Lobbing w UE

„Bruksela jest ojczyzną ugrupowań lobbingowych. Działają wszędzie. Są bardzo profesjonalne. Nie ukrywają się. Również i urzędnicy Wspólnot Europejskich nie ukrywają faktu, że spotykają się z nimi, konsultują i podejmują decyzje biorąc je pod uwagę”
J-D Giuliani, Marchands d’Influences, Paris, Seuil 1991

I. Powstanie grup nacisku w Unii Europejskiej
„ Dotychczasowy przebieg procesu podejmowania decyzji w UE świadczy o tym, że jednym z jego ważnych elementów, zyskującym na znaczeniu (...), jest działalność tych sił społecznych, które określa się mianem grup nacisku...” Są to grupy bardzo zróżnicowane, ale wszystkie zajmują się wywieraniem wpływu na instytucje UE i ich przedstawicieli a ich działalność powszechnie uznawana jest za lobbing. „ W demokracji lobbing traktowany jest jako ogniwo pośredniczące pomiędzy obywatelami i ugrupowaniami a instytucjami władzy, często przybierające postać dialogu. Rzecznictwo interesów nie jest czymś nowym i nieznanym, ale dopiero współcześnie szeroko dyskutuje się o jego wielowymiarowości i wieloaspektowości ” Działalność lobbingowa ma swoje początki jeszcze przed powstaniem pierwszych ugrupowań integracyjnych, ale formalny początek działania grup nacisku dał w 1951r. Traktat Paryski, na forum którego istniało już 8 takich grup. W miarę upływu lat i pogłębiania się procesów integracyjnych liczba grup prowadzących działalność lobbingowa relatywnie wzrastała. I tak:

1951r. Forum Ewwis 8 grup nacisku
1960r. 71 grup nacisku
Koniec lat 60-tych Ok. 350 grup nacisku
Koniec lat 70-tych Ok. 400 grup nacisku
1980r. 439 grup nacisku
1987r. 650 grup nacisku
Połowa lat 90-tych
3000 grup nacisku
i ponad 10 tyś lobbystów

Tabela 1.Wzrost liczby grup nacisku we Wspólnotach Europejskich.
„ W Unii Europejskiej, podobnie jak w wielu państwach członkowskich, rozwój lobbingu jest determinowany przez wiele czynników o charakterze politycznym i ekonomicznym. Jednym z najważniejszych uwarunkowań stymulujących zmiany w działalności lobbingowej jest proces pogłębiania się integracji europejskiej, a więc przekazywania kompetencji państw członkowskich na poziom UE ” . Tak ogromny wzrost liczby grup nacisku spowodowany był również zmianami, jakie wprowadzały kolejno: Jednolity Akt Europejski, który stworzył nowe możliwości i warunki działania dla biznesu i Traktat z Maastricht, który poprzez utworzenie unii ekonomiczno- monetarnej i poprzez wprowadzenie wspólnej waluty Euro pogłębił jeszcze już i tak zaawansowaną integrację. Wszystkie te czynniki doprowadziły do wzmocnienia istniejących już grup i powstania nowych, działających różnych sektorach społeczno – gospodarczych.

II. Klasyfikacja grup nacisku w Unii.
1. Europejskie (międzynarodowe) grupy nacisku
2. Krajowe grupy nacisku
3. Grupy nacisku sektora prywatnego
1.Europejskie (międzynarodowe) grupy nacisku:
a) „ stanowią one federacje lub stowarzyszenia krajowych grup nacisku i określane są mianem Eurogrup lub Euro-Fed. Do tej kategorii należą również bezpośrednie stowarzyszenia firm na szczeblu UE...”
b) większość krajowych grup nacisku UE wchodzi w skład międzynarodowych grup nacisku o zasięgu ogólnoeuropejskim, światowym i regionalnym
c) powstały one w wyniku łączenia się krajowych grup z poszczególnych państw członkowskich oraz w skutek łączenia się grup, które już wchodziły w skład organizacji o zasięgu ogólnoeuropejskim, a które powstały w państwach członkowskich.
d) są to grupy liczące ponad 5 tyś. członków-wyborców, członków krajowych stowarzyszeń
e) są one prawdziwymi reprezentantami interesów określonych środowisk, mają uprzywilejowany status i swoich przedstawicieli na szczeblu Unii.

Najbardziej wpływowe międzynarodowe grupy nacisku to:
Rolnictwo:
# Komitet Zawodowych Organizacji Rolnych COPA, działający od 1958r. i skupiający 31
krajowych grup nacisku z 15 państw członkowskich posiadający 19 tyś. członków;
# Komitet Ogólny Spółdzielczości Rolnej UE COGECA, działający od 1959r., w jego
skład wchodzi 16 grup krajowych + kilka międzynarodowych; liczy 14 tyś. członków;
Przemysł:
# Związek Konfederacji Przemysłów Europy UNICE; działa od 1958r., jest centralną
europ. Grupą producentów przemysłowych, skupia 39 krajowych organizacji ze
wszystkich krajów UE oraz od 1993r. z Polski, Czech, Słowacji, od 1995r. z Chorwacji
Estonii, Litwy, Łotwy, Słowenii i Węgier;
Przemysł chemiczny:
# Rada Europejska Przemysłu Chemicznego
Przemysł farmaceutyczny:
# Europejska Federacja Związków Przemysłu Farmaceutycznego
f) słabszymi grupami są: Zrzeszenie Europejskich Konstruktorów Samochodów ACEA
g) na forum UE w dziedzinie przemysłu funkcjonują także małe, wąsko wyspecjalizowane
i posiadające relatywnie mało członków inne grupy m.in.: Europejska Federacja
Przemysłu Guzików;
h) działają również liczne grupy na styku przemysłu i handlu Europejskich m.in.:
Zrzeszenie Europejskich Izb Handlowych Przemysłowych EUROCHAMBRES
i) na szczególną uwagę zasługują grupy reprezentujące interesy pracowników najemnych:
Europejska Konfederacja Związków Zawodowych CES
j) interesy konsumentów są reprezentowane na forum UE przez:
Europejskie Biuro Związków Konsumentów oraz przez
Konfederację Organizacji Rodzinnych Wspólnoty Europejskiej
Coraz większą rolę zaczynają odgrywać bezpośrednie stowarzyszenia europejskich przedsiębiorców lub stowarzyszenia osób kierującymi tymi przedsiębiorstwami m.in.: „Europejski Okrągły Stół Przemysłowców ERTI”. Tworzą go od 1983r. prezesi 45 największych europejskich firm: Bayer, Philips, Fiat, Siemens, Daimler-Benz, Nestle, ABB, Renault, Unilever, Krupp i in. Podobne znaczenie ma również European information Technology Round Table, która powstała na rzecz Europejskiej Unii Monetarnej. Jeszcze innym przykładem jest Europejska Rada Amerykańskich Izb Handlowych, która reprezentuje interesy wielkich przedsiębiorców.
2.Krajowe grupy nacisku:
a) z reguły wchodzą w skład Eurogrup, ale tworzą w Brukseli własne, niezależne biura;
b) najbardziej typowe grupy tego rodzaju to: organizacje producentów przemysłowych,
producentów rolnych, handlowców, transporterów, rzemieślników, pracowników
wolnych zawodów, najemnych i konsumentów w skład każdej z tych grup centralnych
wchodzą wąsko wyspecjalizowane grupy branżowe, które w obronie swoich interesów
łączą się w specjalne instytucje branżowe;
c) do krajowych grup zaliczają się również organizacje regionalne i społeczności lokalne
d) „ swoje biura w Brukseli ma już także kilkanaście stanów Stanów Zjednoczonych
Ameryki Północnej oraz kanadyjska prowincja Quebek
3. Grupy nacisku sektora prywatnego:
a) jest to najmniej jednorodna pod każdym względem kategoria grup lobbingowych w Unii
b) są to przedsiębiorstwa, które samodzielnie reprezentują interesy w Brukseli tworząc
własne przedstawicielstwa m.in.: „ Bayer, Bertelsmann AG, British Airways, Citroen
Autos, ford Europę, Eni ”
c) własne przedstawicielstwo oprócz firm europejskich mają również amerykańskie:
„ American Airlines, Microsoft Erope, Walt Disney Company (…)oraz japońskie
Mitsubishi Electric Europe, Nissan Europe ” . Ważne jest to, iż samodzielny
lobbing nie przeszkadza im wchodzić w skład różnych grup międzynarodowych.
d) międzynarodowych ramach grup nacisku sektora prywatnego działają również tzw.
konsultanci, firmy konsultingowe i kancelarie prawnicze, tworzą oni grupy
zawodowych lobbystów, którzy odpłatnie reprezentują interesy innych podmiotów;
jako grupa lobbingowa są oni bardzo skuteczni i wysoko notowani;
e) do tej grupy zalicza się również grupy o charakterze promocyjnym, które zajmują się
propagowaniem i promowaniem idei, poglądów politycznych i religijnych m.in.:
Stowarzyszenie na rzecz Europejskiej Unii Monetarnej.



III. Cele grup nacisku i sposób ich realizacji na forum Unii Europejskiej.
Cele:
# zasadniczym celem działalności grup nacisku jest reprezentowanie interesów swoich
członków
# obrona tych interesów na forum unijnym
# dostęp do organów i instytucji unijnych
# wywieranie na nie presji
# wpływanie dzięki nim na procesy decyzyjne
Środki realizacji celów:
# sposoby bezpośrednie, dzięki którym grupy mogą bezpośrednio wywierać presję na
organy i instytucje;
# sposoby pośrednie ( opinia publiczna, mas media)
# stosunki oficjalne ( konferencje, seminaria, demonstracje)
# stosunki nieoficjalne ( spotkania i rozmowy o charakterze prywatnym, przyjęcia,
rozmowy telefoniczne, podarunki)
„Wszystkie formy wzajemnych stosunków pomiędzy instytucjami i organami Wspólnoty a grupami nacisku, zarówno te o charakterze oficjalnym, jak i nieoficjalnym, pozwalają grupom na zaprezentowanie ich stanowiska w danej kwestii, na próbę przekonania o słuszności ich argumentów wywarcie presji na partnerów ze strony UE, aby w swych decyzjach starali się uwzględniać również partykularne interesy grup nacisku ”

II. Podstawy prawne działalności grup nacisku w krajach członkowskich Unii
Europejskiej.

W większości krajów członkowskich nie istnieją regulacje prawne określające relacje pomiędzy lobbystami reprezentującymi określone grupy interesu a parlamentarzystami. Istnieją tylko dwa wyjątki: Dania i Niemcy.

Niemcy – są jedynym krajem europejskim, gdzie lobbing został uregulowany. Chodzi tu przede wszystkim o związki pomiędzy światem polityki a grupami interesu. Ustawa z dnia 21 września 1972 r. Wprowadza obowiązek rejestracji lobbies w Bundestagu. W rejestrze znajduje się nazwa i adres siedziby stowarzyszenia, skład dyrekcji i managementu, dziedzinę, zainteresowania stowarzyszenia, liczbę członków, jak również nazwiska przedstawicieli oraz adres biura stowarzyszenia w siedzibach Bundestagu i rządu federalnego. Do Bundestagu należy obowiązek przygotowanie spisu stowarzyszeń, zawartego w dokumentach rejestracyjnych, do corocznej publikacji w gazecie Federalnej („Bundesanzei – ger”).

Dania – Duński Folketing przyznaje odrębny status grupom interesu. Lobbyści podlegają rejestracji, figurują w archiwach komisji. Corocznie publikowana jest lista – rejestr lobbystów. Uwzględnienie w rejestrze stanowi warunek wstępny – daje możliwość uzyskania karty wstępu do budynków parlamentarnych oraz prawo przedstawienia opinii w czasie przesłuchań organizowanych przez komisje parlamentarne. Komisjom przysługuje przywilej zapraszania ekspertów bądź stowarzyszeń niefigurujących w rejestrze.

Francja – W Zgromadzeniu Narodowym działalność hobbystyczna nie podlega żadnym przepisom ani odrębnemu kodeksowi postępowania. Nie ma też listy czy rejestru grup nacisku, które nie są ‘’znanym’’ ani ‘’uznawanym’’ zjawiskiem. Obowiązuje tylko jedno istotne postanowienie: zgodnie z art.26(1) par.1 ogólnych zarządzeń Prezydium Zgromadzenia Narodowego w sprawie zasad poruszenia się po siedzibie Zgromadzenia „osoby mające imienne przepustki wydane przez przewodniczącego lub przez kwestorów, mogą mieć wstęp do Salonu Pokoju’’. W praktyce dotyczy to około 20 osób odpowiedzialnych za służby informacyjne ( public relations), w tym kontakty z parlamentem w kilku najważniejszych przedsiębiorstwach publicznych i kilku instytucjach. W rzeczywistości o wiele więcej osób reprezentujących interesy dużych prywatnych firm lub organizacji zawodowych i związkowych, może mieć stały lub czasowy wstęp do pewnych pomieszczeń, np. na prośbę jednego lub kilku deputowanych. Zgodnie z art.23 regulaminu Zgromadzenia Narodowego zabrania się tworzenia w izbie grup w celu obrony interesów prywatnych, lokalnych lub zawodowych, które to grupy wymagałyby o członków działania według odgórnych zaleceń. Zabranie się również organizowania na terenie siedziby Zgromadzenia Narodowego spotkań stałych grup, których celem jest obrona takich interesów. W Senacie nie funkcjonuje żadna lista ani rejestr grup nacisku. Grupy lub organizacje zawodowe, które chcą uzyskać dostęp do Senatu, zwracają się do przewodniczącego Senatu. Prośby rozpatruje Sekretariat Generalny Przewodniczącego, który wydaje zgodę na wejście do Pałacu (siedziby Senatu) i ewentualnie do kuluarów Sali posiedzeń (około kilkunastu zezwoleń rocznie), jeżeli uzna daną organizację za wystarczająco ważną i reprezentowaną (np. Adwokatura Paryża, Izba Notarialna, Zgromadzenie Stałe Izb Rolnych, Electricite de France, Gaz de France itp.) Prośby można również kierować do Kolegium Kwestorów, które wydaje przepustki (około 20 rocznie) do Sali Konferencyjnej i Galerii Popiersi. Przedstawiciele grup interesu nie obowiązuje żaden kodeks postępowania - każde ich niestosowne zachowanie może być przedmiotem ustnej uwagi, a dana osoba uznana, na prośbę senatora, za persona non grata. Zgodnie z art.5(6) regulaminu Senatu, który zabrania tworzenia w izbie grup w celu obrony interesów prywatnych, lokalnych lub zawodowych. Prezydium Senatu zezwala na organizowanie tzw. Grup badawczych ( study groups) i grup roboczych ( working groups).

Wielka Brytania - W Izbie Gmin członków obowiązuje rejestracja działalności hobbystycznej i konsultacyjnej tylko wtedy, gdy czerpią z niej dochody finansowe. Osoba taka rejestruje swą działalność w rejestrze spraw członków Parlamentu. Rejestr ten jest jawny i udostępniony do publicznego wglądu. Izba Gmin natomiast dysponuj szeregiem sankcji wobec członków, którzy nie zastosowali się do wymogu rejestracji. Są to: upomnienie, nagana, kara zawieszenia w czynnościach lub wykluczenie z Izby. Izba sama decyduje o tym, czy wyciągnąć konsekwencje karne wobec swego członka. W Izbie Lordów, zgodnie z tradycją, lordowie sami składają oświadczenia dotyczące ich sytuacji. W przypadku, kiedy uczestniczą w dyskusji, w której reprezentowane są ich osobiste interesy. W Wielkiej Brytanii nie obowiązuje rejestracja lobbystów. Dyskusje na ten temat podejmowanie były kilkakrotnie w latach 1969, 1974, 1984-1985. Za każdym razem, z obawy przed niemożliwością opracowania wyczerpującej listy, a co za tym idzie, uprzywilejowaniem pewnych lobbystów, odstępowano o wniosku o rejestrację. W Wielkiej Brytanii w Izbie Gmin, jakikolwiek nie istnieje dostępna publicznie lista lobbystów. W 1994 r. Dwa oddzielne stowarzyszenia lobbystów parlamentarnych wprowadziły kodeksy deontologiczne. Rejestry lobbystów zostały utworzone w Stowarzyszeniu Zawodowych Konsultantów Politycznych i w Instytucie ds. Public Realtions. Należy zaznaczyć, że są to dobrowolne kodeksy i dobrowolne rejestry. W obu izbach Parlamentu „puszczono w obieg” nieformalną propozycje utworzenia rejestru i kodeksu postępowania, skierowaną głównie do zawodowych lobbystów oraz zaangażowanych w lobbing członków Parlamentu. Sugeruje to, że każda firma świadcząca usługi hobbystyczne powinna być zarejestrowana. Wciąż podlega dyskusji problem procedury rejestracyjnej w odniesieniu do innych uczestników lobbingu, m.in.: stowarzyszeń, związków zawodowych. W przyszłości rejestr taki ma być publicznie dostępny i zarządzany przez Parlament. Pozostałe kraje europejskie wykorzystują system akredytacji, analogiczny do występującego w Parlamencie Europejskim, wydając – w zależności od potrzeb – jednorazowe bądź okresowe karty wstępu. W większości parlamentów narodowych komisjom parlamentarnych przysługuje prawo wysłuchania opinii osób bądź organizacji pozaparlamentarnych w ramach procedury konsultacji, jeżeli taka uważana jest za niezbędną.

IV. Regulacje lobbingu w instytucjach Unii Europejskiej.

Na forum Parlamentu Europejskiego poruszane są kwestie etyczne, dotyczące dozwolonych kontaktów pomiędzy parlamentarzystami a lobbystami. Pierwszym raportem na ten temat, przedstawionym Komisji Regulaminowej w maju 1991 r, był raport członka Parlamentu, belgijskiego socjalisty Marca Galle’a. Dotyczył on wprowadzenia kodeksu postępowania (Code of Conduct) i publicznego rejestru lobbystów akredytowanych przy parlamencie. Galle definiował lobbystę, jako każdego, kto działa w imieniu trzeciej strony i broni interesów tej strony w kontaktach z Parlamentem Europejskim i innymi instytucjami wspólnotowymi. Podstawy prawne określające zasady współpracy instytucji unii z grupami są mało precyzyjne i słabo rozbudowane. Mimo tego, są one autentycznymi partnerami i współdecydentami w UE. Zasady funkcjonowania grup nacisku na forum Unii zostały określone zarówno przez Traktat Paryski, jak i Traktaty Rzymskie, ale dotyczyły one nielicznych wtedy grup i nie zawierały one konkretnych postanowień określających ich status i pozycję. Dopiero Traktat z Maastricht w sposób bardziej precyzyjny sformułował podstawy prawne współpracy grup nacisku z instytucjami UE. Mówi on o potrzebie dialogu na szczeblu europejskim między pracodawcami i pracownikami a innymi instytucjami Wspólnot oraz określił on partnerską pozycję grup nacisku w procesie podejmowania decyzji w Unii.

V. Lobbing na forum głównych organów Unii Europejskiej.

1. Grupy nacisku a Komisja Europejska:
„ Odmiennie niż w większości systemów demokratycznych, w których głównym obiektem działalności lobbingowej są tamtejsze parlamenty, czyli organy ustawodawcze, w Unii Europejskiej najatrakcyjniejszą instytucją dla lobbystów jest Komisja Europejska ” . Dzieję się tak, ponieważ Komisja ze względu na swoje uprawnienia legislacyjne i wykonawcze, obok Rady Unii zajmuje centralne miejsce w procesie decyzyjnym i od początku była obiektem zainteresowania międzynarodowych grup nacisku, ale i sama dostrzegała w tych grupach ważnego partnera. „ Oficjalne stanowisko Komisji Europejskiej wobec grup nacisku zostało sformułowane w jej komunikacie z 2.12.1992r., zatytułowanym „ Otwarty i strukturalny dialog między Komisją a specjalnymi grupami interesu”. Potwierdzał on jawny i otwarty charakter reprezentacji interesów ” . Komisja Europejska aktywnie współpracuje przede wszystkim z międzynarodowymi grupami nacisku. Stanowisko to spowodowane jest tym, że grupy te cechują się dużym stopniem reprezentatywności i dużą autonomią działania.

2. Grupy nacisku a Parlament Europejski:
Parlament Europejski, obok Komisji, jest tym organem, wokół którego koncentruje się działalność grup nacisku. Jest on organem, który formalnie uregulował swoje kontakty z lobbystami poprzez „kodeks postępowania” nie tylko lobbystów (art. 3 aneksu IX Regulaminu wewnętrznego Parlamentu), ale i swoich parlamentarzystów (aneks I Regulaminu wewnętrznego Parlamentu). Dzięki tym poczynaniom Parlament chciał zapewnić przejrzystość swojej działalności i wzmocnić zasady etyki zawodowej w kontaktach z grupami nacisku. Zainteresowania Parlamentem wzrosło, gdy powiększone zostały jego kompetencje i bierze on udział w procesie decyzyjnym poprzez wnoszenie zmian do projektów aktów prawnych Komisji. To właśnie w tym momencie grupy nacisku rozpoczynają oddziaływać na Parlament.

3. Grupy nacisku a Rada Unii Europejskiej:
Rada Unii Europejskiej współpracuje jednocześnie z międzynarodowymi, jak i krajowymi grupami nacisku. Międzynarodowe grupy nacisku zainteresowane są współpracą z Rada, ponieważ odgrywa ona pierwszoplanową rolę w procesie podejmowania decyzji. Jednakże biorąc pod uwagę międzyrządowy charakter Rady, i obrady „ za zamkniętymi drzwiami”, możliwości i sposoby bezpośredniego oddziaływania na nią przez te grupy są ograniczone. Należy jednak powiedzieć, że mimo tych ograniczeń są grupy, które dzięki swojej reprezentatywności mogą wywierać wpływ na decyzje Rady. „ Lobbing na szczeblu Rady UE może być skuteczny tylko w wypadku, gdy poszczególne grupy informują ministrów obradujących w ramach Rady o swoich problemach i potrzebach ”



4. Grupy nacisku a inne organy Unii Europejskiej:
Poza trzema podstawowymi organami UE przedmiotem zainteresowania grup nacisku są również, choć w mniejszym stopniu, Komitet Ekonomiczno – Społeczny oraz Komitet Regionów, które są organami doradczymi Unii. Komitety te są obiektami zainteresowania grup nacisku, ponieważ pierwszy z nich reprezentuje różne dziedziny życia społeczno – gospodarczego, gospodarczego, a drugi władze regionalne państw członkowskich. Międzynarodowe grupy nacisku mogą brać udział w posiedzeniach plenarnych Komitetu Ekonomiczno – Społecznego, ale tylko w charakterze obserwatora. Mogą one również nadsyłać swoje opinie w sprawach rozstrzyganych przez Komisję, ale z racji tego, iż opinia Komitetu nie jest dla rady wiążąca obniża to skuteczność oddziaływania grup w Komitecie. Natomiast Komitet Regionów jest atrakcyjny dla wielu grup, gdyż zapewnia on reprezentację interesów lokalnych i regionalnych na forum Unii.
Rozszerzenie Unii Europejskiej jest faktem. Już od maja Unia liczy nie piętnastu, ale dwudziestu pięciu członków. W związku z tym ani stali członkowie, ani przyszli nie mogą pozostać obojętni wobec decyzji europejskich.. „Grupy interesu, czołowe środowiska biznesowe wiedzą, że decyzja polityczna lub administracyjna mogą poważnie zmienić uwarunkowania ich działań. Wychodzą im naprzeciw, kiedy oficjalna decyzja znajduje się jeszcze w rękach urzędowych struktur, które ją kontrolują i usiłują na nią wpłynąć. Tak właśnie rodzi się lobbing: działać, aby nie ulec ” . Wnioski nasuwające się po przeprowadzeniu charakterystyki grup nacisku i ich form oddziaływania sprowadzają się do stwierdzenia faktu, iż są one autentycznymi reprezentantami interesów nie tylko państw członkowskich, ale również ich obywateli. Przykre jest jednak to, że bronią one interesów tylko podmiotów najsilniejszych i mających największy wpływ i znaczenie w danym sektorze społeczno – gospodarczym.

VI. Postrzeganie polskiego lobbingu.

„Problem polega na tym, że my myślimy o takich kontaktach dwuznacznie. Tymczasem całym cywilizowanym świecie trudno sobie wyobrazić, żeby np. szef General Motors czy Coca-Coli nie miał kontaktów z politykami i senatorami, którzy tworzą prawo. (...) A u nas ten lobbing, który cały świat traktuje jako największy kapitał, jest postrzegany dwuznacznie”
J.Kulczyk, cyt., Za: P. Gabriel, M. Zieleniewski,
„Piąta władza, czyli kto naprawdę rządzi Polską?”,
Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1998, s. 40
Według badań przeprowadzanych w Polsce, jasno wynika, iż lobbing w Polsce w zdecydowanej większości postrzegany jest jako sieć nieformalnych powiązań, w których wspólne interesy mieszają się z kontaktami towarzyskimi, a główna zasada brzmi „dziś ty mnie, jutro ja tobie”. Na pytanie o rodzaje wpływów wywieranych na posłów ankietowani najczęściej wskazywali najczęściej na dwie kategorie – „wykorzystywanie powiązań towarzysko – osobistych” oraz „dostarczanie informacji”. Następne typowania dotyczyły „ułatwiania kariery politycznej”, „wzajemność usług”, pojawiało się również „korumpowanie i przekupywanie” oraz „szantaż”. Okazuje się, zatem, iż w doświadczeniach parlamentarzystów najczęstszym sposobem wywierania na nich wpływu są metody, które można zaliczyć do „szarej strefy” lobbingu (wykorzystywanie powiązań osobistych, ułatwianie kariery, wzajemność usług). Metody te są moralnie naganne, ale bardzo często niekaralne. Dla zrozumienia specyfiki lobbingu w Polsce warto zwrócić uwagę na kilka kwestii. Po pierwsze rzecznictwo interesów jest znaczącym zjawiskiem społecznym, co potwierdzają wypowiedzi zarówno przedsiębiorców, jak i polityków. Ocena lobbingu jest jednak bardzo zróżnicowana i ambiwalentna, a często nawet negatywna – lobbing traktowany jest jako działalność korupcjogenna, budząca wątpliwości prawne i etyczne. Taka sytuacja jest wysoce niekorzystne tylko dal rozwoju rzecznictwa interesów Polsce. Z jednej strony, warunki, w jakich prowadzona jest działalność hobbystyczna, wpływają na sposób jej prowadzenia i postrzegania (np. wysoka podatność na korupcje w społeczeństwie narzuca określone standardy skutecznego działania lobbystów). Równocześnie rzecznictwo interesów jest czynnikiem mającym duży wpływ na kulturę polityczną i zwrotnie przyczynia się do utrwalania pewnych wzorców zachowań także w innych obszarach sfery publicznej.

Kto w Polsce uprawia działalność lobbystyczną?
a) duże przedsiębiorstwa i korporacje – wśród nich główna rolę pełnią firmy zagraniczne. Przenoszą one z innych krajów rozwiązania organizacyjne i strategie hobbystyczne i stosują je w Polsce. W grupie największych zagranicznych lobbystów wymienić należy: Procter&Gamble, Philip Morris (Fundusz Plantatorski) i Unitek Distillers.
b) politycy i grupy interesów powiązane z władza polityczną –
c) branżowe grupy interesów ekonomicznych
d) związki, organizacje i stowarzyszenia gospodarcze – wśród nich za najbardziej znaczące uważa się: Konfederację Pracodawców Polskich, Krajowa Izbę Gospodarczą, Business Centra Club, Polska Rade Biznesu. Biorą one udział w procesie legislacyjnym, monitorują i opiniują akty prawne, wypowiadają się na temat polityki gospodarczej rządu i ingerencji państwa w gospodarkę, organizują spotkania i dyskusje na tematy gospodarcze z czołowymi przedstawicielami życia politycznego. Stanowiska najbardziej aktywnych obecne są mediach, ich członkowie finansują kampanie wyborcze wybranych polityków i popierają własnych kandydatów wyborach parlamentarnych.
e) związki zawodowe – Niezależny Samodzielny Związek Zawodowy „Solidarność” oraz Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych. Ważną rolę odgrywają także niektóre branżowe organizacje o charakterze masowym m.in. Związek Nauczycielstwa Polskiego. Grupy takie dysponują silnymi instrumentami nacisku politycznego instrumentami postaci masowej mobilizacji członków czy strajku.
f) organizacje i stowarzyszenia społeczne – największa aktywność przejawiają one w zakresie edukacji, ochrony zdrowia, pomocy społecznej, rodziny, dzieci i młodzieży, sztuki i kultury, rozwoju regionalnego lokalnego, kultury fizycznej, praw konsumenta, oraz feministyczne czy ekologii. Organizacje te nie stanowią jednak takiej siły, jaka posiadają te ugrupowania na Zachodzie. Jednak potarcia one doskonale dochodzić swoich praw, czego dowodem są liczne protesty czy strajki.
g) lokalne władze samorządowe – podejmują one działania zmierzające do zwiększenia udziału samorządów w finansach państwa, zmiany prawa, wspomagają rozwój lokalny, pozyskują nowych inwestorów.
h) wyspecjalizowane firmy doradcze i konsultingowe – chodzi tu o firmy działające w zakresie public affairs, public relations, governmental relations oraz niektóre kancelarie prawnicze.
Firm zajmujących się oficjalnie lobbingiem w Polsce jest niewiele, ale przewidywany jest szybki rozwój tego rodzaju usług. Wymienione podmioty nie wyczerpują oczywiście całego spektrum grup nacisku lub innych lobbystów, którzy zajmują się rzecznictwem interesów Polsce. Cześć z nich ma charakter lokalny, niezinstytucjonalizowany lub niesformalizowany i nie są one przedmiotem publicznej dyskusji. Niektóre z nich działają zresztą w ukryciu, SA bezprawne i uprawiają bardzo specyficzną odmianę lobbingu a mianowicie SA to np. organizacje przestępcze.

VII. Dyskusje o regulacji lobbingu w Polsce.

W Polsce nie istnieją regulacje prawne dotyczące bezpośrednio działalności lobbystycznej. Wzorem państw europejskich polski system prawa koncentruje się raczej na przedmiocie oddziaływania lobbystów – „osobach zaufania publicznego”, parlamentarzystach i urzędnikach. Według współczesnych standardów do instytucji stanowiących składniki tej infrastruktury zalicza się kodeksy etyczne, działania organów odpowiedzialnych za rozwój etyki, jawność działań w sferze publicznej, skuteczne mechanizmy rozliczeń i kontroli oraz poparcie polityczne. Negatywne tendencje, jakie pojawiły się w relacjach pomiędzy organami władzy publicznej a grupami nacisku, spowodowały, że w odniesieniu do lobbystów coraz częściej wysuwane są postulaty wprowadzenia regulacji prawnych. „U podstaw tego zapotrzebowanie leży przede wszystkim chęć zapobieżenia powstawaniu i funkcjonowaniu niefortunnych wątpliwych etycznie, a czasem wręcz przestępczych powiązań świata polityki (...) i gospodarki” Pierwszym znaczącym przejawem tej potrzeby była konferencja w Senacie zorganizowana 7 listopada 1995 r., pt. „Sens, istota i granice lobbingu”. Podczas tej konferencji zainicjowane zostało powołanie Zespołu ds. lobbingu przy Biurze Studiów i Analiz Kancelarii Senatu. W skład Zespołu weszli parlamentarzyści, urzędnicy i przedstawiciele grup hobbystycznych. Jego celem było przybliżenie i upowszechnienie nowej na polskim gruncie idei lobbingu, a także podjęcie działań dla wypracowania reguł wzajemnego kontaktowania się władzy i organizacji pozarządowych oraz zaproponowanie projektu ustawy na temat lobbingu lub kodeksu etycznego, dotyczącego tego zjawiska. Powstał też ponadpartyjne Parlamentarny Zespół ds. Uczestnictwa Obywateli w Procesie Legislacyjnym. Wokół tych inicjatyw wyłoniło się środowisko, zainteresowane promocją problematyki lobbingu w mediach, aktywności parlamentarnej i organizacjach gospodarczych, gospodarczych także w działaniach szkoleniowych, edukacyjnych publikacjach. Kontrowersje związane z regulacją lobbingu wywołały różne propozycje praktycznego rozwiązania tego zagadnienia. Wyodrębniły się w tym zakresie trzy podejścia, przekładające się na konkretne warianty rozwiązań normatywnych: a). koncentracja na osobach zaufania publicznego regułach ich zachowań b). postulaty prawnego uregulowania zasad dotyczących lobbingu oraz stosunków władzy z grupami interesów c). koncepcje środowiskowej samoregulacji lobbingu.
a) Regulacje zachowań osób zaufania publicznego – publicznego tym ujęciu problematyka rzecznictwa interesów jest regulowana pośrednio. Służy temu szereg zmian ustawowych w różnych dziedzinach organizacji i zarządzania państwem, których celem jest zwiększanie przejrzystości działań w sferze publicznej, poprawa jakości rządzenia oraz etycznej infrastruktury polityki. Bezpośrednim rezultatem udanych regulacji tego rodzaju jest między innymi poprawa etycznych standardów działania instytucji publicznych. Efektem pośrednim może być również rozwój bardziej „cywilizowanych” form lobbingu.


Wybrane akty prawne regulujące zachowanie osób zaufania publicznego.
1. Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.
2. Regulamin Sejmu RP Monitor Polski z 1998r. Nr. 44, poz. 618
3. Ustawa o wykonywaniu mandatu Dz.U. z 1996r. Nr 73, poz. 350
posła i senatora
4. Ustawa o ograniczeniu prowadzenia Dz.U. z 1997r. Nr 106, poz. 679
działalności gospodarczej przez osoby
publiczne (tzw. Ustawa antykorupcyjna)
5. Ustawa o służbie cywilnej Dz.U. z 1999r. Nr 49, poz. 483
6. Kodeks postepowania administracyjnego
7. Przepisy kodeksu karnego, dotyczace
karalnych zachowań funkcjonariuszy
publicznych
8. Przepisy aktów prawnych o charakterze
powszechnie obowiązującym,
jak i wewnętrznym, dotyczące
poszczególnych organów publicznych

Tabela 2. Wybrane akty prawne regulujące zachowanie osób zaufania publicznego.

b) Propozycje prawnego uregulowania zasad dotyczących lobbingu – najczęściej dotyczą one określenia ogólnych zasad lobbingu, w tym lobbingu gospodarczego: dostępu do informacji oraz opiniowania decyzji organów władzy publicznej. Wyrażany jest pogląd, że należy uregulować prawnie zasady współdziałania lobbystów z parlamentarzystami i urzędnikami rządowymi. Chodzi m.in. o ustawowe sprecyzowanie zakazu używania nieprzewidzianego prawem wpływu polityków na treść wykonywania obowiązków służbowych urzędników oraz zakaz kierowanie się prywatnymi lub hobbystycznymi interesami przez parlamentarzystów. Pojawiają się także propozycje utworzenia rejestru lobbystów w parlamencie. Z kolei Polska Rada Biznesu wystąpiła z inicjatywą prawnej regulacji lobbingu gospodarczego, uznając, że w tym zakresie „nawet nadregulacja będzie (...) zdecydowanie mniej szkodliwa niż brak takich regulacji. PRB postuluje wprowadzenie jawnych zasad kontaktowania się przedsiębiorców przedstawicielami władz publicznych, określających m.in. reguły urzędowych kontaktów biznesu i władzy. Przedsiębiorców miałyby reprezentować organizacje biznesowe, odpowiedzialne za ekspertyzy, analizy i informacje, które firmują. Na wzór parlamentarnej Komisji Etyki Rada proponowała powołanie ciała oceniającego zarówno urzędników członków rządu, jak i postępowanie przedstawicieli organizacji biznesu oraz lobbingu. Realizacja tych postulatów mogłaby się zająć rada przedsiębiorczości, skupiająca wszystkie organizacje gospodarcze w Polsce, uprawniona do wypowiadania się w sprawach środowisk biznesowych.
c) Koncepcje środowiskowej samoregulacji lobbingu – wysuwana jest taka propozycja regulacji tej problematyki przez wprowadzenie kodeksu etycznego, obowiązującego firmy działające w branży i administrację. Może on np. regulować wielkość przyjmowanych podarunków obligować do ujawnienia grup interesów, które reprezentuje. Jednak w Polsce tylko nieliczne firmy i organizacje maja kodeksy etyczne. W tej grupie znajdują się m.in. ABB, Krajowa Izba Biegłych Rewidentów, Naczelna Izba lekarska, Związek Banków Polskich. Kodeks taki przyjęło także Polskie Stowarzyszenie Public Relations.

We wszystkich wymienionych sferach Polska dopiero kształtuje rozwiązania, które mają stać się odpowiednikiem rozwiązań stosowanych w państwach wysoko rozwiniętych. Instytucje prawne, służące etycznym działaniom funkcjonariuszy publicznych, stwarzają jedynie ogólne ramy, które nie są jeszcze wypełniona określona treścią. Proces ich formowania nie został jeszcze zakończony. Chociaż regulacje prawne, dotyczące np. relacji między naciskami środowiskowymi a działalnością posła i senatora, wydają się wystarczające i odpowiadają standardom europejskim, to jednak praktyka ich stosowania jest daleka od zadowalającej. Wprowadzone nowe rozwiązania, takie jak rejestr korzyści, oświadczenia majątkowe czy zasady etyki poselskiej, funkcjonują od niedawna. Dopiero kształtują się komentarze i praktyka orzecznictwa w zakresie ich stosowania. Formułowane SA postulaty ich ulepszenia, m.in. uzupełnienie rejestru korzyści i oświadczeń majątkowych formularze PIT lub wprowadzenie ograniczeń uzyskiwania przez osoby publiczne dodatkowych dochodów powyżej pewnej sumy. Jednak brak jest przykładów stosowania odpowiedzialności z tytułu naruszenia niektórych ważnych regulacji, np. ustawy antykorupcyjnej, sugeruje ich formalny a często fikcyjny charakter. Stosowanie ustaw stanowi przecież swoisty test zasady odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za działania nieetyczne. Do głębszej refleksji w tej dziedzinie skłaniają też porównania skuteczności podobnych rozwiązań w państwach zachodnich Polsce. Na konieczność regulacji lobbingu w kontekście przeciwdziałania korupcji w Polsce zwrócił uwagą Bank Światowy. Zdaniem jego ekspertów w Polsce istnieje potrzeba rozróżnienia pomiędzy usankcjonowanym prawnie lobbingiem a korupcją. Obecnie takie rozróżnienie nie istnieje ani w praktyce, ani w systemie prawnym. Raport Banku Światowego rozpatruje ustawowa regulację lobbingu, jako ważnego elementu działań modyfikujących funkcjonowanie mechanizmów administracyjnych finansowych Polsce. Konieczność regulacji lobbingu jest przez ekspertów BŚ w Polsce rekomendowana wraz z wprowadzeniem zmian do ustawy o finansowaniu partii politycznych, zmianami w ustawie o zamówieniach publicznych, wzmocnieniem prawa dotyczącego konfliktu interesów, ujawnianiem informacji o stanie majątkowym i przyjmowanie prezentów przez urzędników państwowych; zbadaniem ram prawnych obejmujących przestępstwa związane z korupcją (, które to ramy są obecnie zbyt wąskie); uchwaleniem nowego prawa o działalności gospodarczej i prawa o wolności informacji oraz poprawą w systemie finansowego nadzoru nad przedsiębiorstwami państwowymi i funduszami pozabudżetowymi.

Akty prawne regulujące wybrane obszary działalności lobbystów.
1. Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji
Dz.U. z 1993 r. Nr 47, poz. 211 z póżn. zm.
2. Ustawa Prawo o stowarzyszeniach
Dz.U. z 1989 r. Nr 20, poz. 104 z póżn. zm.
3. Ustawa o fundacjach
Dz.U. z 1991 r. Nr 55, poz. 234 z póżn. zm.
4. Ustawa o organizacjach pracodawców
Dz.U. z 1991 r. Nr 55, poz. 235
5. Ustawa o izbach gospodarczych
Dz.U. z 1989 r. Nr 35, poz. 195 z póżn. zm.
6. Ustawa o zamówieniach publicznych
Dz.U. z 1994 r. Nr 76, poz. 344 i Nr 130, poz. 645 z póżn. zm.
7. Ustawa Prawo o zgromadxzeniach
Dz.U. z 1990 r. Nr 51, poz. 297 z póżn. zm.
8. Ustawa o partiach politycznych
Dz.U. z 1997 r. Nr 98, poz. 604
9. Ustawa o rozwiązywaniu sporów zbiorowych
Dz.U. z 1991 r. Nr 55, poz. 236 z póżn. zm.

Tabela 3. Akty prawne regulujące wybrane obszary działalności lobbystów.

W Polsce zjawisko lobbingu, chociaż znane wciąż traktowane jest jako temat tabu. Wynika to najprawdopodobniej faktu, iż nasze polskie sfery polityczne są bardzo skorumpowane i wręcz przesiąknięte „ludźmi z zewnątrz”. Boimy się lobbingu, a przecież jest on niczym innym, jak formą dochodzenia do swoich praw i dbałością o swoje interesy. Zgodzę się jednak, że w polityce za dużo jest ludzi, którzy prowadza działalność lobbingowa „za pieniądze”. Niestety – prawdą jest, iż w wielu przypadkach liczą się ogromne firmy, korporacje, ludzie z nazwiskiem, czy pozycja w świecie publicznym. Małe firmy, przedsiębiorstwa często nie maja szans w starciu z ogromnym mechanizmem biurokratyczno – politycznym. Polski lobbing w niczym nie przypomina jeszcze lobbingu zachodnioeuropejskiego, czy amerykańskiego. On dopiero się rozwija a warunkami idealnymi do jego promowania i rozszerzania jest fakt, iż Polska jest w Unii Europejskiej. Polski lobbing nie został jeszcze uregulowany prawnie. Brak jest jeszcze szczegółowej ustawy, która określać będzie status, prawa, obowiązki oraz zasady współdziałania i kary przewidywane za nieprzestrzeganie zasad uczciwego lobbingu. Polsce niezmiernie potrzebna jest taka ustawa, bowiem będzie ona dawała szanse małym polskim firmom, przedsiębiorstwom i grupom walki o swoje interesy. Uchwalenie takiej regulacji sprawi, że tak samo jak w Unii Europejskiej tak mała organizacja jak Europejska Federacja Przemysłu Guzików ma swoje przedstawicielstwo, to tak samo będzie w Polsce. Dzięki takiej ustawie nawet, np. Związek Ochrony Gołębi, czy Towarzystwo Miłośników Kretów będzie miało może nie takie same prawa i szanse jak Związek Nauczycielstwa Polskiego, ale nie będą czuć się dyskryminowane i pomijane.


















Literatura:

1. M. Jakubowski, A. Kaczorowski, „Lobbying a dostęp do informacji”, założenia regulacji prawnych, materiał przygotowany na konferencję: „Jawność procesów decyzyjnych Polsce – dialog, lobbying, informacja”, Warszawa, 16 lutego 1999 r.
2. Jasiecki K. Karczewska U., „ Lobbing: sztuka skutecznego wywierania wpływu”, Kraków 2000 r., Wyd. Oficyna Wydawnicza, str. 206
3. Kurczewska U. Molęda – Zdziech K., „ Lobbing w UE ”, Warszawa 2002 r., Wyd. ISP
4. K. Michałowska – Gorywoda „Podejmowanie decyzji w Unii Europejskiej”, Warszawa 2002r., Wyd. Scholar,
5. WWW.infor.pl
6. WWW.onet.pl