Polska droga do UE

Paweł Nyczaj

Polska droga do Unii Europejskiej
Przemiany ustrojowe zapoczątkowane w 1989 r. były niewątpliwie jednym z najważniejszych wydarzeń we współczesnej historii Polski. Pozwoliły one Polsce nie tylko dołączyć do rodziny państw o rozwiniętym ustroju demokratycznym, ale także rozpocząć starania o akcesję do Wspólnot Europejskich od wielu lat będących symbolem dobrobytu i stabilności gospodarczej. Należy zaznaczyć, że pojęcie Unii Europejskiej, jako projektu politycznego integrującego Wspólnoty Europejskie, czyli Europejską Wspólnotę Węgla i Stali (istniała do 2001 r.), Europejską Wspólnotę Gospodarczą i Europejską Wspólnotę Energii Atomowej EURATOM istnieje od 1991 r., czyli od podpisania traktatu z Maastricht. Pierwszym krokiem w procesie przystąpienia Polski do Unii było podpisanie umowy stowarzyszeniowej ze Wspólnotami Europejskimi, która umożliwiła rozpoczęcie negocjacji z Unią (w tym miejscu warto dodać, ze członkiem stowarzyszonym może być państwo nie należące do UE, a także terytorium zależne lub państwo leżące poza kontynentem europejskim). Wcześniej Polska podpisała umowę o handlu i współpracy gospodarczej będącą jednym z elementów reform ustrojowych, które zostały docenione na szczycie siedmiu najbardziej uprzemysłowionych państw świata G-7 (od 1998 r. członkiem tego klubu jest również Rosja, jednak ze względu na słabość ekonomiczną Rosji powiększona grupa nazywana jest G-7 plus Rosja), który przyznał Polsce pomoc gospodarczą koordynowaną przez Komisje Wspólnot Europejskich. W tym samym czasie Polska otworzyła przedstawicielstwo przy Wspólnotach Europejskich oraz została objęta nowo utworzonym programem restrukturyzacyjnym PHARE przeznaczonym początkowo dla Polski i Węgier, a obecnie obejmującym kraje Europy Środkowo-Wschodniej. Obok programu PHARE pomoc dla Polski zaoferował również Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju (EBOR). Programy te miały na celu unowocześnienie gospodarki (inwestycje ekologiczne, edukacyjne, technologiczne itp.) i dostosowanie jej do standardów UE.

Dzięki otrzymaniu pomocy zagranicznej Polska zaczęła się rozwijać i w pierwszej połowie lat 90 była liderem reform w Europie Środkowo-Wschodniej oraz miała jeden z najwyższych wzrostów gospodarczych. Mogła też znacznie zredukować swoje zadłużenie w państwach skupionych w Klubie Paryskim i Klubie Londyńskim (są to m.in. państwa Europy Zachodniej i USA). To pozwoliło rozpocząć negocjacje ze wspólnotami europejskimi, nad którymi czuwał nowo powstały Urząd Pełnomocnika ds. Integracji Europejskiej i Pomocy Zagranicznej. W tym miejscu należy wspomnieć o tym, że Polska ze względu na swą wielkość i dominujące znaczenie gospodarcze w Europie Środkowo-Wschodniej została uznana za najważniejszy kraj, bez którego rozszerzenie Unii nie ma politycznego sensu. Mimo, że Polska nie jest najbogatszym krajem tego regionu (bierzemy pod uwagę PKB na mieszkańca) przyciąga dużo inwestycji zagranicznych i posiada znaczne wpływy polityczne, m.in. jest członkiem Grupy Wyszechradzkiej (Czechy, Polska, Słowacja i Węgry) oraz tzw. trójkąta weimarskiego (Francja, Niemcy, Polska). Wielkość Polski stała się jednak przyczyną sporych problemów wynikających z tego, że Unia musiała przeznaczyć dla Polski największą część pomocy finansowej dla krajów kandydujących i uwzględnić w procesie negocjacyjnym specyficzne problemy naszego kraju. Jeśli chodzi o problemy kandydatów warto również wspomnieć o nietypowej sytuacji Cypru, który od lat 70 jest podzielony na dwie części: powszechnie uznawaną grecką i znacznie mniej stabilną turecką. Problem polega na tym, że formalnie członkiem Unii zostanie tylko grecka część Cypru, choć w dokumentach akcesyjnych mówi się o Cyprze jako całości bez podziału na dwie części.

Dwa miesiące po wejściu Układu Europejskiego Polska składa w Kwietniu 1994 r. oficjalny wniosek o przystąpienie do UE. Odpowiedzią Unii było posiedzenie Rady Europejskiej w Essen w 1994 r., na którym sformułowano zasady dialogu strukturalnego i dostosowania standardów prawnych i gospodarczych do obowiązujących w Unii. Z kolei w Cannes w 1995 r. przyjęto tzw. Białą Księgę określającą zasady integracji krajów Europy Środkowo-Wschodniej z rynkiem wewnętrznym UE, którego filarem są cztery swobody: przepływ osób, towarów, usług i kapitału. Na następnym posiedzeniu Rady Europejskiej w Madrycie w 1995 r. zdecydowano o potrzebie otwarcia procesu negocjacyjnego z kandydatami. Rok później przekazano Polsce kwestionariusz dotyczący różnych dziedzin polityki społecznej i gospodarczej, który został odesłany Komisji Wspólnot Europejskich w tym samym roku.

W 1996 r. powstał Komitet Integracji Europejskiej, który koordynował proces przygotowania negocjacji Polski z UE. W 1997 r. Rada Ministrów RP sformułowała Narodową Strategię Integracyjną wskazującą korzyści, jakie Polska odniesie z integracji oraz stojące przed nią zadania i czekające ją wyzwania.

Należy wspomnieć o tym, że proces integracji z Unią oznaczał nie tylko konieczność daleko idących zmian w polskim prawodawstwie mających na celu dostosowanie go do prawa wspólnotowego (acquis communautaire), ale również pociągnął za sobą konieczność reform w Unii, liczącej od 1995 r. 15 państw (dołączyły: Austria, Finlandia i Szwecja) mających na celu przygotowanie jej na największe w historii rozszerzenie (jednoczesne przyjęcie 10 nowych państw w 2004 r.). Reform wymagały wszystkie instytucje europejskie (m.in. konieczne stało się przygotowanie Parlamentu Europejskiego na zwiększenie liczby członków). W celu przygotowania UE do tego procesu przyjęto projekt Agenda 2000, który został uchwalony w 1999 r. Jednym z jego zadań było przeanalizowanie przygotowania poszczególnych kandydatów do negocjacji z Unią (mniejsze państwa szybciej zamykały obszary negocjacyjne i spełniały wymagania prawne, często rezygnując z lepszych warunków wymagających dodatkowych starań i twardego stanowiska). Podnoszono nawet głosy, że Unia nie jest przygotowana organizacyjnie i finansowo na rozszerzenie (ostatecznie okazało się, że koszt rozszerzenia wyniesie średnio zaledwie 2 € w przeliczeniu na mieszkańca krajów Unii). Dodatkowe regulacje związane z reformami w Unii (zmiany w systemie instytucjonalnym i ściślejszą współpracę filarów Unii mające na celu usprawnienie funkcjonowania poszerzonej Unii) wprowadził Traktat Nicejski podpisany w 2001 r. Przyjęcie Traktatu Nicejskiego zostało powszechnie uznane za warunek przyjęcia nowych członków, choć bez niego byłoby to możliwe, ale mogłoby potrwać dłużej.
W 1998 r. Polska Powołała Pełnomocnika ds. Negocjacji oraz Zespół Negocjacyjny i rozpoczęła negocjacje z Unią, czyli m.in. z Zespołem Zadaniowym ds. Negocjacji Akcesyjnych. Negocjacje objęły 29 obszarów dotyczących gospodarki, polityki i życia społecznego. W przypadku Polski najtrudniejszym z nich okazało się rolnictwo. Wynika to z tego, że rolnicy wciąż są największą grupą zawodową w Polsce (25% ludności czynnej zawodowo, podczas gdy w krajach Unii średnio 5%). Po wejściu Polski do Unii odsetek ten musi ulec zmniejszeniu, co wiąże się z koniecznością przejścia wielu rolników do sektora usług (m.in. usług agroturystycznych), który dominuje we wszystkich wysoko rozwiniętych krajach, także poza Unią. Poza tym problemem było sformułowanie zasad obrotu ziemią w Polsce uwzględniających obawy Polaków mające podłoże historyczne związane w wcześniejszym zamieszkiwaniem na ziemiach polskich mniejszości niemieckiej (chodzi tu głównie o dzisiejszy Śląsk i Pomorze przed II Wojną Światową). Oprócz rolnictwa duże problemy sprawił również obszar dotyczący swobodnego przepływu osób określający zasady zatrudniania Polaków w dowolnym kraju Unii. Niektórzy członkowie Unii (m.in. Austria i Niemcy) postanowili wprowadzić najdłuższy możliwy okres przejściowy trwający w sumie 7 lat przede wszystkim z powodu problemów z własnym rynkiem pracy i systemem emerytalnym (legalnie pracujący Polacy będą mieli prawo do emerytury za okres przepracowany w danym kraju). Z kolei inne kraje m.in. Anglia, Holandia, Irlandia zdecydowały się nie skorzystać z okresu przejściowego, przede wszystkim ze względu na braki młodych pracowników w takich dziedzinach jak opieka medyczna.

Negocjacje z 10 państwami kandydackimi zostały ostatecznie zamknięte 15.12.2002 w Kopenhadze, dzięki czemu Polska i inne kraje jest już spokojna o los integracji, dla której kluczowa jest prezydencja Grecji w pierwszej połowie 2003 r. (obecnie każdy kraj przewodniczy Unii przez pół roku, po rozszerzeniu okres ten może zostać skrócony). Po pozytywnym wyniku referendum w Parlamencie Europejskim 16.04.2003 został podpisany w Atenach historyczny traktat pomiędzy 25 państwami (15 członkami UE i 10 kandydatami). Od tego momentu ostatnim etapem na drodze do Unii jest opowiedzenie się większości obywateli za akcesją (w Polsce warunkiem uznania wyniku referendum jest przekroczenie 50% progu frekwencji). Dwudniowe referendum odbędzie się 7 i 8.06.2003. Wyniki w innych państwach, w których dotychczas odbyły się podobne referenda tj. na Malcie, w Słowenii i na Węgrzech napawają optymizmem. Jednak na Węgrzech, choć ilość głosów „za” była przeważająca frekwencja nie przekroczyła, 40% co zwiększa obawy, co do frekwencji w Polsce (w razie nieważności referendum z powodu zbyt małej frekwencji decyzję podejmie Sejm większością głosów, jednak ze względu na małe zaufanie społeczeństwa do rządu taka decyzja może być uznana za nieobiektywną). W tym miejscu należy podkreślić, że warunkiem pozytywnego wyniku referendum jest skuteczna i w miarę możliwości apolityczna kampania informacyjna (jednym z głównych problemów jest brak dostatecznego poinformowania społeczeństwa o wszelkich skutkach wejścia Polski do Unii, zarówno pozytywnych jak i negatywnych). Maksymalna apolityczność kampanii prounijnej jest pożądana ze względu na wspomniany wyżej kryzys zaufania do rządu (zwłaszcza do Premiera i SLD). Warunek ten zostanie spełniony, gdyż prezydent będzie prowadził kampanię wraz z politykami należącymi do wszystkich opcji rządzących.

Na zakończenie należy podkreślić to, że obecne rozszerzenie o 10 nowych członków nie wyczerpuje możliwości Unii, gdyż docelowo na 2006 r. planowane jest poszerzenie jeszcze o dwa państwa: Bułgarię i Rumunie, dla których, podobnie jak dla Polski będzie to najważniejsze wydarzenie we współczesnej historii. Ponadto w dalszej perspektywie przynajmniej teoretycznie możliwe jest przyjęcie jeszcze innych krajów m.in. Turcji, która jest traktowana jako kraj europejski, choć większość jej terytorium leży w Azji. Jednak na razie kraje te nie spełniają wszystkich niezbędnych kryteriów (m.in. w zakresie przestrzegania praw człowieka).

Leszek Leszczyński Wspólnoty Europejskie – instytucje, źródła prawa, proces integracji, wyd. Wyższa Szkoła Zarządzania i Administracji w Zamościu 2001

Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, www.ukie.gov.pl