Postępowanie administracyjne. Zasady postępowania.

Postępowanie administracyjne jest to tok czynności organu administracyjnego i stron, zmierzających do wydania aktu administracyjnego. Inaczej mówiąc tryb i formy postępowania. Nałożenie pewnych ram działalności organów administracyjnych jest uzasadnione wieloma względami. Zabezpiecza to przede wszystkim praworządność, zapobiegając naruszeni prawa i nadużywaniu władzy przez organy administracyjne, ponadto zaś zwiększa ogólną prawidłowość działania administracji. Nazwę postępowania administracyjnego z dopiskiem "ogólne" nadaje się podstawowemu rodzajowi postępowania organów administracji państwa. Postępowanie administracyjne nie jest przeznaczone do załatwiania spraw określonego rodzaju. Jest ono postępowaniem w pełni tego słowa znaczeniu ogólnym, tzn. skupiającym sprawy z różnych zakresów działania administracji.
W postępowaniu administracyjnym ogólnym podejmowane są decyzje w sprawach budowlanych, sanitarnych, drogowych, mieszkaniowych, rolnych, przemysłowych itp.
Inaczej ujmując, pod pojęciem postępowania administracyjnego rozumiemy ogół przepisów regulujących władcze działanie organów administracji w rozstrzyganiu indywidualnych spraw osób fizycznych i prawnych. Rozróżniamy dwa rodzaje postępowania administracyjnego:
-postępowanie ogólne
-postępowanie szczególne.

Podstawę prawną ogólnego postępowania administracyjnego stanowi Kodeks postępowania administracyjnego. Przepisy tego Kodeksu mają zastosowanie do wszelkich działań administracji, jeżeli nie jest przewidziany dla niektórych działań odrębny tok postępowania. Postępowania szczególne regulowane są odrębnymi - poza Kodeksem postępowania administracyjnego - przepisami.
Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie:
- przed organami administracji państwowej oraz organami samorządu terytorialnego w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych,
- w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami administracji państwowej i organami samorządu terytorialnego oraz między tymi organami a sądami,
- w sprawach zaskarżania decyzji administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem,
- w sprawach wydawania zaświadczeń.
Kodeks ma również zastosowanie w postępowaniu przed organami: - państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych, - organizacji zawodowych, samorządowych, spółdzielczych i innych organizacji społecznych - gdy są one powołane z mocy prawa do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych lub do
wydawania zaświadczeń.
Kodeks postępowania administracyjnego reguluje także postępowanie przed organami państwowymi, organami samorządowymi, organami państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz przed organami organizacji społecznych w sprawach skarg i wniosków. Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania w sprawach (z wyjątkiem skarg i wniosków):
- karnych skarbowych,
- należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych (o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej),
- nadrzędności i podległości administracyjnej w stosunkach między organami
administracji państwowej i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi,
- podległości służbowej pracowników organów i jednostek organizacyjnych organów administracji państwowej i innych państwowych jednostek organizacyjnych (o ile przepisy nie stanowią inaczej).

Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego z 1980 r. w znacznej mierze dokonała ujednolicenia procedury administracyjnej, likwidując część dotąd obowiązujących szczególnych postępowań. Upowszechniła zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rozszerzyła też uprawnienia organizacji społecznych oraz instytucji skarg i wniosków. Wprowadziła sądową kontrolę legalności decyzji administracyjnych, co należy uznać za istotny czynnik umacniania zasady praworządności. Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, utworzonego ustawą nowelizującą Kodeks postępowania administracyjnego, jest orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne. Siedzibą NSA jest Warszawa. Istnieją też jego ośrodki zamiejscowe tworzone dla jednego lub kilku województw. Nadzór nad NSA sprawuje Sąd Najwyższy poprzez rozpatrywanie rewizji nadzwyczajnych od jego orzeczeń, ustalanie wytycznych wymiaru sprawiedliwości i praktyki sądowej oraz podejmowanie uchwał zawierających odpowiedzi na pytania prawne.

Ogólne postępowanie administracyjne charakteryzują następujące zasady:
- prawdy obiektywnej,
- udziału stron w postępowaniu,
- kontroli społecznej nad postępowaniem,
- uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu stron.
Do podstawowych zasad postępowania administracyjnego należą:
1) zasada prawdy obiektywnej; oznacza ciążący na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie obowiązek dążenia do możliwie najwierniejszego odtworzenia rzeczywistego stanu faktycznego, na podstawie którego ma nastąpić wydanie decyzji. Rozstrzygnięcie sprawy może nastąpić wówczas gdy okoliczności sprawy są w pełni wyjaśnione, a więc gdy znana jest cała prawda.
2) zasada udziału stron w postępowaniu; oznacza, że postępowanie administracyjne toczy się przy aktywnym udziale zainteresowanych w treści przyszłej decyzji stron. Jest to niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, co bez wyjaśnienia stron nie byłoby w pełni możliwe.
3) zasada kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym; wynika z tego, że społeczeństwo jest zainteresowane w ścisłym przestrzeganiu prawa przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Społeczeństwu zależy na wyeliminowaniu wszelkich przejawów naruszenia praworządności ( łapówki ).
4) zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu stron; zmierza do podkreślenia, iż organ administracyjny powinien mieć na uwadze z jednej strony interes społeczny, z drugiej zaś nie wolno mu dopuścić do naruszenia słusznego interesu uczestnika postępowania.

Postępowanie administracyjne dzieli się na dwie fazy:
W pierwszej fazie postępowania organ administracyjny, obok czynności techniczno-administracyjnych, powinien ustalić:
- właściwość organu administracyjnego (rzeczowa 1 miejscowa),
- okoliczności powodujące wyłączenie pracownik" lub całego organu,
- zdolność do czynności prawnych osoby dokonującej czynności,
- zakres postępowania dowodowego.


Drugą fazą postępowania administracyjnego jest wydanie decyzji:
- formalnej - umarzającej postępowanie lub
- merytorycznej - załatwiającej sprawę w całości lub w części.

W zasadzie decyzja powinna mieć formę pisemną. W swojej treści powinna zawierać:
- oznaczenie organu który ją wydał,
- oznaczenie stron(y), do których jest skierowana,
- powołanie jej podstawy prawnej,
- osnowę decyzji, tj. rozstrzygnięcie istoty sprawy,
- datę wydania decyzji,
- pouczenie o możliwości odwołania się od wydanej decyzji,
- podpis pracownika uprawnionego do wydania decyzji z podaniem jego imienia i nazwiska oraz zajmowanego stanowiska,
- uzasadnienie decyzji.

Podstawowe zasady postępowania administracyjnego.
Stosunki prawne pomiędzy osobami fizycznymi i osobami prawnymi oraz innymi jednostkami organizacyjnymi a organami uprawnionymi do wydawania indywidualnych aktów administracyjnych regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie K.p.a.) (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami).
W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności. Są zobowiązane działać na podstawie przepisów prawa i zgodnie z tym prawem.
„Do działań organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznych nie stosuje się zasady „co nie jest zakazane jest dozwolone”, lecz zasadę „dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje” –wyrok NSA z 24.05.1993r. III SA 2017/92; ONSA 1993, nr 4, poz. 113).”
Każdy pracownik Urzędu ma obowiązek dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy oraz przy jej załatwianiu podejmować działania z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Strony postępowania winni być należycie i wyczerpująco informowane o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków w danej sprawie. Organy administracji publicznej oprócz rozstrzygnięć o prawach i obowiązkach stron pełnią również rolę doradczą w toczącym się postępowaniu. Powinność wyjaśnienia treści żądania strony, w przypadku nieumiejętności formułowania przez nią wniosków, ciąży na organie administracji publicznej. W rozstrzygnięciach również musi być zawarte pouczenie o przysługujących stronie prawach.
Obywatel, którego praw lub obowiązków dotyczy postępowanie przed organem, ma prawo uczestniczenia w tym postępowaniu. W szczególności może on wypowiadać się co do zgromadzonych w sprawie dowodów oraz zgłoszonych żądań. Obywatel może zostać pozbawiony tego prawa jedynie w ściśle określonych sytuacjach, a mianowicie wtedy, gdy sprawę należy załatwić niezwłocznie z uwagi na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.
O obowiązkach obywateli mogą decydować wyłącznie przepisy ustawowe, to jest przepisy zawarte w randze ustawy lub w aktach wydanych na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Postępowanie winno pogłębiać zaufanie obywateli oraz świadomość i kulturę prawną. Każdy akt władczej interwencji organów administracji publicznej (np. decyzja administracyjna) musi być oparty na konkretnie wskazanym przepisie prawa.
Organ prowadzący postępowanie obowiązany jest załatwiać sprawę wnikliwie i szybko. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowane –nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w podanym wyżej terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
Każdy obywatel ma prawo odwoływania się od decyzji wydanej przez organ w pierwszej instancji. Informuje o tym pouczenie, w którym organ określa do jakiej instancji można się odwołać, oraz w jakim terminie można wnieść odwołanie. Treść odwołania nie musi spełniać szczególnych wymogów. Jednak przytoczenie istotnych argumentów faktycznych i prawnych może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przez organ wyższej instancji. Wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. Nie dotyczy to jednak tych decyzji, z których treści wynika, że mają być wykonane natychmiast lub ich natychmiastowe wykonanie następuje z mocy ustawy.

Zasady postępowania administracyjnego są to pewne podstawowe normy prawne uznane przez ustawodawcę i wyodrębnione w Kpa. Są one wspólne dla całego postępowania administracyjnego, które organ administracyjny powinien stosować w każdym jego stadium łącznie z innymi przepisami kpa. Nie są to jednak jedynie wskazówki interpretacyjne, ale normy prawne, których naruszenie oznacza naruszenie prawa. Zasady ogólne postępowania administracyjnego, są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury. Oprócz zasad ogólnych do postępowania administracyjnego mają także zastosowanie zasady konstytucyjne, a także zasady prawne wypracowane przez doktrynę. Zasady postępowania administracyjnego są to najważniejsze reguły, które wynikają z istoty procesu administracyjnego i determinują jego budowę, przesądzają o modelu postępowania administracyjnego w Polsce.
W Kodeksie postępowania administracyjnego wyodrębnić można następujące zasady:
Zasadę praworządności,
Zasadę prawdy obiektywnej,
Zasadę czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu,
Zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu,
Zasadę pisemności,
Zasadę dwuinstancyjności,
Zasadę sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych,
Zasadę trwałości decyzji administracyjnej,
Zasadę szybkości postępowania,
Zasadę nakłaniania do ugody,
Zasadę przekonywania,
Zasadę pogłębiania zaufania do obywateli,
Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli
Stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy czyjego praw lub obowiązków postępowanie dotyczy albo kto żąda działalności organu. Stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne oraz osoby prawne.

Podstawowe znaczenie w postępowaniu administracyjnym mają dowody, a w szczególności dowody z dokumentów. Poza nimi znaczenie dowodowe posiadają zeznania świadków, opinie rzeczoznawców, biegłych i inne.
Przypisywanym administracji atrybutem jest sprawność jej działania. Dlatego postępowanie administracyjne powinna cechować szybkość załatwiania spraw. Dotyczy to zwłaszcza tzw. spraw prostych, możliwych do rozstrzygnięcia w oparciu o posiadane dokumenty. W sprawach bardziej złożonych, organ administracyjny może zarządzić przeprowadzenie
rozprawy. Po wyjaśnieniu wszelkich okoliczności dotyczących rozpatrywanej sprawy, organ administracyjny podejmuje decyzję. Powinna być ona podjęta w ciągu dwóch miesięcy, a w postępowaniu odwoławczym w ciągu jednego miesiąca.

Poza decyzją kończącą tok postępowania administracyjnego i rozstrzygającą sprawę pod względem merytorycznym, wymagają także załatwienia w toku postępowania różne inne sprawy ze sprawą główną związane. Załatwia je organ administracyjny poprzez postanowienia np. postanowienie o wyznaczeniu rozprawy, przesłuchaniu świadka, dopuszczeniu dowodu itp.

Weryfikacja decyzji administracyjnej następuje: z inicjatywy strony; z nadzoru działalności administracyjnej przez organ nadrzędny. Podstawowym środkiem prawnym uruchamiającym weryfikację z inicjatywy strony jest odwołanie. Wnieść je należy w ciągu 14 dni od doręczenia decyzji do II instancji poprzez I instancję, która decyzję wydała. Od decyzji naczelnych organów państwowych nie przysługuje odwołanie. Można jednak wnieść na nie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Organ odwoławczy albo:
- utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję,
- uchyla ją w całości lub w części i wydaje nową decyzję,
- przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który uchyloną decyzję wydał.
Decyzja administracyjna staje się prawomocna, jeżeli nie wniesiono od niej odwołania w przepisanym terminie, lub od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym trybie postępowania. Taka decyzja jest decyzją ostateczną i podlegającą wykonaniu. Uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w trybie nadzoru administracyjnego, a nie z inicjatywy strony.

Na różne - gdy kodeks tak stanowi - postanowienia organu administracyjnego wydane w związku z toczącym się postępowaniem, przysługuje stronom prawo wniesienia zażalenia. Zażalenie winno być wniesione w przeciągu 7 dni od daty ogłoszenia lub doręczenia postanowienia.

Oprócz wymienionych zwyczajnych środków odwoławczych istnieją również środki nadzwyczajne. Są nimi w szczególności: wznowienie postępowania; uchylenie decyzji jako nieważnej.
Wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony. Podobnie, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydaje właściwy organ na żądanie strony lub z urzędu. Wznowienie postępowania będące nadzwyczajnym środkiem postępowania administracyjnego może mieć miejsce tylko w wyjątkowych - wymienionych w Kodeksie - przypadkach. Są nimi m.in. gdy:
- dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,
- decyzja została wydana w wyniku przestępstwa,
- wyjdą na jaw nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe (ale już w czasie postępowania istniejące) dowody nie znane organowi, który wydał decyzję,
- strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,
- decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie Sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione ,
- decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji państwowej, który z mocy prawa podlegał wyłączeniu np. w przypadku związania ze stroną stosunkiem pokrewieństwa, powinowactwa czy przysposobienia.

Wniosek o wznowienie postępowania powinien być złożony w ciągu miesiąca od uzyskania wiadomości o przyczynie uzasadniającej wznowienie.

Nieważność decyzji organ administracji państwowej stwierdza, gdy:
- wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,
- wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
- dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
- zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Decyzje ostateczne organu administracyjnego niezgodne z prawem - z określonymi w Kodeksie wyłączeniami - mogą być zaskarżone do sadu administracyjnego (ośrodek zamiejscowy NSA). Zasada ta ma również swoje odniesienie do postanowień dot. np. odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, zawieszenia postępowania, sprostowania i wyjaśnienia decyzji.

Skarga na decyzję organu administracyjnego przysługuje:
- stronie,
- organizacji społecznej, która brała udział w postępowaniu administracyjnym,
- prokuratorowi.
Skarga winna być wniesiona w terminie 30 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji ostatecznej, tj. po wyczerpaniu toku instancji. Nie można wnieść skargi do sądu administracyjnego, jeżeli właściwy organ administracji państwowej wszcząć postępowanie w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji albo wznowił postępowanie.
Organ administracji ostatniej instancji przekazuje skargę wraz z aktami sprawy do sądu administracyjnego, ale może też, jeżeli uzna skargę w całości za słuszną, zmienić decyzję lub całkowicie ją uchylić. Od orzeczeń sądu administracyjnego osoby uprawnione mogą wnosić rewizję do Sądu Najwyższego.

Szczególnym uprawnieniem wynikającym z Kodeksu postępowania administracyjnego, a przysługującym każdemu obywatelowi, organizacji społecznej, samorządowej, zawodowej i spółdzielczej jest prawo składania skarg i wniosków.

Skarga może dotyczyć działalności organu administracji, który - według opinii skarżącego - nie spełnia należycie swoich zadań. Może też dotyczyć działalności poszczególnych pracowników. Powodem skargi może być naruszenie praworządności lub interesów obywateli, a niekiedy sam sposób załatwienia sprawy. Jeżeli skarga nie dotyczy sprawy już załatwionej lecz nowej, to wówczas powoduje ona wszczęcie postępowania. Skarga winna być w zasadzie rozpatrywana przez organ wyższego rzędu i załatwiona w ciągu 2 miesięcy.

Wnioski dotyczą z reguły takich spraw jak: wzmocnienie praworządności, zapobieganie nadużyciom, lepsze zaspokojenie potrzeb ludności itp. Termin załatwienia - 2 miesiące. Osoby wnoszące skargę lub wniosek nie muszą być stroną w postępowaniu administracyjnym

Prokurator w postępowaniu administracyjnym.
Prokurator może wystąpić do właściwego organu administracyjno- publicznego o wszczęcie postępowania. Może on w każdym stadium postępowania zgłosić swój udział jeśli jest gwarantem tego, że jego obecność jest pomocna, aby postępowanie było zgodne z prawem.
Sam organ administracyjno- publiczny może powiadomić prokuratora, aby włączył się on w postępowanie. Czy włączy się zależy tylko od niego.
Instytucja sprzeciwu prokuratora jako środek zaskarżania decyzji. Sprzeciw od decyzji ostatecznej przysługuje tylko prokuratorowi. Sprzeciw od decyzji wydanej przez ministra
wnosi Prokurator Generalny. Sprzeciw prokuratora powinien być rozpatrzony i załatwiony w ciągu 30 dni od daty wniesienia. W przypadku wniesienia sprzeciwu organ administracyjny wszczyna postępowanie z urzędu i zawiadamia strony oraz jest obowiązany niezwłocznie rozpatrzyć czy zachodzi potrzeba wstrzymania wykonania decyzji do chwili załatwienia sprzeciwu.
Prokurator, który wniósł skargę na decyzję organu administracyjno- publicznego do sądu administracyjnego nie może z tych samych przyczyn wnieść sprzeciwu.