Instytucja Rzecznika Praw Obywatelskich

W poszczególnych krajach Instytucja rzecznika praw obywatelskich nosi różne nazwy: ombudsman (kraje nordyckie), Rzecznik Sprawiedliwości (Portugalia), Obrońca ludowy (Austria i Hiszpania), Mediator (Francja), a nawet Komisarz Śledczy (Nowa Zelandia) oraz Rzecznik praw obywatelskich (Polska).W bieżącym roku obchodzimy 15-lecie istnienia urzędu Rzecznika Praw Człowieka (RPO) w Polsce. W 1989 r. powołanie polskiego RPO było sygnałem, że system komunistyczny w Polsce chyli się ku upadkowi. Dziś zmieniło się źródło zagrożenia dla praw człowieka jest nim już nie tylko władza, ale także duże koncerny, z którymi wiążą się prawa konsumentów czy prawo pracy.
Mimo że RPO istnieje w Polsce od 15 lat, mało wiemy o tym, skąd wziął się pomysł utworzenia takiego organu, mało wiemy o jego historii. Obecnie instytucja ombudsmana istnieje w ok. 100 państwach na świecie i 40 w Europie. Wywodzi się ona już z czasów starożytnych, kiedy to miała na celu kontrolę władzy państwowej, administracji. Nowożytna instytucja ombudsmana pochodzi ze Szwecji za czasów Karola XII(nazwa). Jednakże rozwój tego urzędu widoczny jest dopiero po II wojnie światowej.
Instytucja Rzecznika Praw Obywatelskich zrobiła i robi nadal karierę. Coraz większa jest liczba państw, w których w systemie organów państwa występuje ten specyficzny organ, który nie nadaje się do jednoznacznej kwalifikacji z punktu widzenia przyjętych tradycyjnie klasyfikacji organów władzy państwowej. Nie jest to, w ścisłym tego słowa znaczeniu, organ władzy. Rzecznik praw obywatelskich nie wydaje, bowiem w zasadzie decyzji (wyjątkiem mogą być spotykane w niektórych państwach grzywny nakładane przez niego na urzędników państwowych, którzy nie udzielili Rzecznikowi odpowiedzi w wyznaczonym terminie). Jest to organ kontrolujący działanie państwa w obszarze możliwych zagrożeń dla wolności i praw człowieka i organ postulujący podejmowanie działań, które mają usunąć naruszenie wolności lub prawa albo takiemu naruszeniu zapobiec.
Literatura o tematyce prawniczej ukazuje nam 4 podstawowe cechy, które charakteryzują instytucję rzecznika praw obywatelskich:
1) jest to samodzielny organ państwowy, nie związany z administracją ani z sądownictwem. Jest on zwykle usytuowany na szczeblu centralnym, (chociaż coraz częściej kwestionuje się tą zasadę);
2) związany jest najczęściej z parlamentem. Zwykle, bowiem jest przez niego powoływany, a jego zadania ściśle wiążą się z funkcją kontrolną parlamentu;
3) jest rzecznikiem obywateli w sprawach związanych z nieprawidłowym funkcjonowaniem administracji (lub sądownictwa), podejmując określone kroki prawne zmierzające do usunięcia tych nieprawidłowości. Informuje ponadto parlament o wadliwym funkcjonowaniu organów państwa.
Przy czym interesuje go nie tylko legalizm ich działania, ale także niekiedy również słuszność, celowość czy sprawność działania instytucji publicznych;
4) działa w sposób niesformalizowany i jest łatwo dostępny dla obywatela. Nie zastępuje on jednakże i „nie wyręcza” organów państwowych właściwych do rozstrzygania o sprawie skarżącego.

Instytucja rzecznika praw obywatelskich powstała w Polsce na mocy ustawy z 15 lipca 1987 r. O tekście jednolitym (Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 471 z późn. zm.) czyli równolegle z wprowadzaniem jej w innych krajach zachodnioeuropejskich.

Był to w ówczesnej rzeczywistości krok niezwykle śmiały na drodze do przełamania zarówno oporów doktrynalnych, jak i tym bardziej utartej praktyki ustrojowej.

Rzecznikiem Praw Obywatelskich może być obywatel polski wyróżniający się wiedzą prawniczą, doświadczeniem zawodowym oraz wysokim autorytetem ze względu na swe walory moralne i wrażliwość społeczną.
Warunki te spełniał Prof.dr hab.Andrzej Zoll, który obecnie piastuje urząd Rzecznika praw obywatelskich IV kadencji. Prof. Zoll jest prawnikiem, profesorem zwyczajnym, specjalizacja prawo karne.
Profesor Uniwersytetu Jagiellońskiego (pracownik naukowy od 1964 r.),
Czynny członek Polskiej Akademii Umiejętności oraz Akademii Nauki i Sztuki w Salzburgu. Doktor honoris causa Uniwersytetu w Moguncji.
Uczestnik rozmów przy Okrągłym Stole (1989) jako członek "Solidarności" ,wiceprzewodniczący (1989), a w latach 1990-1993 - przewodniczący Państwowej Komisji Wyborczej, sędzia(1989-1993), a w latach 1993-1997 prezes Trybunału Konstytucyjnego, przewodniczący Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów (1998 do czerwca 2000). Od maja 2002 r. wiceprzewodniczący Europejskiego Instytutu Rzecznika praw obywatelskich.
Autor ok. 150 prac z zakresu prawa karnego, prawa konstytucyjnego i filozofii prawa. Współautor polskiego kodeksu karnego z 1997 r.
Odznaczony: Krzyżem Komandorskim Orderu Odrodzenia Polski Wielkim Krzyżem Zasługi z Gwiazdą RFN Orderem Zasługi z Gwiazdą na Wstędze Republiki Austrii Orderem Wielkiego Księcia Giedymina Republiki Litewskiej.
Rzecznika Praw Obywatelskich powołuje Sejm za zgodą Senatu na wniosek Marszałka Sejmu albo grupy 35 posłów. Kadencja Rzecznika Praw Obywatelskich trwa pięć lat, licząc od dnia złożenia ślubowania przed Sejmem jak stanowi art. 209. ust.1. Rzecznik Praw Obywatelskich jest powoływany przez Sejm za zgodą Senatu, na 5 lat.
Ta sama osoba nie może być Rzecznikiem Praw Obywatelskich więcej niż przez dwie kadencje. RPO jest organem ochrony prawa i kontroli aparatu państwowego w zakresie praw człowieka. RPO ma szerokie powiązania z władzą ustawodawczą. Wybierany jest przez Sejm i Senat na 5 lat, a jego kadencja nie pokrywa się z kadencją parlamentu. Jego odwołanie jest znacznie utrudnione - wymaga większości 3/5 głosów. Ma to uniemożliwić odwołanie Rzecznika z przyczyn politycznych. A próby takie miały miejsce za kadencji Tadeusza Zielińskiego. Immunitet RPO równy jest immunitetowi sądowemu. RPO ma obowiązek corocznego składania sprawozdań ze swojej działalności i sytuacji przestrzegania praw człowieka w kraju. Sejm sprawozdanie takie tylko przyjmuje do wiadomości jest to silne podkreślenie niezależności RPO od Sejmu. RPO może brać udział w posiedzeniach Sejmu i Senatu i dyskusji sejmowej poza kolejnością. RPO dysponuje prawem kontroli działalności Sejmu i Senatu w postaci składania wniosków do Trybunału Konstytucyjnego. To prawo jest stosunkowo często wykorzystywane do zaskarżania ustaw w 2001 złożono 21 wniosków, w 2002. To że rzecznik praw obywatelskich jest powoływany przez sejm (za pozwoleniem senatu) sprawia, iż istnieje ścisły związek między parlamentem a rzecznikiem mimo, że jest organem samoistnym, tzn. ma ustawowo określone kompetencje, działa samodzielnie, we własnym imieniu Co jest zawarte w art.210 konstytucji RP , który stanowi: „Rzecznik Praw Obywatelskich jest w swojej działalności niezawisły, niezależny od innych organów państwowych i odpowiada jedynie przed Sejmem na zasadach określonych w ustawie.” Inne dowody na ścisły związek rzecznika z parlamentem określa art.212
Konstytucji RP: Rzecznik Praw Obywatelskich corocznie informuje Sejm i Senat o swojej działalności oraz o stanie przestrzegania wolności i praw człowieka i obywatela. Ale także z tego powiązania wynikają przywileje określone w art. 211 który stanowi iż podobnie jak poseł Rzecznik Praw Obywatelskich nie może być bez uprzedniej zgody Sejmu pociągnięty do odpowiedzialności karnej ani pozbawiony wolności. Rzecznik Praw Obywatelskich nie może być zatrzymany lub aresztowany, z wyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku przestępstwa i jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania. O zatrzymaniu niezwłocznie powiadamia się Marszałka Sejmu, który może nakazać natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego.
Rzecznika praw obywatelskich dotyczą także pewne ograniczenia jak choćby zasada niepołączalności stanowisk i inne określone w art.209 ust. 2 i 3 które stanowią:
2. Rzecznik Praw Obywatelskich nie może zajmować innego stanowiska, z wyjątkiem stanowiska profesora szkoły wyższej, ani wykonywać innych zajęć zawodowych.
3. Rzecznik Praw Obywatelskich nie może należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani prowadzić działalności publicznej nie dającej się pogodzić z godnością jego urzędu.

Kierowanie instytucją rzecznika praw obywatelskich jest także jednym ze stanowisk niepołączalnych z mandatem poselskim co zawarte jest w art. 103 ust.1 : Mandatu posła nie można łączyć z funkcją Prezesa Narodowego Banku Polskiego, Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka i ich zastępców, członka Rady Polityki Pieniężnej, członka Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, ambasadora oraz z zatrudnieniem w Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej lub z zatrudnieniem w administracji rządowej. Zakaz ten nie dotyczy członków Rady Ministrów i sekretarzy stanu w administracji rządowej.

W myśl art. 80 Konstytucji „każdy ma prawo wystąpienia, na zasadach określonych w ustawie, do Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o pomoc w ochronie swoich wolności lub praw naruszonych przez organy władzy publicznej”. Oznacza to, że o pomoc do Rzecznika może zwrócić się obywatel, cudzoziemiec, który znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, a także osoba prawna, organizacja obywateli i organ samorządu.

Rzecznik może podjąć czynności także z własnej inicjatywy, m.in. na skutek informacji zamieszczonej w środkach masowego przekazu albo wyników kontroli przeprowadzonej przez Biuro Rzecznika. Podstawowym zadaniem Rzecznika jest stanie na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji i innych przepisach prawa (jak stanowi art. 208 konstytucji RP) . Zadanie to Rzecznik realizuje przez badanie, czy na skutek działania lub zaniechania organów, organizacji albo instytucji zobowiązanych do przestrzegania i realizacji wolności człowieka i obywatela nie nastąpiło naruszenie prawa oraz zasad współżycia i sprawiedliwości społecznej i - w razie stwierdzenia takiego naruszenia - podejmowanie stosownych działań.
Kompetencje i środki działania rzecznika praw obywatelskich zostały określone bardzo szeroko i elastycznie. Po zapoznaniu się ze skierowanym wnioskiem, rzecznik praw obywatelskich może:
· sprawdzać fakty, powołane przez skarżącego, przy czym czyni to sam lub może zwrócić się z wnioskiem o zbadanie sprawy do innego organu kontrolnego,
· może zbadać sprawę na miejscu oraz zażądać akt sprawy lub informacji o stanie sprawy od każdej instytucji,
· po zbadaniu sprawy i stwierdzeniu, że prawa i wolności obywatela zostały naruszone, kieruje wystąpienie do właściwego organu, organizacji lub instytucji, w których działalności takie naruszenie nastąpiło lub do organu nadrzędnego o usunięcie naruszenia,
· ma prawo wniesienia rewizji nadzwyczajnej od orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i kasacji w sprawie karnej. Podstawą wniesienia rewizji nadzwyczajnej lub kasacji może być jedynie stwierdzenie, że nastąpiło rażące naruszenie prawa przez sądy. Kasacja w sprawie karnej nie może być wniesiona wyłącznie z powodu niewspółmierności kary,
· może zażądać wszczęcia postępowania w sprawie cywilnej lub postępowania administracyjnego, a także wziąć udział w każdym toczącym się już postępowaniu cywilnym i administracyjnym na prawach przysługujących prokuratorowi oraz wnieść skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na akty i czynności organu administracji publicznej,
· może zażądać wszczęcia przez uprawnionego oskarżyciela postępowania przygotowawczego w sprawie karnej o przestępstwo ścigane z urzędu,
· może wystąpić z wnioskiem o ukaranie za wykroczenie, a także o uchylenie przez sąd prawomocnego orzeczenia w sprawie o wykroczenie,
· choć rzecznik sam inicjatywy ustawodawczej nie ma, może wystąpić do właściwych organów z wnioskiem o podjęcie inicjatywy ustawodawczej lub o wydanie albo zmianę aktu prawnego niższego rzędu,
· może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności ustawy z konstytucją i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi albo o zbadanie zgodności przepisów aktów niższego rzędu z aktami wyższego rzędu; z analogicznym wnioskiem co do zgodności aktu prawa miejscowego z aktami wyższego rzędu rzecznik może wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego, ma prawo wystąpienia do sądu o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przez organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości lub organów pozasądowych w sprawach osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego.

Polski Rzecznik Praw Obywatelskich może podejmować działania zarówno ze swojej własnej inicjatywy, jak na skutek wniosku wniesionego przez osobę, która twierdzi, że prawa jej zostały naruszone. Ustawa dopuszcza także składanie skargi przez organizacje społeczne i organy samorządu terytorialnego. Rzecznik nie ma kompetencji do interweniowania w sytuacji naruszenia czyichś praw przez osoby fizyczne czy prawne.
Skarga wskazywać musi na naruszenie przez organ państwa bądź inna instytucję państwową wolności oraz praw człowieka i obywatela. Chodzi jednak o taki wolności i prawa, które gwarantowane są konstytucją albo innymi aktami normatywnymi. Skarga do rzecznika nie wymaga zachowania jakiejś szczególnej formy, może być złożona ustnie. Jej wniesienie wolne jest także od jakichkolwiek opłat. Rzecznik przy załatwianiu spraw nie jest związany terminami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego. Na odmowę podjęcia przez niego czynności nie przysługuje żaden środek odwoławczy.
Do podmiotowego zakresu kompetencji Rzecznika odnosi się treść przepisu art. 13 ust 1 i ust. 2 powołanej ustawy skąd wynika, że zakresem jego działania objęte są: naczelne i centralne organy administracji państwowej, organy administracji rządowej, organy organizacji spółdzielczych, społecznych, zawodowych i społeczno-zawodowych oraz organy jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną, a także organy i jednostki organizacyjne samorządy terytorialnego. Może on ponadto żądać informacji o stanie sprawy od sądów, prokuratury i innych organów ścigania.

Należy pamiętać , iż rzecznik praw obywatelskich jest organem jednoosobowym (monokratycznym), ale ustawa dopuszcza by – na wniosek Rzecznika – Marszałek Sejmu powołał nie więcej niż trzech jego zastępców, w tym zastępcę do spraw żołnierzy (art. 20 ust.3). Swoje zadania Rzecznik wykonuje przy pomocy Biura Rzecznika Praw Obywatelskich. Biuro mieści się w Warszawie i obejmuje kilkudziesięciu pracowników merytorycznych o wysokich kwalifikacjach. Ustawa oprócz zastępców Rzecznika dopuszcza powoływanie (za zgodą Sejmu) jego pomocników terenowych, co mogłoby się wiązać z powstaniem biur terenowych.

W stosunku do władzy wykonawczej Rzecznik Praw Obywatelskich dysponuje pełną niezależnością.
Dysponuje prawem upomnień kontrolnych wobec władz: może zażądać w każdej chwili dokumentów i wyjaśnień, przeprowadzić nagłą kontrolę, listy pisane do Rzecznika nie podlegają cenzurze. Takiej kontroli podlegają wszystkie dziedziny życia publicznego, włączając wojsko i służby specjalne. W czasie prowadzonego przez Rzecznika postępowania wyjaśniającego może on zobowiązać organy państwowe i inne podmioty (wskazane w art.13) do:
1) zapewnienia dostępu do akt i dokumentów,
2) udzielanie Rzecznikowi żądanych przez niego informacji i wyjaśnień,
3) udzielania wyjaśnień dotyczących podstawy faktycznej i prawnej swoich rozstrzygnięć,
4) ustosunkowania się do ogólnych ocen, uwag i opinii.
W przypadku stwierdzenia przez Rzecznika na podstawi przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego naruszenia praw lub wolności obywatela, Rzecznik występuje do organu, organizacji albo instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie prawa, z odpowiednim wnioskiem zatwierdzającym opinię i sugestie, co do sposobu załatwienia sprawy. Z wnioskiem takim Rzecznik może się zwrócić także do organu nadrzędnego nad jednostką, która dopuściła się naruszenia prawa. Ponadto Rzecznik ma prawo występować z wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego lub zastosowanie sankcji służbowych wobec pracownika winnego stwierdzonych nieprawidłowości. W 2000 nastąpiła zmiana ustawy o RPO. Dodany został obowiązek współdziałania z organizacjami społecznymi w celu budowy społeczeństwa obywatelskiego. Wg prof. Zolla jest to bardzo dobra inicjatywa. Budowa społeczeństwa obywatelskiego wymaga aktywnych obywateli. Tu jednak pojawia się problem, ponieważ społeczeństwo polskie jest bierne. Dlatego też działania RPO i organizacji nakierowany jest przede wszystkim na intensywne zwalczanie poczucia bezradności społecznej. Powodem takiej bierności jest często niski stan edukacji. Społeczeństwo musi być dobrze informowane o tym, co się dzieje w kraju. Dostęp do informacji publicznej zapewniony został wprawdzie w Konstytucji i ustawodawstwie, ale problem polega na dużym oporze ze strony administracyjno-urzędniczej. Stąd wynika konieczność budowy dobrej administracji, czyli sprawnej i przyjaznej dla obywateli.

W Biurze RPO pracuje obecnie 230 osób. Są to urzędnicy o wykształceniu głównie prawniczym, ale są także lekarze, psycholodzy, socjolodzy. Co roku biuro zajmuje się ponad 50 tysiącami spraw. Ważny jest także bezpośredni kontakt z obywatelami i praca w terenie.


Wybrana literatura:
1)Stanisław Sagan-„Prawo Konstytucyjna Rzeczpospolitej Polskiej” PWN Warszawa 2001
2)Leszek Garlicki-„Polskie prawo Konstytucyjne.Zarys wykładu” Liber Warszawa 2003
3) Jerzy Świątkiewicz-„Rzecznik Praw Obywatelskich w polskim systemie prawnym (stan prawny na 30 czerwca 2001 r)”
4) Strona internatowa: www.brpo.pl
5)Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej