Władze gminy

Władze gminy

Model samorządu terytorialnego przyjęty w Rzeczypospolitej najpierw w wyniku reformy gminnej z 1990 roku, a następnie reformy samorządowej z 1998 roku nawiązuje do wielu tradycji z czasów II Rzeczypospolitej. Gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego. O jej ustroju stanowi jej statut. Gmina może być gminą wiejską, gminą miejsko-wiejską lub gminą miejską. Może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa, dzielnice, osiedla i inne. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Na terenie kraju znajduje się 2478 gmin, w tym 65 gmin mających status miasta na prawach powiatu.
Konstytucja RP w art. 169 ust. 1 stanowi, iż: „Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych”. Zgodnie z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a dokładnie rozdziałem 3 tejże ustawy zatytułowanym „Władze gminy” mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy – radę gminy i wójta (burmistrza, prezydenta). Ustawodawca jako pierwsze wymienia formy demokracji bezpośredniej, do których według ustawy zaliczyć można konsultacje z mieszkańcami, referendum gminne, wybory, zebranie wiejskie, a w miastach, na zasadzie wyjątku, ogólne zebrania mieszkańców osiedla .
Obligatoryjne konsultacje z mieszkańcami gminy mogą być przeprowadzane w przypadkach przewidzianych ustawą – tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia gmin, ustalania ich granic i nazw oraz siedzib władz przed wydaniem rozporządzenia Rady Ministrów, przy zmianie granic miasta, przed podjęciem przez radę gminy uchwały o utworzeniu jednostki pomocniczej. Konsultacje fakultatywne mogą być przeprowadzane w innych sprawach ważnych dla gminy. Ogólnie można stwierdzić, że konsultacje, nie mające ustawowo skonkretyzowanego charakteru prawnego, to forma zasięgania opinii mieszkańców, które nie są wiążące dla organów gminy.
Referendum jest właściwym dla demokracji bezpośredniej sposobem rozstrzygania w drodze głosowania o istotnych sprawach zbiorowości lokalnej przez ogół zainteresowanych obywateli. Ustawa o referendum lokalnym przewiduje referendum obligatoryjne i fakultatywne. Obligatoryjne zwoływane jest w dwóch kategoriach spraw – samoopodatkowania się na cele publiczne i odwołania rady gminy przed upływem kadencji. W gminnym referendum fakultatywnym mieszkańcy wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczące tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki. Zakres przedmiotowy referendum nie jest jednak nieograniczony. Wyłączone są tutaj kwestie zmiany budżetu, korekty podatków, wydawanie decyzji w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego czy też sprawy zlecone z zakresu administracji rządowej. Referendum, bez względu na jego rodzaj, przeprowadza się z inicjatywy rządu lub na wniosek 10% mieszkańców uprawnionych do głosowania. W referendum gminnym mają prawo brać udział mieszkańcy gminy stale zamieszkujący na jej obszarze i posiadający czynne prawo wyborcze do rad gmin. Referendum jest ważne, jeżeli wzięło w nim udział co najmniej 30% uprawnionych do głosowania. Wynik referendum jest rozstrzygający, jeżeli za jednym z rozwiązań w sprawie poddanej pod referendum oddano więcej niż połowę ważnych głosów, zaś przy samoopodatkowaniu – co najmniej 2/3 ważnych głosów.
Wybory do rady gminy stanowią formę wyłaniania składu osobowego rady gminy. Wybory mają charakter powszechny, obejmując wszystkich uprawnionych do głosowania obywateli. W drodze wyborów powszechnych dochodzi do wyłonienia organu przedstawicielskiego zdolnego do działania we wspólnocie samorządowej. Zgodnie z przepisami ordynacji wyborczej wybory te są przeprowadzane na podstawie demokratycznych zasad prawa wyborczego: powszechności, równości, tajności, bezpośredniości i tajności głosowania. W wyborach do rady gminy wybiera się radnych w okręgach wyborczych spośród zgłoszonych kandydatów na radnych. W gminie liczącej do 20 000 mieszkańców wybiera się radnych w okręgach wyborczych, na które przypada od 1 do 5 mandatów. Za wybranych w danym okręgu uważa się tych kandydatów, którzy otrzymali kolejno największą liczbę ważnie oddanych głosów. W gminie liczącej powyżej 20 000 mieszkańców tworzy się okręgi wyborcze, w których wybiera się od 5 do 8 radnych, Wyborcy głosują na listy kandydatów zgłaszane przez komitety wyborcze. Podziału mandatów pomiędzy listy kandydatów gminna komisja wyborcza dokonuje proporcjonalnie do liczby głosów oddanych na daną listę. Mandaty zdobywają radni według zasady wyborów proporcjonalnych. Prawo zgłaszania kandydatów na radnych przysługuje partiom politycznym, stowarzyszeniom oraz organizacjom społecznym, a także wyborcom. Listy kandydatów zgłaszają komitety wyborcze. Kandydować można tylko w jednym okręgu wyborczym i tylko z jednej listy.
Rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie, który może rozstrzygać o wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, a nie zastrzeżonych dla referendum. Kadencja rady gminy trwa 4 lata licząc od dnia wyboru i sama rada gminy nie może jej skrócić ani przedłużyć. Ustawa o samorządzie gminnym ustala liczbę radnych odpowiednio do liczebności mieszkańców gminy. Najmniejsza rada, w gminach do 5000 mieszkańców, może liczyć 12 radnych, największa, w gminach do 200 000 mieszkańców, 30 radnych. Na każde dalsze rozpoczęte 100 000 mieszkańców po 5 radnych, nie więcej jednak niż 60 radnych. Rada gminy wybiera ze swojego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących w głosowaniu tajnym. Funkcja ta nie może być łączona z funkcją wójta, burmistrza czy prezydenta. Zadaniem przewodniczącego jest wyłączne organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad. Szczegółową organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i jej organów określa sama rada w uchwalonym statucie gminy. Podstawową formą pracy rady gminy są sesje, które ustawa dzieli na: zwyczajne - zwoływane przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał oraz nadzwyczajne – zwoływane przez przewodniczącego na wniosek zarządu lub co najmniej ¼ ustawowego składu rady gminy. Organami wewnętrznymi rady są komisje. Są one organami o charakterze pomocniczym. Mogą, ale nie muszą, być powoływane. O celowości ich powoływania decyduje rada gminy, ustalając równocześnie przedmiot działania i stan osobowy komisji. Rada może powoływać komisje: stałe – działające przez cały okres kadencji rady, oraz doraźne – w celu rozwiązywania określonych zadań, wykraczających poza zakres działania stałych komisji.
Ustawa gminna zastrzega do wyłącznej właściwości rady gminy (oznacza to, że rada gminy nie może przekazać prawa decyzji w tych sprawach ani swojemu organowi wykonawczemu, ani innym podmiotom gminnym) – przy sformułowaniu zasady domniemania jej właściwości – przede wszystkim: uchwalanie statutu gminy, budżetu gminy (także rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu), miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, programów gospodarczych; ustalanie wynagrodzenia jednoosobowego organu wykonawczego, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności; ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych; podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat; w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu; podejmowanie uchwał w sprawach współdziałania z innymi gminami, a także w sprawie przyjęcia zadań powierzonych administracji.
Wójt jest organem wykonawczym gminy, wybieranym w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich, w głosowaniu tajnym przez uprawnionych mieszkańców gminy i odwoływanym w drodze referendum. Kadencja wójta rozpoczyna się w dniu rozpoczęcia kadencji rady gminy lub wyboru go przez radę gminy i upływa z dniem upływu kadencji rady gminy. Mandatu wójta nie można łączyć z mandatem wójta lub funkcją jego zastępcy w innej gminie; z członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego, w tym w gminie, w której jest wójtem; z zatrudnieniem w administracji rządowej; z mandatem posła lub senatora.
Wójt wykonuje uchwały rady gminy oraz zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań wójta należy w szczególności: przygotowywanie projektów uchwał rady oraz określanie sposobu ich wykonywania, gospodarowanie mieniem komunalnym, wykonywanie budżetu, zatrudnianie i zwalnianie swoich zastępców, kierowników gminnych jednostek organizacyjnych oraz wykonywanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Wójt realizując zadania własne gminy podlega wyłącznie radzie gminy, która decyduje o kierunkach jego działania. W zakresie wykonywania zadań zleconych administracji rządowej wójt podlega także wojewodzie. Wójt lub burmistrz (prezydent miasta) jest kierownikiem urzędu gminy; reprezentuje gminę jednoosobowo na zewnątrz; kieruje bieżącymi sprawami gminy. Wójt wykonuje swe zadania przy pomocy urzędu gminy, którego jest kierownikiem i któremu nadaje w drodze zarządzenia regulamin organizacyjny, określający organizację i zasady funkcjonowania urzędu. Zadania gminy wykonywane są w różnych formach, również w formie decyzji administracyjnych, nazwanych w ustawie decyzjami w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Kompetencje do ich wydawania, zarówno w zakresie spraw własnych, jak i zleconych, ustawa o samorządzie gminnym przyznaje wójtowi lub burmistrzowi. Wójt lub burmistrz mogą upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji.
Wysoko postawionymi urzędnikami w hierarchii urzędu gminy są sekretarz gminy i skarbnik gminy. Przedmiotem ich działania jest organizacyjne i finansowe zabezpieczenie urzędu gminy, a także uczestnictwo w pracach rady gminy bez prawa głosowania. Sekretarz gminy jest głównym organizatorem działalności gminy, zajmując się jej sprawami organizacyjnymi, a zwłaszcza terminowym i prawidłowym załatwianiem spraw, przestrzeganiem regulaminu urzędu gminy i instrukcji kancelaryjnej. Wykonuje także inne zadania w ramach upoważnień przez wójta. Skarbnik gminy jest czołowym urzędnikiem prowadzącym sprawy finansowe gminy i zarazem głównym księgowym budżetu gminy. Zajmuje się sprawami budżetu gminy, czyli wykonuje czynności związane z przygotowanie projektu budżetu, jego realizacji i sporządzania sprawozdania z wykonania budżetu gminy.
Urząd gminy jest wyodrębnionym aparatem administracyjnym powołanym do wykonawstwa zadań i kompetencji gminy, rady gminy, i wójta gminy. Posiada zasoby materialne takie jak budynek czy sprzęt techniczny i ludzkie czyli urzędnicy i pracownicy komórek organizacyjnych. Urzędnicy nie mają uprawnień władczych, działają jedynie w imieniu wójta i z jego upoważnienia. Urząd gminny obsługuje też radę gminy i jej organy pomocnicze. Strukturę organizacyjną i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny uchwalony przez radę gminy na wniosek wójta.
Jednostkami pomocniczymi gminy są sołectwa, dzielnice i osiedla. Obejmują one zwarte terytorium i zamieszkała na nim ludność. Jednostki pomocnicze tworzy gmina w drodze uchwały rady gminy, która stanowi statut odrębny każdej jednostki pomocniczej określający organizację i zakres działania danej jednostki pomocniczej. W sołectwie organem uchwałodawczym jest zebranie wiejskie, a władzę wykonawczą stanowi sołtys, którego działalność jest wspomagana przez radę sołecką. Sołtys i członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Organem uchwałodawczym w dzielnicy i osiedlu jest rada w liczbie nie większej niż 21 osób. Sposób wybierania rady określa rada gminy. Organem wykonawczym w osiedlu i dzielnicy jest zarząd na czele z przewodniczącym. Organem uchwałodawczym w osiedlu może być zebranie mieszkańców. Władze sołectwa, dzielnicy i osiedla nie jest zbyt duża, ale organy mają pewne uprawnienia i możliwości działania na rzecz społeczności miejscowej.


Bibliografia:
E. Zieliński, Samorząd terytorialny w Polsce, Warszawa 2004
H. Izdebski, Samorząd terytorialny: podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004
M. Kulesza, H. Izdebski, Administracja publiczna: zagadnienia ogólne, Warszawa 2004