorialny państwa, utrzymując (do 1975) trójstopniowy podział na województwa, powiaty i gminy. Na mocy ustawy z 28 V 1975 zwiększono liczbę województw (do 49) i zniesiono powiaty. Dwustopniowy podział na województwa i gminy zgodnie z wolą ustawodawcy miał uzyskać trwały charakter. W praktyce podział ten przetrwał do 1999.

PKWN sprawował władzę za pośrednictwem hierarchicznej struktury wojewódzkich, powiatowych, miejskich i gminnych rad narodowych. Przejściowo przywrócono samorząd terytorialny (1944-1950), działający w gminach, powiatach, miastach i województwach. Rady narodowe uzyskały funkcje stanowiące. W miejsce zlikwidowanego samorządu, którego mienie uległo nacjonalizacji, ustawa z 20 III 1950 ustanowiła terenowymi organami jednolitej władzy państwowej gminne, miejskie, powiatowe i wojewódzkie rady narodowe.

Postanowienia dotyczące statusu prawnego jednostki zamieszczono w dalszej części ustawy zasadniczej (rozdz. VIII). Akt ten recypował koncepcję praw podstawowych, opartych na zasadzie klasowości, zawartych w radzieckiej konstytucji z 1936. Konstytucja PRL zbyt zwięźle, nieprecyzyjnie i w sposób deklaratywny formułowała prawa i odpowiadające im gwarancje materialne.

Konstytucja z 1952 postanawiała, że wymiar sprawiedliwości sprawują: Sąd Najwyższy, sądy wojewódzkie, powiatowe i szczególne. Struktura sądów powszechnych była ściśle powiązana z podziałem administracyjnym. Poza systemem sądowym usytuowany był Trybunał Stanu (1982) oraz Trybunał Konstytucyjny, którego zasady działalności uregulowano w 1985.

Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, konstytucja lipcowa, uchwalona została 22 lipca 1952 i przekształcona 29 grudnia 1989 w Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej. Opracowana w pierwotnej postaci według wzoru stalinowskiej konstytucji ZSRR z 1936. Legalizowała komunistyczne ustawodawstwo i praktykę sprawowania władzy po 1944 roku.

Była nowelizowana 24 razy, m.in. ustawą z 10 lutego 1976, która stwierdzała, że Polska jest państwem socjalistycznym (w miejsce dotychczasowego określenia - państwo demokracji ludowej), a PZPR - przewodnią siłą społeczeństwa w budowie socjalizmu. Wpisano również wieczystą przyjaźń ze Związkiem Radzieckim.

Konstytucja zrywała z przyjętym w polskiej praktyce konstytucyjnej trójpodziałem władzy - obowiązującym na mocy konstytucji marcowej (formalnie do 1952 roku!) - wprowadzając wzorowaną na konstytucji sowieckiej zasadę jednolitości władzy państwowej. Tak więc władza najwyższa należała do sejmu jako emanacji "woli ludu", któremu podporządkowane były inne instytucje: sądownictwo oraz władza wykonawcza z rządem i Radą Państwa.

Sejm składał się z 460 posłów, na początku ustalono jednolitą normę przedstawicielską 1 poseł: 60 tys. mieszkańców, później wykreślono ją z konstytucji jako niepraktyczną. Zerwano z zasadą mandatu wolnego (poseł był przedstawicielem ludu pracującego i mógł być przezeń odwołany, w praktyce ani razu nie wykorzystano tego przepisu - jako zbyt niebezpiecznego). Wprowadzono czteroprzymiotnikowe prawo wyborcze (wykreślenie zasady proporcjonalności). Sejm większością głosów przyjmował ustawy i podejmował uchwały, wybierał ze swego grona Prezydium (funkcja marszałka zawsze przypadała przedstawicielowi ZSL), na pierwszym swym posiedzeniu powoływał Prezesa Rady Ministrów wraz z Radą Ministrów oraz Radę Państwa. Uchwalał budżet i narodowe plany społeczno-gospodarcze. Miał prawo przyjmować petycje od obywateli. Do niego należały też niektóre uprawnienia kreacyjne, m.in. wybór szefa NIK, członków Trybunału Stanu i Konstytucyjnego oraz Rzecznika Praw Obywatelskich (trzy ostatnie instytucje powołane dopiero w latach osiemdziesiątych). Parlament obradował w trybie sesyjnym. Sesje zwoływane były w określonych terminach przez Radę Państwa.

Władza wykonawcza należała do Rady Ministrów i Rady Państwa. Rada Państwa była organem kolegialnym wybieranym co cztery lata na pierwszym posiedzeniu sejmu. W jej skład wchodzić mogli posłowie na sejm PRL oraz inne osoby, którym powierzono tę zaszczytną funkcję. Przedstawicieli wybierano z klucza partyjnego, choć zdarzało się, że w Radzie zasiadali posłowie bezpartyjni lub katoliccy (np. Jerzy Zawieyski). RP miała prawo wydawania dekretów, musiały one jednak być zatwierdzone na najbliższej sesji sejmu. Jako głowa państwa reprezentowała PRL w stosunkach zewnętrznych (de facto jednak jej przewodniczący), ratyfikowała umowy międzynarodowe oraz miała głos w sprawach związanych z obronnością i służbą wojskową. Nadawała obywatelstwo PRL i stosowała prawo łaski. Nie miała prawa weta w stosunku do ustaw ani też inicjatywy prawodawczej, ustalała za to powszechnie obowiązującą wykładnię ustaw. Ministrów powoływał i odwoływał sejm PRL.

Sądownictwo w PRL działało z zgodzie z zasadą jednolitości - Sąd Najwyższy był zwierzchnikiem wszystkich pozostałych sądów, które z kolei dzieliły się na: rejonowe, wojewódzkie oraz partykularne (w praktyce administracyjne i wojskowe). W 1980 roku powołano Naczelny Sąd Administracyjny, nie udało się natomiast powołać wojewódzkich sądów administracyjnych. Nowelą z 1982 roku do konstytucji wprowadzono znany w Polsce przedwojennej Trybunał Stanu oraz dwie zupełnie nowe instytucje: Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Trybunał Konstytucyjny. Ten ostatni miał kompetencje podobne do obecnych, z tym że istniała możliwość odrzucania jego orzeczeń przez sejm. Ponadto posiadał prawo ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw i występowania z wnioskiem o postawienie przed Trybunał Stanu. Wszystkie wyżej wymienione instytucje były realizacją (dawnych) postulatów Stronnictwa Demokratycznego.

17 października 1992 roku w części dotyczącej stosunków między władzą wykonawczą a ustawodawczą oraz samorządu lokalnego została zastąpiona tzw. Małą Konstytucją.

Rozpatrując działanie konstytucji w okresie PRL należy brać pod uwagę, że była ona głównie aktem deklaratywno-propagandowym. Nie regulowała działania głównego ośrodka władzy politycznej, czyli PZPR, skąd wynikała jej fasadowość. W praktyce konstytucja miała mniejsze znaczenie niż statut partii komunistycznej.