Substrat ludzki w organach ustawodawczych JST

CZŁONKOWIE ORGANÓW UCHWAŁODAWCZYCH
1. Radny nie jest organem JST ? gdyż podstawową formą wykonywania mandatu radnego jest jedynie udział w pracach organów kolegialnych (rady lub sejmików obradujących na sesji oraz komisji). Terminem ?radny? przepisy prawne określają członka kolegialnego organu uchwałodawczego i kontrolnego samorządu terytorialnego.

2. Liczebność ? liczbę radnych wchodzących w skład radnych każdej rady i sejmiku przesądza ustawa, nie pozostawiając żadnego pola na korekty lokalne. Ostateczną liczbę mandatów oblicza wojewoda. Wyznacznikiem jest liczba mieszkańców JST i to właśnie na tej podstawie ustala się, jaką liczebność rady lub sejmiku przewiduje ustawa.
Natomiast liczebność zgromadzenia związku komunalnego jest prostą konsekwencją liczby gmin lub powiatów tworzących związek.
W tym przypadku gminę reprezentuje zazwyczaj jedna osoba a powiat dwie mające po jednym głosie. Miasto na prawach powiatu również może tworzyć związki i zawierać porozumienia komunalne z gminami.

3. Tryb uzyskiwania mandatów ? radni, wchodzący w skład rad gmin, rad powiatów, sejmików wojewódzkich uzyskują swe mandaty w wyborach bezpośrednich. W związku komunalnym, tworzonym przez gminy obowiązuje zasada, że w skład zgromadzenia wchodzą wójtowie i burmistrzowie gmin uczestniczących w związku. Natomiast w związku utworzonym przez powiaty zasady reprezentacji ustala oddzielnie każda rada powiatu, co można potraktować jako prawo zamieszczenia rozstrzygnięcia w tej sprawie w statucie powiatu. Reprezentacja członków związku utworzonego przez miasto na prawach powiatu z gminami nie została w ustawie wprost ustalona. Dlatego przyjmuje się, że rady zainteresowanych JST ustalają zasady wyboru swych reprezentantów. Uczestnicząc w związku samych tylko gmin, gmina musi być reprezentowana przez swojego wójta; natomiast uczestnicząc z miastem na prawach powiatu może sama określić zasady swej reprezentacji w zgromadzeniu takiego związku. Powyższe ustalenia potrzebne są dla jak najbardziej stabilnej reprezentacji JST w związku komunalnym, aby nie zmieniała się doraźnie na użytek każdego posiedzenia zgromadzenia związku.
Radni ( gmin i jednostek pomocniczych, powiatów, województw) pochodzą z bezpośrednich wyborów powszechnych, gdy tymczasem delegatów gmin i powiatów w zgromadzeniu związku komunalnego powołują właściwe rady, tj. zgromadzenie związków składa się z osób pochodzących z wyborów pośrednich, gdzie radni pełnią rolę elektorów.

4. Łączenie mandatu z innymi obowiązkami publicznymi ? można być radnym tylko w jednej radzie lub sejmiku. Nie można być radnym dwóch JST tegoż samego rodzaju (dwóch gmin, dwóch powiatów, dwóch województw) ani różnego rodzaju (w gminie i powiecie, gminie i województwie, powiecie i województwie). Nie można być również jednocześnie radnym i posłem czy senatorem RP lub wojewodą czy wicewojewodą. Wykluczone jest także łączenie mandatu radnego z pracą na stanowiskach podlegających ocenie radnych, czyli z pracą w urzędzie tej JST w której sprawowany jest mandat radnego. Natomiast można łączyć mandat radnego (gminy, powiatu, województwa) z mandatem radnego jednostki pomocniczej lub członka zgromadzenia związku komunalnego.

5. Społeczne wykonywanie mandatu ? już na początku lat 90tych NSA sformułował regułę, że mandat radnego ma być wykonywany wyłącznie nieodpłatnie. Po zdobyciu mandatu radny nie nabywa roszczenia o zawarcie z nim z tego tytułu stosunku pracy. W przeciwieństwie do posła i senatora RP radny nie ma roszczenia o otrzymanie pełnego ekwiwalentu finansowego tak, by mógł w całości wykonywać mandat. Jednak praktyka dowodzi, że diety w wielu przypadkach zasadnie traktowane są przez samych radnych jako istotny, dający się przewidzieć przychód. Obecny radny, otrzymując diety ma szansę na częściowe zrekompensowanie utraconego zarobku. Sprawy świadczeń na rzecz radnych nie należą do spraw objętych statutem JST dlatego ich regulacji poświęcone są oddzielne uchwały rad i sejmików.
Radny nie może pełnić funkcji kierownika jednostce organizacyjnej w swojej JST ani jego zastępcy. Jeżeli radny przed uzyskaniem mandatu wykonywał taką pracę w ramach stosunku pracy, zobowiązany jest złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przed złożeniem ślubowania. Radny taki dostaje urlop bezpłatny na okres sprawowania mandatu oraz 3 miesięcy po jego wygaśnięciu. Niezłożenie przez radnego wniosku o urlop bezpłatny, czyli kontynuowanie zatrudnienia, jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu. Po wygaśnięciu mandatu pracodawca przywraca radnego do pracy na tym samym lub równorzędnym stanowisku z wynagrodzeniem odpowiadającym wynagrodzeniu, jakie radny otrzymywałby, gdyby nie przysługujący urlop bezpłatny. Radny zgłasza gotowość przystąpienia do pracy w terminie 7 dni od dnia wygaśnięcia mandatu.

6. Obowiązki członka organu uchwałodawczego ? wykonywanie mandatu musi być poprzedzone złożeniem ślubowania. Radni nieobecni na pierwszej sesji rady gminy, oraz radni którzy uzyskali mandat w czasie trwania kadencji, składają ślubowanie na pierwszej sesji na której są obecni. Ustawy samorządowe stanowią, że odmowa złożenia ślubowania oznacza zrzeczenie się mandatu czyli utratę już nabytego prawa do wykonywania mandatu. Można by rzec, że nabycie mandatu następuje na mocy decyzji wyborców z chwilą ogłoszenia prawomocnych wyników wyborów, natomiast ślubowanie jest warunkiem sine qua non objęcia mandatu.
Jeżeli więc nowo wybrani radni przegłosowali uchwałę jeszcze przed złożeniem ślubowania, to uchwała jest nieważna, ale zaraz po złożeniu ślubowania to samo grono radnych może przegłosować ten sam projekt. Jeżeliby natomiast ci sami radni odmówiliby złożenia ślubowania nie mogliby już przystąpić do głosowania, a przegłosowana przez nich uchwała nie byłaby uchwałą rady lub sejmiku, nie wymagałaby stwierdzenia nieważności, a jedynie deklaratoryjnego stwierdzenia, że uchwała miała jedynie pozory uchwały organu JST, będąc w rzeczywistości uchwałą grupy obywateli, nie tworzących żadnego organu publicznego.
Rotę ślubowania ustalił prawodawca. Powinna ona syntetycznie przedstawić obowiązki radnego, wskazać realistycznie na jego podstawowe, najczęściej wykonywane obowiązki. Rota radnego powiatu i radnego województwa brzmi: uroczyście ślubuję rzetelnie i sumiennie wykonywać obowiązki wobec Narodu Polskiego, strzec suwerenności i interesów Państwa Polskiego, czynić wszystko dla pomyślności Ojczyzny, wspólnoty samorządowej powiatu/województwa i dobra obywateli, przestrzegać Konstytucji i innych praw Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast rota radnego gminy brzmi: wierny Konstytucji i prawu Rzeczypospolitej Polskiej, ślubuję uroczyście obowiązki radnego sprawować godnie, rzetelnie i uczciwie, mając na względzie dobro mojej gminy i jej mieszkańców.
Obowiązki radnego nieomal w całości sprowadzają się do udziału w sesjach rady lub sejmiku oraz komisji, do której radny został wybrany. Udział radnego w pracy organów kolegialnych oznacza przede wszystkim prawo uczestniczenia w glosowaniu. Jednakże radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego.
Radny powiatowy i wojewódzki nie jest związany instrukcjami wyborców. Analogicznego przepisu nie ma w ustawie o samorządzie gminnym. W rocie ślubowania radnego gminnego mówi się o godnym i rzetelnym reprezentowaniu wyborców, troszczeniu o ich sprawy. Obowiązek wykonywania mandatu nie jest obwarowany żadnymi konkretnymi sankcjami. Wyborcy nie mają w swoim ręku żadnego środka prawnego mającego na celu wymuszenia na radnym pożądanego zachowania. Wyborcy dysponują jedynie swym głosem w czasie wyborów co 4 lata, co można potraktować jako formę odpowiedzialności politycznej radnego. Poszczególne organy ustawodawcze JST nie mogą stosować wobec radnego żadnych środków dyscyplinujących w razie niewykonania przez niego obowiązku uczestniczenia w obradach. Na tym właśnie opiera się idea wolnego mandatu radnego.
Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innym osobami z wykorzystaniem mienia tej JST, w której uzyskali mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Zwrot ?wykorzystanie? oznacza prawo do dysponowania mieniem skarbu państwa bądź samorządu terytorialnego. Zakaz taki ma ograniczyć możliwość wykorzystania stanowiska radnego dla uzyskania mienia państwowego do celów gospodarczych na uprzywilejowanych zasadach. W odniesieniu do radnego sejmiku wojewódzkiego wymogi są jeszcze bardziej zaostrzone. Nie może on wchodzić w żadne stosunki cywilnoprawne w sprawach majątkowych z województwem lub wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi. Radni nie mogą być członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych. Wybór lub powołanie radnego do tych władz są z mocy prawa nieważne. Jeżeli wybór lub powołanie miało miejsce przed rozpoczęciem wykonywania mandatu, radny jest obowiązany zrzec się stanowiska lub funkcji w terminie do trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W razie nie zrzeczenia się stanowiska lub funkcji, radny traci je z mocy prawa po upływie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Radni nie mogą posiadać pakietu większego niż 10% udziałów lub akcji w spółkach prawa handlowego. Udziały lub sankcje przekraczające ten pakiet powinny być zbyte przez radnego przed pierwszą sesją rady gminy, a w razie niezbycia ich, nie uczestniczą one przez okres sprawowania mandatu i dwóch lat po jego wygaśnięciu w wykonywaniu przysługujących im uprawnień.

7. Uprawnienia radnego ? tylko radny gminy, powiatu lub województwa może ubiegać się o wybór na stanowisko przewodniczącego rady lub sejmiku czy jego zastępcy oraz wybór do komisji. Jest to typowe bierne prawo wyborcze. Często nawet kwalifikacje zawodowe radnego nie przesądzają o tym, do której komisji radny zostanie wybrany.
Radni mogą tworzyć kluby radnych, działające na zasadach określonych w statucie JST. Należy tu uwzględnić minimalny skład klubu (prawdopodobnie będzie to zawsze nie mniej niż 3 osoby), kryterium przynależności klubu, zasad organizacji i działania klubu i finansowania klubu z budżetu JST.
Przynależność radnych do klubu zawsze musi być dobrowolna. Rada ani sejmik nie może utrudniać tworzenia klubów. Uprawnienia klubu ograniczają się do organów JST. Klub może ponadto występować na forum rady, sejmiku czy komisji oraz wobec wójta, starosty lub marszałka, prezentując wspólne stanowisko w dyskusji i glosowaniu, realizując wspólną inicjatywę ustawodawczą. Kluby są więc formą organizowania się radnych. Nie są to natomiast organy rady, ani tym bardziej organy JST. Kluby to po prostu naturalna konsekwencja kolegialności rady i sejmiku, w których uczestniczą członkowie różnych ugrupowań politycznych. Po prostu grupa zorganizowana w klub może efektywniej ze sobą współpracować.
Uprawnienia kontrolne nie przysługują pojedynczo działającym radnym, lecz komisjom rady i sejmiku. Radni nie mają uprawnień do kontrolowania na własną rękę działań egzekutywy JST, mogą to robić tylko wówczas wtedy, gdy zleci im to rada lub komisja, jeżeli otrzymają dodatkowe upoważnienia. Indywidualnemu wykonywaniu kontroli przez radnych służą jednak interpelacje i zapytania radnych. Jest to w sumie uprawnienie powszechne, które nie jest zastrzeżone tylko dla radnego. Natomiast przedmiotem interpelacji mogą być wyłącznie sprawy należące do kompetencji organów gminy, powiatu lub województwa, często z zaznaczeniem, że interpelacja powinna koncentrować się na sprawach o zasadniczym charakterze. W konsekwencji w porządku sesji powinien być zarezerwowany czas na zgłaszanie przez radnych nowych interpelacji oraz czas na odpowiedzi na interpelacje zgłoszone na poprzednich sesjach. Odpowiedzialność za terminowe udzielenie odpowiedzi na interpelację statuty nakładają na wójta bądź przewodniczącego zarządu. Termin waha się od 14 do 21 dni w gminach i powiatach i 30 dni w sejmiku województwa.

8. Podsumowanie ? mandat radnego jest wolny, gdyż radny nie jest związany instrukcjami wyborców ani nie ponosi przed tymi wyborcami innej odpowiedzialności indywidualnej, tylko polityczną egzekwowaną przy urnie wyborczej w toku kolejnych wyborów. Radny nie ponosi również odpowiedzialności przed swoja radą lub sejmikiem ani żadnej odpowiedzialności dyscyplinarnej.
Obowiązki radnego maja charakter organizacyjny i obejmują: ślubowanie, oświadczenie o stanie majątkowym oraz bieżącą pracę w radzie i jej komisjach i ewentualnie w innych jednostkach do których rada lub sejmik delegowała radnego. Wyraźnie zindywidualizowany charakter mają takie uprawnienia jak: bierne prawo wyborcze w obrębie rady, a w szczególności do komisji, do przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady lub sejmiku, prawo do udziału w głosowaniach, statutowe prawo składania interpelacji, zapytań i skarg.
Radny jest członkiem organu kolegialnego, a samym organem nie jest. Oznacza to, że z tytułu mandatu radnego nie uzyskuje uprawnień do działania wobec osób trzecich, a jedynie prawo do udziału w pracy rady i jej organów.