Gmina, jako przykład jednostki samorządu terytorialnego.

1. Definicja terminów: miasto, gmina i samorząd terytorialny

?Samorząd?, jak sama nazwa wskazuje oznacza samodzielne kierowanie własnymi sprawami. Z prawnego punktu widzenia oznacza powierzenie przez państwo realizacji różnego rodzaju zadań z zakresu administracji publicznej (czasem także sądowniczej) zrzeszeniom osób, których dotyczą skutki wykonywania tych zadań.

Rozróżniamy dwa podstawowe modele samorządu: terytorialny i specjalny. Samorząd terytorialny jest organizacją mieszkańców jakiegoś obszaru, mających wspólne cele, potrzeby i interesy. Do samorządów drugiego rodzaju zaliczamy samorządy: gospodarcze, zawodowe, religijne, a także np.: akademickie i uczniowskie. Samorząd terytorialny jest w przypadku Polski podstawową formą decentralizacji władzy państwowej, która umożliwia przeniesienie części zadań administracji państwowej na mniejsze jednostki takie jak: województwa, powiaty, czy gminy.

Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina (od niem. Gemeine). Jest to najmniejsza jednostka samorządu terytorialnego. Władzę w gminie sprawują wybrani w demokratycznych wyborach urzędnicy samorządowi, zaś zadania gminy dzielimy na: własne ? nadane ustawowo i zlecone przez władze państwowe. Taki podział zadań nadaje samorządowi terytorialnemu konstytucja .

W przypadku gminy przepisy związane z wyborem rady i wójta określają odpowiednio ?Ordynacja wyborcza do rad gmin? oraz ?Ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta? .

Gmina (podobnie jak powiat i województwo) posiada osobowość prawną, co umożliwia jej zaciąganie zobowiązań oraz posiadanie i zarządzanie mieniem. Nie wnikając w szczegóły, zadania własne gminy możemy podzielić na związane z infrastrukturą techniczną (utrzymanie dróg i placów), infrastrukturą społeczną (kultura, edukacja, opieka społeczna, szkolnictwo), gospodarkę komunalną, związane z utrzymaniem porządku publicznego (utrzymanie straży, zagwarantowanie bezpieczeństwa obywatelom, etc.), a także związane z ładem przestrzennym (ochrona środowiska, zagospodarowanie zieleni, architektura, kataster, etc.). Gmina sprawuje również pieczę nad powoływanymi przez siebie jednostkami pomocniczymi takimi jak osiedla, dzielnice, czy sołectwa. W skrócie - do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawowo na rzecz innych podmiotów.

Miasto to układ wzajemnie powiązanych ze sobą elementów, uporządkowany i dający się wyodrębnić z otoczenia. Status miast na szczeblu gminnym reguluje ustawa o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 . Miasto ma własną strukturę organizacyjną, zbiór zasad i reguł działania, którymi się posługuje. Jednocześnie w społeczności lokalnej, którą miasto obejmuje, istnieją liczne inne organizacje formalne i nieformalne, realizujące własne zadania w oparciu o własne struktury, ludzi i procedury. Miasto jest zatem zbiorowością obywateli posiadającą określone terytorium, względnie niezależne władze (podlegające administracji wojewódzkiej i państwowej), a także liczne urzędy i instytucje, przy pomocy których realizowana jest polityka jego władz .

Miasto powinno również zapewniać podstawowe potrzeby mieszkańców. Można
tutaj nawiązać do systematyki, jaką zaproponował Joachim Meisner , powołując się na tzw. ?Piramidę potrzeb społecznych? Abrahama Maslowa .

Na podstawie powyższego chciałbym zatem przedstawić własną systematykę potrzeb, jakich zaspokojenie powinno moim zdaniem spełnić wobec mieszkańców miasto:

- zapewnienie bytu, czyli utrzymania na odpowiednim poziomie oraz możliwości wytwarzania niezbędnych do życia przedmiotów i możliwości godnej egzystencji;
- ochrona i wsparcie mieszkańców zarówno przed czynnikami ekonomicznymi (bezrobocie, słaba koniunktura gospodarcza), klimatycznymi (klęski żywiołowe, klęski urodzaju), oraz społecznymi (patologie społeczne), wsparcie dla mieszkańców (kursy, szkolenia, aktywizacja zawodowa bezrobotnych, budowa mieszkań i urządzeń komunalnych);
- rozrywka, rekreacja, kultura, czyli zapewnienie warunków do wypoczynku biernego (parki, tereny spacerowe) i czynnego (uczestnictwo w wydarzeniach kulturalnych i sportowych), zapewnienie rozrywki, wsparcie kultury, dbanie o odpowiedni poziom wykształcenia i przygotowania zawodowego mieszkańców
- szeroko pojęta komunikacja oraz zapewnienie poczucia przynależności do wspólnoty, miasto powinno ułatwić mieszkańcom nawiązywanie wzajemnych stosunków, relacji, dawać poczucie wspólnoty i zapewniać poczucie przynależności do zbiorowości społecznej, jaką tworzy.

2. Znaczenie samorządu terytorialnego w państwie

Powrót do samorządu terytorialnego w obecnej, trzyszczeblowej postaci (na wzór niemiecki) zapoczątkowano w 1989, kiedy rozpoczęły się w Polsce przeobrażenia ustrojowe, związane z obaleniem w Polsce komunizmu. Do 1972 roku podstawową jednostką samorządu terytorialnego były gromady, przekształcone w latach 1972-1975. w gminy. Istniejące powiaty i województwa przekształcono na mocy reformy w nowe województwa, tworząc w ten sposób w Polsce dwuszczeblową administrację.

Pierwszy zmiany administracyjne rozpoczęte zostały tuż po obradach ?okrągłego stołu? ustawą o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 . Jak to określa Hubert Izdebski: ?Przywracając samorząd gminny, wyraźnie nawiązano do tradycji z czasów II Rzeczypospolitej ? co oznaczało pośrednie nawiązanie do klasycznego modelu niemieckiego. Samorząd w obecnym, trzystopniowym wydaniu (gminy, powiaty i województwa) zaczął funkcjonować dopiero kilka lat później? .

17 października 1997 przeprowadzono reformę samorządową, polegająca na utworzeniu dwóch wyższych szczebli jednostek samorządu terytorialnego: powiatu i województwa, przy całkowitej zmianie kształtu terytorialnego województwa. Reforma zaczęła obowiązywać 1 stycznia 1999. Trzystopniowa administracja samorządowa, która była efektem reformy z 1999 roku obowiązuje po dzień dzisiejszy .

Obecnie działanie samorządu terytorialnego w Polsce regulują przede wszystkim wspomniane już ustawy: o samorządzie gminnym , o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa, a także kilka innych ustaw, tzw. ?ustrojowych? (m.in. Ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta z 20 czerwca 2002, ustawa o referendum lokalnym z 20 października 2000 oraz ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw z 16 lipca 1998). Te jednak wybiegają swoją treścią poza tematykę tej pracy.

Wprawdzie na przełomie ostatnich lat przeprowadzonych zostało parę reform ustawy o samorządzie gminnym, jednak jak dotąd ogólna koncepcja i zasady działania samorządu terytorialnego na szczeblu gminnym, oraz struktura jego władz pozostały wciąż niezmienione.

3. Struktura władz oraz proces legislacyjny w gminie

Władzę na wszystkich szczeblach administracji samorządowej można podzielić na stanowiąca (uchwalającą) i wykonawczą (egzekucyjną). Działalność władz samorządowych na szczeblu gminnym reguluje ustawa o samorządzie gminnym z 8 marca 1990.

Rola władzy uchwałodawczej polega przede wszystkim na podejmowaniu uchwał, wytyczających kierunki rozwoju gminy, oraz modyfikujących już istniejące akty. W przypadku gmin władza uchwałodawczą i kontrolną jest rada gminy.

Kadencja rady trwa 4 lata. W skład rady gminy wchodzą radni w liczbie:

- 15 w gminach do 20 000 mieszkańców
- 21 w gminach do 50 000 mieszkańców
- 23 w gminach do 100 000 mieszkańców
- 25 w gminach do 200 000 mieszkańców oraz po trzech na każde dalsze rozpoczęte 100 000 mieszkańców (jednak nie więcej niż 45 radnych)

Do wyłącznych właściwości rady gminy, najogólniej rzecz ujmując należą:

- ustalanie wynagrodzenia wójta
- powoływanie i odwoływanie skarbnika gminy, sekretarza wójta
- uchwalanie budżetu
- uchwalanie programów gospodarczych
- ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych
- podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy oraz uchwał w sprawach podatków i opłat lokalnych
- podejmowanie uchwał w sprawach współdziałania z innymi gminami oraz ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi
- podejmowanie decyzji w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników
- nadawanie honorowego obywatelstwa gminy
- podejmowanie uchwał w sprawach udzielania stypendiów dla uczniów i studentów
- stanowienie w innych sprawach, ustawowo należących do kompetencji rady gminy

Rada gminy kontroluje również działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych, oraz jednostek pomocniczych gminy. W tym celu powołuje komisję rewizyjną.

Radzie przewodzi przewodniczący i 1-3 wiceprzewodniczących, zaś do jego wyłącznych kompetencji należą organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad.

Podstawową formą pracy rady są sesje. Sesje podzielić można na zwyczajne (zwoływane w miarę potrzeby, lecz nie rzadziej niż raz na kwartał) i nadzwyczajne. (zwoływane na wniosek przewodniczącego lub ? ustawowego składu rady). Uchwały zapadają zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady w głosowaniu jawnym, chyba, że przepisy stanowią inaczej.

Na sesjach radni m.in. zatwierdzają akty prawa miejscowego zwane uchwałami. Uchwały zapadają większością zwykłą, przy obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Każda uchwała musi być zatwierdzona przez wójta, który wprowadza je w życie.

Organami doradczymi rady są komisje. Powoływać może je rada dla rozwiązania określonych problemów. Komisje dzielimy na stałe lub doraźne. W przypadku komisji stałych ich kadencja trwa podobnie jak w przypadku rady i zarządu 4 lata. Komisje doraźne zwoływane są w celu rozwiązania określonego problemu. Wyjątkiem jest tutaj wspomniana komisja rewizyjna, kontrolująca pracę wójta (np. kontrola budżetu, etc.) i podlegających mu jednostek organizacyjnych.

Organem wykonawczym gminy jest wójt. Burmistrz jest organem wykonawczym w gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy. W miastach powyżej 100 000 mieszkańców organem wykonawczym jest prezydent miasta.

Wójt jest egzekutorem uchwał miasta i zadań gminy określonych przepisami prawa. Do zadań wójta należą w szczególności:

- przygotowanie projektów uchwał rady gminy
- określanie sposobu ich wykonania
- gospodarowanie mieniem komunalnym
- realizacja budżetu
- zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych

Wójt kieruje również bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Swoje zadania realizuje przy pomocy urzędu gminy. W szczególnych przypadkach część swoich obowiązków może powierzyć swojemu zastępcy lub sekretarzowi gminy.

Gmina może ponadto wydawać akty prawa miejscowego, obowiązujące na jej obszarze. Na podstawie ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:

- wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych
- organizacji urzędów i instytucji gminnych
- zasad zarządzania mieniem gminy
- zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej

Akty prawa miejscowego stanowione są w formie uchwały przez radę gminy. W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt w formie zarządzenia. Zarządzenie podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy.

---
Źródła:

Dolnicki B., ?Samorząd terytorialny?, ?Zakamycze?, Kraków 2001
Izdebski H., ?Samorząd terytorialny: podstawy ustroju i działalności?, Wyd. Prawnicze ?Lexis-Nexis?, Warszawa 2004
Jastrzębski B.- ?Funkcje gospodarcze samorządu terytorialnego; Edukacja samorządowa?, praca zbiorowa, Olsztyn 1997r
Leoński Z.- ?System Prawa Administracyjnego?, tom I, pod redakcją J. Starościaka; wyd. Ossolineum 1977
Markowski T., ?Zarządzanie rozwojem miast?, PWN, Warszawa 1999
Maslow A. H. - Motivation and Personality, New York 1954
Meisner J. - ?Ekonomia I?, Śląska Wyższa Szkoła Zarządzania im. Gen. Jerzego Zietka, Katowice 1998
?Z demokracją na ty?, praca zbiorowa pod red. Tomasza Merty, Centrum Edukacji Obywatelskiej, Warszawa 2000
Nasiłowski M. ? ?System rynkowy ? podstawy mikro- i makroekonomii?; Key Text, Warszawa 1996-1998