Polityka przemysłowa i strukturalna - referaty z przedmiotu polityka ekonomiczna państwa

POLITYKA PRZEMYSŁOWA

I. Funkcje i charakter polityki przemysłowej
II. Kryteria ingerencji państwa w kształtowanie struktury przemysłu
III. Instrumenty polityki przemysłowej
IV. Europejska polityka przemysłowa
V. Polityka przemysłowa w Polsce
VI. Cele polskiej polityki przemysłowej w Polsce


I. Funkcje i charakter polityki przemysłowej

Mimo, ze udział przemysłu w tworzeniu produktu narodowego w większości wysoko rozwiniętych krajów przemysłowych pozostaje na tym samym poziomie lub nawet maleje na korzyść usług, przemiany strukturalne wewnątrz przemysłu maja decydujące znaczenie w kształtowaniu przeobrażeń strukturalnych w całej gospodarce. Zjawisko to spowodowało, ze obecnie rośnie zainteresowanie polityka przemysłową, chociaż jeszcze niedawno, bo na przełomie lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych, wielu ekonomistów traktowało ja jako narzędzie deformujące zasady gospodarki rynkowej, a interweniowanie państwa w rozwój przemysłu dopuszczano prawie wyłącznie w kontekście polityki konkurencyjnej.
W literaturze ekonomicznej polityka przemysłowa rozpatrywana jest przede wszystkim w kontekście dostosowania aparatu produkcyjnego do wymogów konkurencji międzynarodowej, a także konkurencji oligopolistycznej miedzy przedsiębiorstwami z różnych krajów.
Interweniowanie państwa w funkcjonowanie przemysłu ma jednak długa historie. Rozwijało się w krajach wysoko uprzemysłowionych, w niejednakowym tempie i w różny sposób. W USA pojawiło się pod koniec kryzysu z 1929 r. Japonia była i jest przykładem współdziałania Ministerstwa Przemysłu i handlu z przedsiębiorstwami, Republika Federalna Niemiec rozwijała interwencjonizm zarówno na szczeblu państwa federalnego jak i na szczeblu landów zaś we Francji władze publiczne zawsze popierały rozwój przemysłu.
Oficjalnie polityka przemysłowa jako forma interwencji została uznana w raporcie OECD w 1975r.; obecnie dostosowania wymuszone przez konkurencje międzynarodową dokonują się w każdym kraju, przy stałej, lecz elastycznej ingerencji rządów. Nie oznacza to jednak, ze wszelkie formy interwencji państwa w dziedzinie przemysłu musza się składać na politykę przemysłowa, wyłączyć z niej możemy interwencje, które maja wpływ na przedsiębiorstwa przemysłowe, ale wynikają z niezamierzonego oddziaływania.
Ze względu na to, ze polityka przemysłowa przyjmuje bardzo zróżnicowane formy, może: wspomagać otoczenie przedsiębiorstw, podejmować działania kierowane bezpośrednio do grupy przedsiębiorstw przemysłowych, określa się ja jako „ogół skoordynowanych działań rządów, skierowanych na kształtowanie warunków określających reakcje podmiotów gospodarczych, z zamiarem osiągnięcia celów uznanych za ważne” Przez politykę przemysłową rozumie się działalność interwencyjna państwa prowadzoną w stosunku do przemysłu, a polegającą na modyfikacji alokacji dokonywanej przez rynek. Należy podkreślić, ze zakres tego typu oddziaływania podejmowanych przez rządy może być bardzo różny. Może odnosić się do przemysłu jako całości lub do jego gałęzi i branż albo tylko do przedsiębiorstw. Czasem polityka przemysłowa oddziałuje na decyzje inwestycyjne przedsiębiorstw państwowych i prywatnych, zmierzając do osiągnięcia takich celów, jak obniżenie stopy bezrobocia, poprawa bilansu płatniczego czy tez podwyższenie ogólnej efektywności procesu gospodarowania.
Działania władz publicznych mogą obejmować tez zapewnienie dopływu odpowiednio wykwalifikowanej siły roboczej, rozwoju infrastruktury, dostaw urządzeń i komponentów, a także podejmowanie programów restrukturyzacyjnych całych gałęzi. Ten typ działań, często określanych jako aktywny rodzaj polityki przemysłowej, ma za zadanie pobudzenie zmian strukturalnych w przemyśle, innowacyjność oraz podnoszenie efektywności i konkurencyjności międzynarodowej przedsiębiorstw przemysłowych.
Drugi typ działań stosowanych w polityce przemysłowej to działania ochronne. Najczęściej celem ich jest utrzymanie poziomu zatrudnienia w schyłkowych gałęziach przemysłu, gdy ujawnia się ograniczanie mobilności przestrzennej lub zawodowej siły roboczej. Innym celem jest zapewnienie bezpieczeństwa ekonomicznego kraju przez utrzymanie zdolności produkcyjnych, które w przyszłości mogą być potrzebne, i uniezależnienie się od niepewnych zewnętrznych źródeł zaopatrzenia.
Często chodzi tez o utrzymanie gałęzi ważnych ze względu na sieć powiązań kooperacyjnych z innymi rodzajami przemysłu. Wspieranie dyfuzji postępu technologicznego, ograniczenie monopolistycznego zachowania konkurencji itp. Ten typ działań polityki przemysłowej ma charakter defensywny.


II. Kryteria ingerencji w kształtowanie struktury przemysłu

Pierwszy problem, jaki pojawia w programowaniu aktywnej polityki przemysłowej, dotyczy wyboru gałęzi przemysłu, branż, produktów i rodzajów działalności, które zasługują na specjalne poparcie lub specjalną ochronę. W literaturze ekonomicznej można spotkać różne kryteria wyboru gałęzi przemysłu, które zasługują na poparcie ze strony rządów prowadzących aktywną politykę przemysłową. Zwykle uważa się, że należy popierać:
1. Gałęzie osiągające duża wartość dodaną na jednego zatrudnionego. Popieranie ich prowadzi do dynamizacji przyrostu wartości dodanej w skali całego przemysłu, a w ostatecznym wyniku do szybkiego powiększania dochodu narodowego. Przeciwnicy tego poglądu uważają jedna, ze wysoka wartość dodana przypadająca na jednego zatrudnionego odzwierciedla wysokie nakłady w tych właśnie gałęziach i jest rekompensatą za wysokie koszty kapitału lub wykształcenia pracowników.
2. Gałęzie będące podporą rozwoju innych gałęzi przemysłu, tzn. te, które dostarczają środków produkcji. Popieranie gałęzi wytwarzających produkty pośrednie prowadzi do obniżenia ich cen, a to z kolej przyczynia się do rozwoju innych gałęzi. Przeciwnicy twierdzą, ze jedynie w razie niedoskonałości rynku SA podstawy do promowania produkcji gałęzi podstawowych.
3. Gałęzie o potencjalnych rezerwach przyszłego rozwoju i z tego powodu mogące rozwijać się bardzo dynamicznie w przyszłości. Przeciwnicy tego stanowiska twierdzą, że w warunkach prawidłowego funkcjonowania rynków ingerencja państwa jest zbyteczna, bo jeśli wiadomo, z której gałęzi nastąpi szybki rozwój, to zarówno kapitał, jak i praca przepływają tam bez specjalnej zachęty.
4. Gałęzie wymagające osłony, dlatego, ze inne kraje gwarantują tym gałęziom u siebie poparcie, subsydiując ich produkcję.
5. Gałęzie przemysłu o wysokiej technologii
Uważa się też często, ze dziedzinami wymagającymi pomocy są przede wszystkim gałęzie ważne dla bezpieczeństwa kraju oraz gałęzie, które w innych krajach otrzymują pomoc państwa.



III. Instrumenty polityki przemysłowej

Do najbardziej typowych instrumentów polityki przemysłowej zaliczamy: ulgi podatkowe, subwencje, kredyty, pożyczki, gwarancje, przyspieszoną amortyzację, cła, kontyngenty, standaryzację. Wybór instrumentów polityki przemysłowej musi być dostosowany do charakteru trzech podstawowych typów oddziaływania:
1. Bodźcowego
2. Regulacyjnego
3. Bezpośredniego
1. Bodźcami stosowanymi najczęściej są subsydia, bezpośrednio lub pośrednio oddziaływające na ceny. Subsydia mogą przyjmować wiele rożnych form, np.: ulg podatkowe, ulgi celne, dostęp do tanich kredytów, zakupy od władz po cenach niższych niż rynkowe i zakupy władz po cenach wyższych niż rynkowe, transfer bezpośredni. Subsydia mogą być kierowane do sprzedającego oraz do kupującego, mogą występować na rynku dóbr i usług oraz na rynku czynników produkcji. Subsydiowanie może mieć charakter powszechny, ale także selektywny.
2. W powszechnym rozumieniu regulacja państwa polega na nakładaniu na podmioty gospodarcze określonych ograniczeń, ustalaniu reguł zachowania i kontroli ich przestrzegania. Problem właściwej regulacji w sferze polityki przemysłowej nabrał szczególnego znaczenia w latach osiemdziesiątych. W trakcie dyskusji na temat roli współczesnego państwa w gospodarce uznano, ze właściwa regulacja w przemyśle powinna:
a) pomagać w zmniejszaniu bezpośrednich kosztów produkcji,
b) obniżaniu bariery rozwoju przedsiębiorczości (np.: zmniejszając zakres formalności wymaganych przy tworzeniu przedsiębiorstwa), liberalizować warunki zwalniania zatrudnionych,
c) zmniejszać zniekształcenia sytemu cen, które powodują alokację zasobów, a wynikają np.: z nadużywania przez niektórych producentów dominującej pozycji rynkowej,
d) sprzyjając zmianom w technologii
Reformy systemów regulacji w przemyśle w krajach wysoko rozwiniętych spowodowały zmniejszenie się bezpośredniego zaangażowania państwa w procesie produkcji przemysłowej (prywatyzacja) i stopnia jego ingerencji w wielu rynkach. W końcu lat osiemdziesiątych nastąpiły zmiany orientacji w polityce przemysłowej. Wyrażało się to zwłaszcza w zmniejszeniu pomocy i ochrony udzielanej gałęziom stagnacyjnym, znikającym i zagrożonych konkurencją importu z zagranicy. Należał do nich przemysł: hutniczy, stoczniowy, włókienniczy oraz odzieżowy. W stosunku do gałęzi o zaawansowanej technologii kładzie się nacisk na promocję postępu technicznego.
3. Kolejna grupa środków oddziaływania przez państwo na rozwój przemysłu wiąże się z przyjmowaniem przez władze państwowe roli klienta i roli właściciela. Zakupy rządowe często oprócz celów ekonomicznych służą także osiąganiu celów społecznych oraz politycznych. Rządy są liczącym się klientem wielu gałęzi, szczególnie budownictwa, przemysłu farmaceutycznego i przemysłu obronnego. Głównym powodem utrzymywania państwowej kontroli nad przedsiębiorstwami przemysłowymi jest zwykle potrzeba zapobiegania ich upadkowi w imię przesłanek społecznych i ekonomicznych, a także strategiczne znaczenie niektórych przedsiębiorstw (np.: pracujących dla obronności kraju)
Ocena skuteczności instrumentów stosowanych w polityce przemysłowej jest zadaniem bardzo trudnym. Z doświadczenia wielu krajów prowadzących tę politykę wynika, ze przyniosła ona sukcesy, ale miała tez niepowodzenia. W jej prowadzenie z reguły zaangażowane są różne organy władzy państwowej, poczynając od władz centralnych poprzez regionalne do lokalnych. Coraz częściej określone cele polityki przemysłowej są osiągane w wyniku porozumień miedzy prywatnymi przedsiębiorstwami i władzami państwowymi.

IV. Europejska polityka przemysłowa

Polityka przemysłowa krajów wspólnotowych nie miała do połowy lat osiemdziesiątych charakteru wspólnego i pozostawała domeną rządów poszczególnych krajów członkowskich. Co więcej, można w tym okresie zaobserwować coraz intensywniejszy interwencjonizm państwowy, fragmentaryzację rynku w zakresie wymagań konsumenta, zróżnicowane normy i standardy oraz nieefektywne wydatkowanie nakładów na badania i rozwój w obrębie Wspólnoty. Kolejne inicjatywy dotyczące wspólnych działań wspierających rozwój przemysłu znalazły swoje odzwierciedlenie w Białej Księdze Komisji z 1985 roku, zawierającej program utworzenia do roku 1992 wspólnotowego wolnego rynku bez granic wewnętrznych. Bezpośrednim efektem tego programu miało być ożywienie mechanizmu konkurencji wymuszającego m.in. restrukturyzację i modernizację przedsiębiorstw. Nadal otwarte było zagadnienie, jak opracować formułę polityki przemysłowej, aby zapewnić rozwój przemysłu, wzrost gospodarczy i większe zatrudnienie.
Kolejny etap formułowania podstawy polityki przemysłowej w obrębie już Unii Europejskiej nastąpił w ramach przyjęcia przez Radę Europejską podczas szczytu w Brukseli w grudniu 1993 roku Białej Księgi w sprawie wzrostu konkurencyjności i zatrudnienia. Dokument ten miał się stać punktem odniesienia dla wspólnych działań UE i jej krajów członkowskich w zakresie popierania rozwoju przemysłu jako przesłanki wzrostu gospodarczego i zatrudnienia w warunkach międzynarodowej konkurencyjności.
We wrześniu 1994 roku Komisja Europejska przedstawiła Radzie UE Komunikat w sprawie polityki konkurencyjności przemysłowej dla Unii Europejskiej. Również w tym dokumencie zostało podkreślone, że przedsiębiorstwa europejskie działają w otoczeniu rosnącej konkurencji międzynarodowej, dlatego należy skoncentrować się na działaniach dotyczących:
- promocji inwestycji niematerialnych, tzn. inwestycji w zakresie badań i rozwoju, własności intelektualnej, edukacji i szkoleń,
- rozwoju współpracy przemysłowej przez usuwanie barier hamujących tę współpracę,
- ochrony konkurencji, a w szczególności ograniczanie pomocy państwa i koncentrowanie jej na wspieraniu horyzontalnym,
- uproszczenia legislacji i procedur administracyjnych, zwłaszcza dla małych i średnich przedsiębiorstw, wspieranie rozwoju konkurencyjnych sektorów przemysłu.
W czerwcu 1996 roku Rada UE podjęła decyzję dotyczące wspólnotowego programu działań na rzecz wzmocnienia konkurencyjności przemysłu europejskiego. Na jej podstawie Komisja Europejska została zobowiązana do przedstawienia co roku Parlamentowi Europejskiemu, Radzie UE oraz Komitetowi Ekonomiczno-Społecznemu i Komitetowi Regionów raportu oceniającego efekty działań w tym zakresie oraz zawierającego propozycje nowych przedsięwzięć odnoszących się do poprawy konkurencyjności przemysłu w UE.
Wspólnotowa koncepcja polityki przemysłowej zmierza więc w kierunku poprawy zdolności konkurencyjnej całego przemysłu europejskiego na międzynarodowym rynku, chociaż obok tendencji liberalnych w rozumieniu polityki przemysłowej (np. reprezentowanej przez Wielką Brytanię, Niemcy, Holandię), istnieją też tendencje protekcyjne, polegające na selektywnym wspieraniu branż (np. we Francji). Jednak luka technologiczna Wspólnoty w stosunku do takich gospodarek jak japońska czy amerykańska wymagać będzie działań zwiększających konkurencyjność jej gospodarki, oddziaływanie więc na strukturę przemysłu za pomocą subsydiów nie prowadzi do realizacji tego celu. W polityce wspólnotowej wyraźnie odbija się rywalizacja pomiędzy polityką konkurencji a polityką przemysłową. W Białej Księdze Komisji z 1993 roku osiągnięto jednak zgodę w sprawie opinii, że UE może prowadzić własną politykę przemysłową w przypadku wspólnych problemów z konkurencyjnością w obrębie krajów członkowskich.

Polityka przemysłowa związana jest ze stosowaniem pomocy państwowej w odniesieniu do określonych celów, sektorów, regionów czy podmiotów gospodarczych. Celami tymi, może być przykładowo: rozwój małych i średnich przedsiębiorstw, zmniejszanie różnic gospodarczych między regionami kraju, równoważenie rynku w sektorach "wrażliwych" (podatnych na wahania koniunktury) gospodarki, restrukturyzacja sektorów "trudnych". Aby jednak utrzymać poziom efektywności gospodarczej, cele polityki przemysłowej muszą być realizowane bez powodowania zniekształceń konkurencji. Jest to zasadnicze kryterium ograniczające zakres i metody interwencjonizmu państwowego w krajach Wspólnoty Europejskiej.
Artykuł 92 Traktatu Rzymskiego wprowadził jednocześnie zasadę zwolnień (derogacji) automatycznych i warunkowych od stosowania zasady zakazu pomocy państwowej.
Zwolnienia automatyczne zawarte są w Artykule 92.2, w którym za zgodną z regułami wolnego rynku uznaje się:
- pomoc natury socjalnej, przyznanej indywidualnym konsumentom, pod warunkiem, że nie dyskryminuje ona miejsca pochodzenia produktu,
- pomoc na wyrównywanie szkód, spowodowanych przez klęski żywiołowe lub wyjątkowe okoliczności,
- pomoc dla gospodarki poszczególnych regionów Republiki Federalnej Niemiec, w zakresie strat wynikających z podziału politycznego Niemiec.
Natomiast w artykule 92.3 zawarte są zwolnienia warunkowe od zakazu stosowania pomocy państwowej zakłócającej konkurencję i mającej wpływ na handel wewnątrz Wspólnoty, w zakresie m.in.:
- pomocy dla promowania ekonomicznego rozwoju obszarów o niskim poziomie życia i dotkniętych wysokim bezrobociem (Art. 92.3.a),
- wspierania realizacji projektu, istotnego dla realizacji ważnego wspólnego, europejskiego interesu lub dla zaradzenia poważnym zakłóceniom w gospodarce kraju członkowskiego (Art. 92.3.b)
- pomocy przeznaczonej na rozwój pewnych ekonomicznych dziedzin lub obszarów, nie wpływającej jednak negatywnie na warunki handlu w obrębie Wspólnoty (Art. 92.3.c),
- innych kategorii pomocy (np. na cele kultury), które mają być określone decyzją Rady, kwalifikowaną większością głosów na wniosek Komisji (Art. 92.3.d)

W krajach Wspólnoty Europejskiej wyróżnia się trzy podstawowe cele pomocowe: horyzontalne, sektorowe i regionalne (wyodrębnione z reguł horyzontalnych).
Pomoc horyzontalna odnosi się do takich działań, jak wspomaganie małych i średnich przedsiębiorstw, prac badawczo-rozwojowych, ochrony środowiska, promocji eksportowych (głównie w postaci subsydiów) i ogólnej pomocy inwestycyjnej, która nie została skierowana do ściśle określonych sektorów. Najważniejszymi rodzajami wydatków w ramach pomocy horyzontalnej są: subsydia handlowe, wspomaganie małych i średnich przedsiębiorstw oraz prace innowacyjne i badawczo-rozwojowe (ok. 10% dla każdego państwa członkowskiego). Pomiędzy wspólnotowymi krajami członkowskimi istnieją różnice w strukturze pomocy horyzontalnej. W latach 1988 - 1990 udział wydatków na prace badawczo-rozwojowe był największy w Danii i Holandii, a na wspomaganie małych i średnich przedsiębiorstw - w Belgii, Holandii i Luksemburgu, zaś subsydia eksportowe - w Grecji, Francji i Irlandii.
Pomoc sektorowa związana jest z restrukturyzacją poszczególnych gałęzi przemysłu (np. pomoc dla budownictwa okrętowego), ale także pojedynczych firm. Pomoc na restrukturyzację jest badana ze szczególną starannością i jest normalnie dozwolona tam, gdzie istnieje możliwość zmniejszania się zdolności produkcyjnych. Wspólnotowe przepisy stosują się do tzw. wrażliwych sektorów, które w większości są upadającymi gałęziami przemysłu z chronicznym nadmiarem zdolności produkcyjnych (np. górnictwo, przemysł stalowy, stoczniowy, samochodowy, włókien syntetycznych), łącząc troskę o utrzymanie konkurencji na rynku wewnętrznym z potrzebą restrukturyzacji przemysłowej. Wspólną cechą tych przepisów jest restrykcyjny stosunek do pomocy, która może prowadzić do wzrostu mocy produkcyjnych. W ustalanych regułach pomocy sektorowej najważniejszym problemem branym pod uwagę jest trwała nadwyżka zdolności produkcyjnych w różnych dziedzinach przemysłu WE. W niektórych sektorach taka pomoc jest ściśle ograniczona lub całkowicie zabroniona. Ogólnie może być przyznana jednorazowo. Pomoc taka podlega ścisłemu nadzorowi Komisji Europejskiej i żaden kraj członkowski nie może wdrożyć programu pomocy sektorowej bez jej akceptacji.
Natomiast pomoc regionalna związana jest z trzema przesłankami odstępstw (regional derogations) określonych w Traktacie Rzymskim:
- odniesionych do obszarów RFN poszkodowanych podziałem (art. 92.2.c),
- dotyczących obszarów z niskim poziomem stopy życiowej lub wysokim wskaźnikiem bezrobocia (art. 92.3.a),
- oraz dotyczących innych obszarów (art. 92.3.c).
Do uzyskania pomocy uprawnione są regiony o poziomie PKB na głowę przynajmniej o 25% niższym od średniej dla całej Wspólnoty (dla regionów określonych według art. 92.3.a) i co najmniej 15% niższym PKB i o wartości wskaźnika bezrobocia o 10% wyższym niż średnia krajowa (dla regionów określonych zgodnie z art. 92.3.c.). Obecnie, oprócz nowych landów niemieckich, derogacje na mocy art. 92.3.a stosowane są dla regionów obejmujących około 20% populacji Wspólnoty, w tym dla całej Grecji, Portugalii i Irlandii.
Również Polska jako całość regionalna, zgodnie z art. 63.4 (a) Układu Europejskiego, w okresie pierwszych pięciu lat po wejściu w życie UE i z możliwością przedłużenia na dalsze pięć lat, traktowana jest jako region o szczególnie niskim poziomie życia i poważnym, niedostatecznym zatrudnieniu. Polska uzyskała więc specjalny status jako regionu spełniającego dyspozycje art. 92.3.a Traktatu Rzymskiego, dzięki któremu możliwe jest udzielanie w większym zakresie pomocy przedsiębiorcom.

V. Polityka przemysłowa w Polsce

Obecny kształt polityki przemysłowej krajów wysoko rozwiniętych nie musi być dla Polski modelem optymalnym. Gospodarka polska – o znacznie niższym poziomie rozwoju, charakteryzująca się nie wykształceniem pewnych rynków i mechanizmów rynkowych, mająca ograniczone zdolności do konkurencji oraz wysoki wskaźnik bezrobocia – wymaga precyzyjnej ochrony; należy też promować niektóre dziedziny przemysłu.
W pierwszym okresie transformacji systemowej w Polsce oczekiwano, ze umacnianie rynkowych mechanizmów spowoduje stopniowy wzrost konkurencyjności gospodarki przez lepsze wykorzystanie nakładów i zmiany strukturalne. Liczono się również z trudnościami okresu przejściowego: spadkiem produkcji w nieefektywnych przedsiębiorstwach, a nawet w całych branżach przemysłu, bezrobociem spowodowanym uwalnianiem się od nadmiernego zatrudnienia. Po pierwszym roku transformacji okazało się , ze koszty dostosowań zostały niedoszacowanie.
W 1992 r. tylko dwie gałęzie przemysłu utrzymały poziom produkcji i zatrudnienia z 1989r. (przemysł paszowy i utylizacyjny oraz przemysł poligraficzny). Od 1989r. do 1992r. największe załamanie nastąpiło w przemyśle włókienniczym ( -50,5%), w przemyśle skórzanym ( -41%), w hutnictwie żelaza i stali (-39%), w przemyśle środków transportu i w przemyśle węglowym (-37%), metalowym (-29,5%).
Nastąpił również spadek zatrudnienia, najsilniejszy (w ciągu trzech lat 1989 – 1992) w przemyśle skórzanym (-50%), włókienniczym (-42%), elektrotechnicznym i elektronicznym (-38%) i węglowym (-24%). Nakłady inwestycyjne w ciągu trzech lat zmalały o około 20 %.
Zapaść przemysłu wywołały także inne czynniki. Większość przedsiębiorstw przemysłowych okazała się nie zdolna do szybkiej adaptacji do nowych uwarunkowań systemowych. Zaciążyło na nich dziedzictwo przeszłości. Przestarzały majątek wytwórczy, o strukturze i charakterystyce technologicznej budowanej na nierynkowych przesłankach, utrudniał szybkie dostosowanie się do zmian w strukturze popytu finalnego oraz do nowej i zmiennej struktury cen. Dał się odczuć brak efektywności struktur właścicielskich i zarządczych.
VI. Cele Polskiej Polityki przemysłowej
Po okresie realizacji programu stabilizacji, w drugiej połowie 1991 roku rząd podjął próbę sformułowania założeń polityki przemysłowej. Polityka przemysłowa została określona w dokumencie rządowym Polityka przemysłowa. Założenia. Program realizacji w latach 1993 - 1995 (przyjętym przez Radę Ministrów w dniu 14 września 1993 r.) jako "element strategii społeczno-gospodarczej kraju, koncentrującym się na problemach związanych z restrukturyzacją przemysłu". W warunkach polskich, oczekiwania pod względem polityki przemysłowej odnosiły się więc przede wszystkim do potrzeby formułowania długofalowych programów wobec pewnych sektorów i gałęzi gospodarczych. W odniesieniu do wielu z nich opracowano już na początku lat dziewięćdziesiątych tzw. studia sektorowe (około 70), których zalecenia przeważnie nie zostały zrealizowane.
Zasadniczym zaś celem polskiej polityki przemysłowej, sformułowanym w Programie polityki przemysłowej na lata 1995 – 1997 było podniesienie konkurencyjności polskiego przemysłu, prowadzące do zapewnienia wzrostu gospodarczego w warunkach otwartego rynku. Przyjęcie tego programu oznaczało programowe założenie przejścia od typu polityki przemysłowej koncentrującej działania na ochronie pewnych tradycyjnych gałęzi do polityki polegającej na promocji gałęzi przyszłościowych ("wysokiej szansy") i eksportowych.

Priorytetowymi kierunkami strategii rządu prowadzącymi do tego celu, artykułowanymi w tym programie, stały się:
1. Polityka proeksportowa
2. Polityka techniczna.
3. Polityka strukturalna.
Polityka proeksportowa
Wzrostowi eksportu w Polsce przypisuje się rolę kluczowego czynnika wzrostu gospodarczego. Ponad 80% wolumenu produktów eksportowych Polski dostarcza przemysł. W związku z tym, konkurencyjność ofert w przemyśle określi miejsce Polski w międzynarodowym podziale pracy.
Zasadniczym celem polityki proeksportowej jest wykorzystanie wzrastającej dynamiki eksportu jako podstawowego, stałego czynnika wzrostu gospodarczego w Polsce.
W tym celu było przewidziane wzmocnienie działania środków stymulowania eksportu w zakresie instrumentów finansowych poprzez stworzenie niezbędnej infrastruktury instytucjonalnej w odniesieniu do ubezpieczeń i gwarancji rządowych dla kontraktów eksportowych, a także ulg podatkowych. Istotną sprawą jest tu prawne uregulowanie problematyki dopuszczalnej "pomocy państwa" oraz zasad i instrumentów udzielania takiej pomocy zgodnie z prawodawstwem Unii Europejskiej oraz postanowieniami GATT/WTO i OECD (zwłaszcza w odniesieniu do proeksportowych ulg podatkowych) .Do stymulacji eksportu przewidziano również uruchomienie instrumentów informacyjno-organizacyjnych, w postaci przede wszystkim:
- monitorowania przedsiębiorstw o znacznym udziale eksportu w wartości sprzedaży lub o najwyższej jego dynamice, w celu prowadzenia polityki informacyjnej wobec potencjalnych inwestorów, jak i przedsiębiorstw,
- działania na rzecz zwiększania udziału polskich przedsiębiorstw w kooperacji międzynarodowej.
Niezwykle ważne jest także zastosowanie instrumentów polityki handlu zagranicznego w zakresie środków dopuszczonych Umową o Stowarzyszeniu Polski ze Wspólnotami Europejskimi oraz postanowieniami GATT/WTO. Umowy te zakładają, że cła chroniące rynek wewnętrzny i producentów krajowych będą corocznie obniżane, a w okresie przejściowym umożliwiają stosowanie instrumentów wspomagających przystosowanie przemysłu do warunków konkurencyjności. Temu celowi ma służyć wykorzystanie klauzul ochronnych oraz zastosowanie, zgodnie z przepisami Układu Europejskiego, nie wykorzystanych dotychczas przez Polskę paracelnych i pozataryfowych metod ochrony rynku. Przyjęty przez Polskę w 1991 roku Układ Europejski ogranicza, zgodnie z zasadami przyjętymi we Wspólnocie, swobodę prowadzenia krajowej polityki przemysłowej.

Polityka techniczna
Częścią polityki przemysłowej jest również polityka techniczna, polegająca głównie na pobudzaniu postępu technicznego i innowacyjności w polskiej gospodarce. Ma również na celu zwiększanie międzynarodowej konkurencyjności polskiego przemysłu.
W dniu 20 maja 1994 roku Rada Ministrów wydała rozporządzenie zmieniające rozporządzenie w sprawie odliczeń od dochodu wydatków inwestycyjnych oraz obniżek podatku dochodowego. Nowe przepisy ustalają, że podatnicy, którzy ponieśli wydatki inwestycyjne na zakup i montaż maszyn i urządzeń związanych z wdrożeniem licencji, patentów oraz wyników krajowych prac naukowych i badawczo-rozwojowych, mogą odliczać od dochodu do opodatkowania wymienione wyżej wydatki, do 50% tego dochodu.

Według Programu polityki przemysłowej działania rządu w zakresie realizacji polityki technicznej koncentrują się w czterech zasadniczych sferach:
- badawczo-rozwojowej,
- infrastruktury wdrożeń,
- jakości i nowoczesności,
- informacyjno-szkoleniowej.

Celem działań w sferze badawczo-rozwojowej jest ukierunkowanie pracy zaplecza badawczego przemysłu na zwiększenie konkurencyjności polskich produktów, łącznie z promowaniem inicjatyw związanych z uczestnictwem polskich jednostek badawczo-rozwojowych w międzynarodowych programach badawczych oraz stworzenie systemu informacji i sieci połączeń między jednostkami badawczymi a gospodarką. Istotne jest tworzenie możliwości dostępu podmiotów gospodarczych do programów UE i OECD, w ramach stowarzyszenia Polski ze Wspólnotami i wejścia do OECD.
W sferze infrastruktury wdrożeń polityka techniczna ma prowadzić do wzmocnienia transferu nowych technologii i rozwiązań technicznych i organizacyjnych do przedsiębiorstw. W tym celu powołana została Agencja Techniki i Technologii o zasięgu krajowym i są rozwijane agencje rozwoju regionalnego, wspierające wdrożenia, promocję i transfer nowych technologii do małych i średnich przedsiębiorstw.
W świetle konieczności dostosowania polskiej gospodarki do standardów europejskich, istotne stają się działania polityki technicznej w sferze jakości i nowoczesności, polegające na harmonizowaniu krajowych standardów technicznych, systemów jakości (atestacji i certyfikacji) oraz przepisów bezpieczeństwa ze standardami Unii Europejskiej, wymuszające odpowiedni poziom jakości i nowoczesności produkcji. Jest to niezbędny warunek przystąpienia Polski do wspólnego rynku, osiągania międzynarodowej konkurencyjności polskiego przemysłu i rozwijania wymiany międzynarodowej. Celem polityki technicznej w tym zakresie jest więc osiąganie międzynarodowych standardów technicznych i wzrost nowoczesności produkcji, w tym intensyfikacja działań proekologicznych poprzez wprowadzanie do programów produkcji i rozwoju przedsiębiorstw zasad "czystszej produkcji", opracowanie modelu oceny technologii ze względu na ochronę środowiska, propagowanie recyklingu i technologii proekologicznej.
Istnieje też konieczność utworzenia nowoczesnego systemu dokształcania kadr, odpowiadającego nowym warunkom w zakresie promocji i wytwarzania polskich produktów. Dotychczasowe systemy informacji i kształcenia są niedostosowane do zachodzących zmian strukturalnych i własnościowych w polskim przemyśle, do rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw oraz do konieczności spełniania wymogów europejskich w zakresie standardów technicznych, systemów jakości i przepisów bezpieczeństwa. Celem polityki technicznej w zakresie działań informacyjno- szkoleniowych jest więc usprawnienie systemu informacji technicznej i marketingowej oraz podnoszenie kwalifikacji zespołów ludzkich.
Polityka strukturalna
Rozwój polskiego przemysłu i osiągnięcie konkurencyjności polskich produktów na rynkach międzynarodowych jest uwarunkowane dokonaniem restrukturyzacji przemysłu w zakresie form własności, struktury gałęziowej, wielkości przedsiębiorstw i przekształceń wewnątrz przedsiębiorstw.
Udział polskiego sektora państwowego w wytwarzaniu PKB, produkcji i zatrudnieniu, chociaż ulega obniżeniu, nadal jest bardzo wysoki, zwłaszcza w odniesieniu do dużych przedsiębiorstw. Polityka strukturalna zakłada więc działania prowadzące do przyspieszenia procesu przekształcenia przedsiębiorstw państwowych w bardziej efektywne spółki prawa handlowego. Należą również do niej działania wspierające rozwój małych i średnich przedsiębiorstw, przede wszystkim tworzenie sprzyjających warunków podatkowych i kredytowych oraz warunków dostępu do nowych technologii, systemów jakości i zarządzania. Potrzebne są tu nowe rozwiązania instytucjonalne, zarówno w postaci odpowiednich instytucji pośredniczących, np. finansowych, wspierających lokalne fundusze poręczeń kredytowych, jak i w postaci zmian legislacyjnych, np. przygotowania i uchwalenia "prawa przemysłowego".
Istotnym sposobem zwiększania konkurencyjności polskiej produkcji jest restrukturyzacja sektorowa przestarzałych, kapitałochłonnych branż (tj. górnictwa węgla kamiennego, elektroenergetyki, sektora naftowego, obronnego, hutnictwa żelaza i stali oraz chemii "ciężkiej"), ale polegająca również na preferowaniu gałęzi "wysokich szans" wytwarzania, co ma prowadzić do zmiany gałęziowej struktury przemysłu na rzecz wzrostu udziału produkcji nowoczesnej o dobrych szansach zbytu. Niezwykle istotne jest prowadzenie polityki przemysłowej w kierunku specjalizacji kierunków eksportowych w przemyśle i wypromowania produktów o charakterze "hitu" eksportowego. Dla rozwoju przemysłu i gospodarki konieczne jest znalezienie sektorów, produktów lub przedsiębiorstw, które mają szanse osiągnąć międzynarodową konkurencyjność we względnie bliskiej perspektywie i stać się siłą napędową gospodarki. Oddziaływanie na regiony o wysokiej koncentracji przemysłu ma być też jednym z głównych obszarów działania polityki strukturalnej. Działania te mają polegać przede wszystkim na skorelowaniu rządowych programów restrukturyzacji sektorowej z regionalnymi programami gospodarczymi, ustanawianiu specjalnych stref ekonomicznych, czy zwiększaniu efektywności instytucji (np. agencji rozwoju regionalnego) współrealizujących politykę przemysłową na szczeblu lokalnym.
Mimo tych ambitnych celów, zatwierdzonych przez rząd, a przewidzianych do realizacji na koniec 1997 roku, w tzw. sektorach trudnych przemysłu odkłada się restrukturyzację lub dokonuje się ona bardzo powoli. Polityka przemysłowa polega raczej na realizacji polityki protekcjonistycznej, ochraniającej nieraz całe branże przed zagraniczną konkurencją.
W warunkach systemowej transformacji polskiej gospodarki i konieczności dostosowań do wymogów integracji z Unią Europejską, polityka przemysłowa powinna stać się podstawowym elementem polityki gospodarczej kraju, poprzez wspieranie zmian ustroju gospodarczego i udzielanie pomocy dla restrukturyzowanych branż i przedsiębiorstw. Istotna zwłaszcza jest pomoc przeznaczona na popieranie rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw oraz postępu naukowo-technicznego w gospodarce. W warunkach polskich, z polityką przemysłową związany jest też proces prywatyzacji i komercjalizacji przedsiębiorstw państwowych i ograniczania zakresu sektora publicznego w przemyśle. Konsekwentna prywatyzacja jest zasadniczym zabezpieczeniem przed etatyzacją polityki przemysłowej państwa, ponieważ prowadzi do dominacji rynkowych regulacji.
W dalszym ciągu istnieje olbrzymi dystans gospodarczy między Polską a krajami Unii Europejskiej (wyrażający się w wielokrotnie niższym poziomie PKB per capita, przestarzałą strukturą jego wytwarzania o wysokim udziale rolnictwa a niskim - usług, z dużym zakresem szarej strefy), a likwidacja tej luki powinna określać długofalowy, strategiczny cel polityki przemysłowej w Polsce. W dalszym ciągu jest niska konkurencyjność przemysłu przetwórczego, mierzona choćby wartością eksportu na 1 mieszkańca i dwukrotnie niższy poziom nakładów na badania rozwojowe i naukowe. Aby sprostać wymogom konkurencyjnym obroty handlu zagranicznego Polski muszą wzrastać co najmniej dwa razy szybciej niż PKB. W gospodarce polskiej eksport nie rośnie tak szybko jak import, bo m.in. mimo założeń polityki proeksportowej, relizowanych od 1995 roku, oferta polskich producentów jest nadal mało konkurencyjna. Czy z istniejących założeń polityki przemysłowej i realnej polityki gospodarczej rządu wynikają konkretne działania, które będą prowadzić do zmniejszania dystansu dzielącego Polskę do krajów Unii Europejskiej?
W przypadku uzyskania członkostwa w Unii Europejskiej Polskę zaczną obowiązywać zasady stosowania pomocy państwa, obowiązujące w krajach członkowskich. Wyniknie stąd konieczność dostosowania polskiej polityki przemysłowej do reguł przyjętych w krajach Unii i procesu integracji przemysłu polskiego z europejskim. Uważa się, że działania restrukturyzacyjne w polskiej polityce przemysłowej są zgodne najogólniej z regułami pomocy państwa w UE, mimo ich ukierunkowania sektorowego. W ramach poszczególnych sektorów Program polityki przemysłowej przewiduje w sektorach nadwyżkowych redukcję mocy produkcyjnych i podnoszenie konkurencyjności, co jest zgodne z regułami wspólnotowymi. Oprócz realizacji celów restrukturyzacyjnych Polska zakłada jeszcze działania prowadzące do promocji gałęzi tzw. wysokiej szansy. Problem w tym, że promocji gałęzi wysokiej szansy nie stosuje się w krajach Unii Europejskiej, ze względu na możliwość nietrafnego określenia szansy określonej gałęzi. Preferuje się politykę horyzontalną (w tym badawczo-rozwojową - B + R). W tym przypadku, wątpliwości budzi zarówno zalecane przez KERM aktualizowanie co pół roku rankingu przemysłów "wysokiej szansy", jak i sam wybór preferowanych gałęzi.
Istotnym problemem dla prowadzenie polskiej polityki przemysłowej jest jej nieprzygotowanie instytucjonalne do zasad absorpcji pomocy, obowiązujących w Unii Europejskiej. Dotychczas nie zrealizowano w Polsce postanowień wynikających z art. 63 UE w którym przewidziano okres trzyletni na ustanowienie zasad pomocy obowiązujących w Polsce. Istniejące cele pomocowe i stosowane formy pomocy są nieprzejrzyste. Nie ma też wypracowanego mechanizmu notyfikującego taką pomoc, a także brakuje instytucji kontrolującej stosowaną pomoc pod kątem zgodności z zasadami Unii Europejskiej. W omawianym dokumencie Program polityki przemysłowej na lata 1995 - 1997 nie ma na ten temat żadnej informacji. W zaprezentowanej na początku 1997 roku Narodowej Strategii Integracyjnej zapowiedziano jedynie wdrożenie systemu stałego monitorowania form i wielkości pomocy państwa w Polsce przez Ministerstwo Gospodarki i wyrażona została wola kontynuowania dostosowania ustawodawstwa i działań w zakresie polityki konkurencji przez właściwe organy, w tym przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Powstaje obawa, czy takie ogólne stwierdzenia są wystarczające dla realizacji ustanowienia kompetentnego organu administracji państwowej, odpowiedzialnego za zgodne z Układem Europejskim i WTO udzielanie pomocy państwa przedsiębiorcom, jak również za jej monitorowanie i notyfikowanie.

Podsumowanie
Polityka przemysłowa jest często rozumiana jako polityka protekcjonistyczna państwa, mająca na celu ochronę poszczególnych branż i przedsiębiorstw przed zagraniczną konkurencją. W latach 1989 - 1995 koncepcja polskiej polityki przemysłowej przeszła ewolucję: od negowania potrzeby jej stosowania i doraźnych interwencji, podjęcia jej sformułowania w latach 1991 - 1994 w kolejnych wersjach Założeń polityki przemysłowej, (ograniczonych zazwyczaj do projektów programów restrukturyzacji wybranych branż przemysłu) do przyjęcia w 1995 roku programu Międzynarodowa konkurencyjność polskiego przemysłu. Program polityki przemysłowej na lata 1995 - 1997. Program ten ma być kontynuowany także w następnych latach. W okresie tym polityka przemysłowa była głównie skierowana na sektory, a nie na cały przemysł, w małym więc stopniu uwzględniała działania horyzontalne. W ramach podejścia horyzontalnego zwracano głównie uwagę na realizację programów rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw. Działania ochronno-restrukturyzacyjne przeważały nad promocyjnymi działaniami wobec nowo powstających i eksportowych gałęzi.
Polityka przemysłowa w Polsce musi być podporządkowana głównemu celowi, jakim jest tworzenie warunków dla poprawy konkurencyjności całej gospodarki (a więc w skali makroekonomicznej) i podmiotów gospodarczych (w skali mikroekonomicznej). Konieczność wzrostu konkurencyjności gospodarki polskiej wynika z jej wieloletniego zacofania, odzwierciedlonego w istniejącej luce technologicznej i gospodarczej (wielokrotnie niższy poziom PKB per capita dla Polski w stosunku do krajów Unii Europejskiej) i z otwarcia się na rynki europejskie. Również polityka przemysłowa Unii Europejskiej skierowana jest obecnie na poprawę konkurencyjności całego przemysłu, a nie jego określonych sektorów, ze względu na zagrożenie konkurencyjne krajów azjatyckich i Stanów Zjednoczonych.
Aktualna polityka przemysłowa Polski, zgodnie z tendencjami występującymi w krajach OECD, powinna mieć charakter kompleksowy i obejmować wszelkie aspekty działalności przemysłu. Powinna więc stopniowo odchodzić od działań sektorowych i prowadzić do wycofywania potencjału produkcyjnego z gałęzi nieefektywnych oraz przestawiać się w kierunku pomocy horyzontalnej. Inaczej mówiąc, strategia rozwoju gospodarczego Polski powinna być oparta na intensyfikacji procesów innowacyjnych, a nie na korzyściach komparatywnych wynikających z wymiany produktów surowco- i pracochłonnych. Jest to wyzwanie, jakie musi przyjąć polityka przemysłowa Polski w procesach dostosowawczych gospodarki polskiej do wymogów konkurencyjnych na rynkach Unii Europejskiej. Do wzrostu efektywności gospodarowania prowadzą również takie działania jak: prywatyzacja, liberalizacja przepływów kapitałowych, wspieranie rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw, rozwój sektora bankowego, kreacja miejsc pracy w sektorze usług, również na terenach wiejskich, ochrona środowiska naturalnego. Przyjęcie strategii rozwoju Polski, opartej na powyższych działaniach, odpowiadałoby nowej polityce przemysłowej prowadzonej według zasad obowiązujących obecnie w Unii Europejskiej.
Przewidywanym powodem trudności Polski w negocjacjach z Unią Europejską może być nie tyle ustalenie ogólnych zasad stosowania pomocy państwa, które od dawna funkcjonują w UE, ile określenie jakie i jak duże mają być od nich wyjątki w odniesieniu do gospodarki polskiej. M.in. Polska domaga się zgody na specjalne traktowanie przez przynajmniej kilka kolejnych lat np. takich sektorów jak górnictwo i hutnictwo. Natomiast Unii Europejskiej zależy na równych warunkach konkurencji na rynku polskim, a w przypadku gospodarki polskiej zakres pomocy państwa nie jest określony. Niepokój Unii budzi też wykorzystywanie dominującej pozycji na rynku polskim przez państwowych monopolistów.
Bardzo istotne jest wprowadzenie w Polsce realizacji zasad przejrzystości systemu udzielania pomocy państwa, co uchroni Polskę od oskarżeń podmiotów Unii o łamanie reguł konkurencji tam obowiązujących. Niezbędne jest ustalenie kompetentnego organu administracji państwowej, odpowiedzialnego za zgodne z Układem Europejskim i WTO udzielanie pomocy państwa przedsiębiorcom, prowadzącego działalność kontrolną w tym zakresie, monitorowanie i notyfikowanie pomocy.