Założenia organizacyjne CBA

Korupcja nie jest odkryciem rodzimym i nowym, lecz skala i rozmiar, jakie to zjawisko przybrało w III Rzeczypospolitej, wywołuje od dłuższego czasu kategoryczny sprzeciw społeczeń-stwa. Korupcję, powszechnie postrzeganą jako wykorzystywanie funkcji publicznych do osiągania korzyści prywatnych, uznano przy tym za jedną z głównych przyczyn degradacji życia publicznego i gospodarczego. Znamienne w tej sprawie są również opinie i raporty międzynarodowych instytucji i organizacji pozarządowych. W raporcie Transparency International za 2000 r. na 99 ocenianych państw Polska znalazła się na 44. miejscu, jako kraj o wysokim stopniu skorumpowania. W analogicznym raporcie za 2003 r. na 106 ocenianych państw Polska zajęła już 64. miejsce. W raporcie za 2004 r. Polskę sklasyfikowano na pozycji 67., uznając przy tym za najbardziej skorumpowane państwo członkowskie Unii Europejskiej. W roku 2005 Polska znalazła się na miejscu 70., co świadczy o narastaniu tego negatywnego zjawiska jakim w naszym kraju jest korupcja.

Nade wszystko należy jednak podkreślić, że we współczesnym państwie demokratycznym korupcja jest poważnym zagrożeniem ładu instytucjonalnego. Dzieje się tak co najmniej z dwóch zasadniczych powodów. Po pierwsze, wykorzystywanie funkcji publicznych do osiągania korzyści prywatnych obniża zdolność państwa do organizowania życia zbiorowego społeczeństwa. Co się z tym wiąże, prowadzi do klęski celów polityki państwa określonych w ustawie zasadniczej. Po drugie, korupcja stanowi zaprzeczenie konstytucyjnej zasady równości wszystkich wobec prawa. W warunkach skorumpowanej rzeczywistości, ten absolutny fundament demokracji politycznej, zastępuje hasło: „Dla przyjaciół wszystko, dla wrogów nic, a dla obcych prawo”. Jasno wynika chociażby z tych dwóch przesłanek, że przeciwdziałanie korupcji to jedno z najważniejszych zadań aparatu państwa. Jest to przede wszystkim zadanie Rady Ministrów, która w świetle postanowień Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia bezpieczeństwo wewnętrzne państwa, porządek publiczny oraz chroni interesy Skarbu Państwa.
Realizacja każdego z tych zadań wymaga stosowania różnorodnych instrumentów pozostających w dyspozycji Rządu, w tym korzystania z prawa do inicjatywy ustawodawczej. W dużej mierze zależy to także od kształtu polityki prowadzonej przez Rząd w poszczególnych obszarach życia publicznego. W tym fragmencie polityki, który dotyczy zwalczania korupcji, działania Rządu mu-szą iść jednocześnie w kilku kierunkach. Z jednej strony, musi nastąpić identyfikacja obszarów naj-bardziej zagrożonych korupcją, tak aby można było wprowadzić w nich jak najszybciej systemowe rozwiązania antykorupcyjne. Z drugiej strony, wysiłki rządu muszą koncentrować się na walce z korupcją w drodze represji karnej. Pierwsze przedsięwzięcie wymaga rzetelnej i precyzyjnej informacji o przyczynach i źródłach korupcji, rozumianej zarówno jako zjawisko społeczne, jak i ujmowanej w kategoriach indywidualnych zachowań osób skorumpowanych. Drugie z kolei, właściwego zorganizowania działań państwa w zakresie rozpoznawania i wykrywania przestępstw korupcyjnych.

Z tym ostatnim przedsięwzięciem łączy się ściśle kwestia rozwiązań instytucjonalnych w obszarze ścigania karnego. Na chwilę obecną funkcję tę realizuje szereg wyspecjalizowanych służb i organów administracji rządowej. Zadanie rozpoznawania i wykrywania przestępstw korupcyjnych należy do zakresu działania wielu z nich. W świetle obowiązującego ustawodawstwa zwalczaniem tego rodzaju przestępczości zajmuje się Policja, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straż Graniczna, a także w jakimś stopniu służby skarbowe oraz służby celne. Niestety ich działania, jak do tej pory, nie są jednak wystarczające. Przyczyn takiego stanu rzeczy zapewne jest wiele, ale za decydującą należy uznać to, że walka z korupcją jest tylko jednym z całego katalogu zadań postawionych przed tymi formacjami. Co za tym idzie, ich działania na rzecz ścigania karnego przestępstw korupcyjnych są rozproszone. W tych zaś warunkach, należy odwołać się do rozwiązania scalonego i kompleksowego zwalczania korupcji w drodze represji karnej przez wyspecjalizowany organ administracji rządowej. Tym bardziej wydaje się to właściwe, jeśli przyjrzeć się bliżej przyjmowanym w tym zakresie rozwiązaniom w takich państwach, jak: Wielka Brytania, Francja, Holandia, Singapur oraz autonomicznym regionie Chińskiej Republiki Ludowej Hongkong.

W pierwszym z tych krajów, po raporcie specjalnej komisji do spraw nadużyć, powołano w 1988 r. Służbę Zwalczania Wielkich Defraudacji (Serious Fraud Office). Jedną z przesłanek utworzenia tej służby była potrzeba, jak wskazano we wspomnianym raporcie, powołania jednolitej formacji właściwej, w całości, w zakresie wykrywania i zwalczania poważnych nadużyć. Zadaniem tej brytyjskiej formacji jest zwalczanie korupcji przy wykorzystaniu między innymi uprawnień śledczych. Podobne przesłanki zdecydowały o utworzeniu we Francji w 1993 roku Centralnej Służby Zapobiegania Korupcji, jest to najważniejsza instytucja francuska wyspecjalizowana w działaniach antykorupcyjnych. Mimo jej uplasowania w strukturze Ministerstwa Sprawiedliwości jest służbą zachowującą w swoich działaniach autonomię i niezależność. Ustawowy zakres działania tej służby świadczy o tym, że jest to instytucja o charakterze analityczno-informacyjnym. W modelu francuskim ściganiem karnym przestępczości korupcyjnej zajmuje się natomiast Międzyministerialna Misja do Spraw Dochodzeń w Zamówieniach Publicznych (Mission Interministerielle D\'entquete sur les Marches). W Holandii organem zwalczającym korupcję jest Państwowa Służba Śledcza (Rijksrecherche), która istnieje już od ponad 100 lat. Jej główne zadania to prowadzenie dochodzeń i zbieranie materiałów dowodowych w przypadkach uzasadnionego podejrzenia, że urzędnik państwowy dokonał czynów przestępczych zagrażających prawidłowemu funkcjonowaniu aparatu państwa. Organem nadzorującym pracę Rijksrecherche jest Kolegium Prokuratorów Generalnych, które spełnia, co do zasady, tak-że rolę instytucji zlecającej prowadzenie przez Rijksrecherche dochodzeń w konkretnych sprawach.

Wskazując przykład podobnych rozwiązań, tym razem zastosowanych na kontynencie azjatyckim, należy wspomnieć o doświadczeniach Singapuru i autonomicznego regionu Chińskiej Republiki Ludowej Hongkongu, tym bardziej znaczących z uwagi na skalę zjawiska korupcji w obu krajach. W Singapurze do walki z korupcją powołano w roku 1952 Biuro do Spraw Ścigania Praktyk Korupcyjnych (Corrupt Practices Investigation Bereau). Od początku swego istnienia była to służba zajmująca się ściganiem przestępstw w sektorze publicznym i prywatnym. W autonomicznym regionie Chińskiej Republiki Ludowej Hongkongu w 1974 r. powołano Niezależną Komisję Przeciw Korupcji (Independent Commission Against Corruption) – instytucję o zbliżonym charakterze zadań. Przywołanie tych dwóch przykładów wydaje się mieć o tyle istotne znaczenie, że w obydwu krajach funkcjonowanie wyspecjalizowanych organów do walki z korupcją przyniosło, i wciąż przynosi, pożądane efekty. W raporcie Transparency International za rok 2004 Singapur zajął 5 miejsce na 146 państw w tzw. Indeksie Percepcji Korupcji i powtórzył ten wynik w 2005 roku. Autonomiczny region Chińskiej Republiki Ludowej Hongkong natomiast w 2004 roku został sklasyfikowany na 16 miejscu, a w 2005 r. na miejscu 15.

Doniosłe w tej materii są również doświadczenia Unii Europejskiej (Wspólnot Europejskich), która w 1988 r. przystąpiła do walki z nadużyciami finansowymi i korupcją w drodze rozwiązań instytucjonalnych. W efekcie raportu Komisji Europejskiej w zakresie skali oszustw finansowych na szkodę budżetu UE utworzono Zespół d.s. Koordynacji Zwalczania Oszustw (UCLAF), którego działalność od 1994 r. wspierał Komitet Doradczy d.s. Koordynacji Zapobiegania Oszustwom. Z czasem UCLAF podporządkowano zespoły funkcjonujące w Dyrekcjach Generalnych Komisji, a w jego skład weszli przedstawiciele organów policyjnych, skarbowych i celnych z państw członkowskich. Mimo tych zmian strukturalnych działalność UCLAF w tzw. Raporcie Boscha oraz raporcie Trybunału Obrachunkowego została oceniona krytycznie. W wyniku tej oceny w 1999 r. powołany został Europejski Urząd d.s. Zwalczania Oszustw (OLAF) jako wspólnotowa instytucja wyspecjalizowana w przeciwdziałaniu oszustwom, korupcji i innej bezprawnej działalności na szkodę interesów finansowych UE.

Utworzenie OLAFu jest zatem przykładem zastosowania rozwiązań, w których walka z korupcją i towarzyszącym jej patologiom należy nie do szeregu instytucji, lecz do wyspecjalizowanego organu. W celu realizacji zadań OLAF korzysta z szerokich kompetencji, które obejmują prawo prowadzenia postępowań karnych (dochodzeń) i postępowań administracyjnych, a także prawo kontroli przestrzegania przez funkcjonariuszy Wspólnot Europejskich przepisów prawa wspólnotowego. OLAF prowadzi również czynności operacyjne służące uzyskiwaniu informacji o korupcji i oszustwach godzących w interesy finansowe Wspólnot. Organizacyjnie OLAF stanowi część struktury administracyjnej Komisji Europejskiej, jednak w swej działalności cieszy się pełną niezależnością. Świadczy o tym także pozycja dyrektora OLAFu, którego na pięcioletnią kadencję (z możliwością jednorazowej reelekcji) powołuje Komisja po konsultacji z Parlamentem Europejskim i Radą UE.
W myśl podobnych założeń, organem o zbliżonych kompetencjach, będzie w Polsce Centralne Biuro Antykorupcyjne (CBA). Jako organ wyspecjalizowany w zwalczaniu korupcji oraz koordynujący działania w tym zakresie innych służb w Polsce (art. 28 projektu), CBA będzie także ważnym elementem Europejskiej Sieci Antykorupcyjnej. W tym też znaczeniu powołanie CBA wpisuje się poniekąd w inicjatywę utworzenia tej Sieci, zapowiedzianej w październiku 2005 r. w projekcie decyzji Rady Unii Europejskiej przygotowanym przez prezydencję austriacką. Jednocześnie powołanie CBA stanowiłoby realizację postanowień Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 31 października 2003 r.

Na szczeblu krajowym powstanie CBA nie spowoduje odebrania kompetencji w zakresie ścigania przestępstw korupcyjnych Policji, Straży Granicznej, służbom skarbowym i celnym. Formacje te nadal będą rozpoznawać i wykrywać przestępstwa korupcyjne, jeśli ujawnią tego rodzaju czyny w zakresie swojej zasadniczej działalności. Nie ulegnie też zmianie charakter zadań Ministerstwa Finansów, które polegają na koordynowaniu działań w zakresie zwalczania oszustw na szkodę interesów finanasowych Unii Europejskiej. Funkcją tego ministerstwa jest koordynowanie działań kontroli skarbowej i innych organów w zakresie ujawniania nieprawidłowości i nadużyć w sferze gospodarowania środkami z UE. Główną funkcją CBA, na gruncie projektu ustawy, jest natomiast walka z korupcją w drodze represji karnej (art. 2 ust. 1 pkt 1) oraz ujawnianie przypadków łamania przez osoby pełniące funkcje publiczne przepisów antykorupcyjnych (art. 2 ust.1 pkt 2-4).

Utworzenie CBA przyniesie pewne zmiany w obszarze funkcjonowania cywilnych służb specjalnych. Chodzi przy tym o zmiany porządkujące tę jakże ważną dla państwa materię.
W efekcie tego zabiegu ABW stanie się służbą o charakterze stricte kontrwywiadowczym, do zadań której należeć będzie wyłącznie zwalczanie szpiegostwa i terroryzmu oraz przeciwdziałanie ujawnianiu tajemnicy państwowej. Zadania ABW z zakresu ścigania karnego korupcji osób pełniących funkcje publiczne znajdą się we właściwości Centralnego Biura Antykorupcyjnego.


RESZTA W ZAŁĄCZONYM PLIKU PDF.