Zarys historyczny najwyższych państwowych organów w Polsce oraz zmieniająca się terminologia; ogólne pojęcia kontroli.
1. Pojęcie i rodzaje kontroli oraz jej kryteria.
Kontrola jest to czynność, polegająca na sprawdzeniu działania stanu faktycznego i porównaniu ze stanem wymaganym (wyznaczonym) w normach prawnych, technicznych, ekonomicznych i innych oraz sformułowaniu wniosków, mających na celu zlikwidowanie nieprawidłowości, a także usprawnienie prac kontrolowanej jednostki.
Podstawowe funkcje kontroli, to:
- sprawdzanie,
- ocenianie,
- wnioskowanie.
Etapy postępowania kontrolnego:
- stwierdzenie stanu faktycznego badanych czynności, zjawisk, itp.,
- porównanie stanu faktycznego ze stanem określonym w normach prawnych, technicznych i innych i ustalenie nieprawidłowości od stanu wymaganego,
- ustalenie przyczyn stwierdzonych nieprawidłowości (obiektywnych niezależnych od działania jednostki kontrolowanej; subiektywnych- zależnych od jej działania),
- ustalenie osoby odpowiedzialnej za stwierdzone nieprawidłowości, tj. straty, szkody i inne negatywne skutki,
- sformułowanie wniosków, zmierzających do likwidacji nieprawidłowości, usprawnienia działalności, osiągnięcia lepszych efektów.
Rodzaje kontroli:
- kontrola zewnętrzna
- kontrola wewnętrzna
Kontrola zewnętrzna to kontrola, przeprowadzana przez organy administracji publicznej lub jednostkę nadrzędną (organ zewnętrzny).
Kontrola wewnętrzna to kontrola, przeprowadzana przez kierownictwo jednostki lub w jego imieniu przez odpowiednią komórkę kontroli wewnętrznej.
Kontrola wewnętrzna dzieli się na:
- kontrolę funkcjonalną,
- kontrolę instytucjonalną.
Kontrola funkcjonalna to kontrola związana z funkcją, stanowiskiem kierowniczym w jednostce, do której obowiązków należą czynności kontrolne, np główny księgowy jednostki ma szerokie obowiązki kontrolne.
Kontrola instytucjonalna to kontrola prowadzona przez specjalne, wyodrębnione organy kontroli, np. w urzędach wojewódzkich- wydziały kontroli, w ministerstwach- departamenty.
Z uwagi na okres objęty kontrolą, możemy wyodrębnić następujące trzy rodzaje kontroli:
- kontrola wstępna, wyprzedzająca (tzw. ex ante- przed danym działaniem),
- kontrola bieżąca,
- kontrola następcza (następna)- tzw. kontrola ex post.
Kontrola wstępna- są to badania obejmujące czynności wstępne przed podjęciem decyzji, zarządzenia, przed zrealizowaniem wydatków, np. badanie umowy w sprawie transakcji, inwestycji.
Kontrola bieżąca to kontrola czynności aktualnie prowadzonych, pracy bieżącej, kontrola robót inwestycyjnych, w trakcie pracy.
Kontrola następcza to kontrola wykonywanych przedsięwzięć, zarządzeń, wydatków, sprawozdań finansowych.
Kryteria są to mierniki oceny, na podstawie których kontrolujący ocenia działalność badanej jednostki.
Kryteria kontroli to:
- legalność,
- gospodarność,
- rzetelność,
- celowość,
- przejrzystość (transparentność),
- jawność.
Legalność- oznacza zgodność działania z przepisami prawa. Kontrola pod względem legalności oznacza, czy jednostka działa zgodnie z przepisami prawa ogólnie obowiązującymi (ustawami, rozporządzeniami odpowiednich organów), a także przepisami prawa lokalnego- zarządzeniami wewnętrznymi, statutem, regulaminami wewnętrznymi. Ponadto badanie według kryterium legalności oznacza także sprawdzenie czy decyzje, zarządzenie wydawane przez kierownictwo jednostki jest zgodne z obowiązującymi przepisami, a także, czy te zarządzenia i decyzje nie skłaniają jednostki do działań niecelowych, nieefektywnych.
Gospodarność- badanie to oznacza, czy jednostka działa zgodnie z zasadą racjonalnego gospodarowania.
Zasada ta polega na tym, aby:
- osiągnąć optymalne wyniki, efekty przy jak najniższych kosztach, nakładach, środkach majątkowych,
- uzyskać z posiadanych zasobów majątkowych lub dysponowanych środków maksymalnych efektów, wyników, zysków.
Zasada ta oznacza, także efektywność gospodarowania, wydajność, skuteczność.
Ponadto kontrolujący bada, czy nie było strat, zbędnych kosztów, marnotrawstwa. Jednocześnie musi ocenić, czy podjęte decyzje gospodarcze nie przekroczyły granic określonego ryzyka.
Rzetelność- oznacza, uczciwość, terminowość, dyscyplinę wykonania, sumienność, prawdomówność, słowność oraz zgodność dokumentów, ewidencji i sprawozdań ze stanem faktycznym.
Celowość- oznacza, czy jednostka działa zgodnie z wyznaczonym celem, zadaniami określonymi w statucie, regulaminie, bądź aktach normatywnych. Oznacza zbadanie, czy jednostka realizuje wyznaczone jej działania oraz czy osiąga zaplanowane efekty, wyniki.
Przejrzystość- oznacza odpowiednio dostępne procedury, regulaminy, przepisy, które są jawne i dostępne do wiadomości publicznej. Z przejrzystością łączy się konstytucyjny obowiązek informowania obywateli o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.
Jawność- łączy się ona z przejrzystością i oznacza podawanie do wiadomości publicznej różnego rodzaju sprawozdań finansowych, bilansów z działalności jednostek, itp..
Powyższe definicje, podział mają charakter ogólny. Chciałabym jednak w tym miejscu krótko nawiązać do kontroli administracji publicznej, mającej miejsce w okresie II Rzeczypospolitej, gdyż występuje tutaj pewien związek. Mam na myśli podział na kontrolę wewnętrzną i zewnętrzną.
Kontrola wewnętrzna, nazywana też nadzorem, wynikała z hierarchiczno-instancyjnej struktury administracji publicznej i dopuszczenie przez prawo środków odwoławczych, umożliwiających zmianę decyzji administracyjnej przez wyższą instancję.
Kontrola zewnętrzna, natomiast, sprawowana była przez organy i instytucje niezależne od aparatu administracji publicznej. Wśród jej rodzajów wyodrębniono: kontrolę parlamentarną, wykonywana przez sejm i senat; przez opinię publiczną; kontrolę sądową, sprawowaną przez sądy administracyjne i powszechne; kontrolę finansową, realizowaną przez Najwyższą Izbę Kontroli.
Kontrola skarbowa
Wśród form kontroli skarbowej w okresie II RP, wyodrębniono:
- kontrolę wewnętrzną,
- kontrolę specjalną, sprawowaną przez NIK,
- kontrolę parlamentarną.
Kontrolę wewnętrzną wykonywały organy hierarchicznie wyższe. W wielu resortach istnieli ponadto specjalni inspektorzy bądź lustratorzy, których zadaniem było dokonywanie kontroli podległych jednostek administracji. Niejednokrotnie do tych celów powoływano specjalne komisje.
Kontrola specjalna realizowana była przez niezależną od rządu Najwyższą Izbę Kontroli i Izby Okręgowe Kontroli( więcej na temat kontroli sprawowanej przez NIK w kolejnych rozdziałach).
Kontrolę parlamentarną sprawował sejm i senat przy uchwaleniu budżetu, a następnie przy rozpatrywaniu zamknięć rachunków państwowych przedstawianych przez Najwyższą Izbę Kontroli. Poza tym, formę kontroli parlamentarnej zwierzchników administracji stanowiła możliwość pociągnięcia ministrów do odpowiedzialności konstytucyjnej lub parlamentarnej.
Parlament sprawował także kontrolę nad długami państwa, za pośrednictwem powoływanej przez sejm i senat specjalnej Komisji Kontroli Długów Państwa.
2. Najwyższa Izba Kontroli - ogólna charakterystyka
A. Status prawny
Najwyższa Izba Kontroli jest jedną z najstarszych instytucji państwowych, powołaną jeszcze w okresie II Rzeczypospolitej, niespełna trzy miesiące po odzyskaniu niepodległości, 7 lutego 1919 roku. Inicjatorem jej powołania był Naczelnik Państwa Józef Piłsudski
Najwyższa Izba Kontroli jest naczelnym organem kontroli państwowej, podlegającym Sejmowi i działającym na zasadzie kolegialności. Według obecnych uregulowań prawnych Sejm na zgodę Senatu powołuje Prezesa NIK na sześcioletnią kadencję. Warto zauważyć, że kadencje Prezesa Najwyższej Izby Kontroli nie pokrywa się z kadencja parlamentu, co w praktyce uniemożliwia podporządkowanie tej instytucji jednej tylko opcji politycznej. Prezesa NIK chroni też immunitet, podobny do immunitetu poselskiego- bez zgody Sejmu nie można go aresztować lub postawić w stan oskarżenia.
Zakres uprawnień kontrolnych NIK w odniesieniu do różnego rodzaju podmiotów, obowiązki Izby wobec Sejmu, a także pozycję oraz ochronę prawną Prezesa Najwyższej Izby Kontroli regulują przepisy konstytucyjne. Natomiast zadania i zakres działania NIK, organizację Izby, a także regulacje dotyczące postępowania kontrolnego określa ustawa o Najwyższej Izbie Kontroli ( nie chciałabym tutaj przytaczać konkretnych ustaw, ani dat, gdyż jest to zarys ogólny). Wewnętrzną organizację Izby określa statut Najwyższej Izby Kontroli.
B. Skład osobowy
W skład Kolegium NIK, poza prezesem jako przewodniczącym i wiceprezesami,
wchodzą także: dyrektor generalny NIK, siedmiu przedstawicieli nauk prawnych lub ekonomicznych oraz siedmiu dyrektorów jednostek organizacyjnych NIK lub doradców Prezesa NIK. Członkowie Kolegium są niezawiśli w sprawowaniu swych funkcji.
C. Struktura organizacyjna
Najwyższa Izba Kontroli prowadzi kontrolę poprzez departamenty i delegatury.
Podział na departamenty jest odzwierciedleniem zakresu spraw podlegających kontroli. Organizacja wewnętrzna Izby jest jednostopniowa, a wchodzące w jej skład departamenty i delegatury są równorzędnymi jednostkami organizacyjnymi.
Struktura organizacyjna NIK-u przedstawia się następująco:
● jednostki organizacyjne wykonujące zadania kontrolne, do których należą:
○ Departament Budżetu i Finansów
○ Departament Obrony Narodowej i Bezpieczeństwa Wewnętrznego
○Departament Administracji Publicznej
○ Departament Pracy, Spraw Socjalnych i Zdrowia
○ Departament Gospodarki, Skarbu Państwa i Prywatyzacji
○ Departament Komunikacji i Systemów Transportowych
○ Departament Nauki, Oświaty i Dziedzictwa Narodowego
○ Departament Środowiska, Rolnictwa i Zagospodarowania Przestrzennego.
Podział na delegatury związany jest z podziałem terytorialnym kraju. Najwyższa Izba Kontroli posiada szesnaście delegatur (w różnych miastach Polski), odpowiednio do liczby województw.
● jednostki organizacyjne wykonujące zadania w zakresie wspomagania postępowania kontrolnego:
○ Departament Prawno-Organizacyjny
○ Departament Strategii Kontrolnej
● jednostki organizacyjne wykonujące zadania w zakresie organizacji i obsługi NIK:
○ Departament Prezydialny
○ Departament Ochrony Informacji Niejawnych
○ Departament Rachunkowości
○ Departament Gospodarczy.
Departamenty przeprowadzają lub wspomagają postępowanie kontrolne w naczelnych i centralnych organach państwowych w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub funkcjonalnej oraz mogą, w porozumieniu z właściwą terytorialnie delegatura, przeprowadzać lub wspomagać postępowanie kontrolne w organach jednostkach terenowych. Departamenty te są jednostkami koordynującymi kontrolę lub uczestniczącymi w postępowaniu kontrolnym, w szczególności przy przygotowaniu kontroli, rozpatrywaniu zastrzeżeń oraz przy przygotowaniu informacji o wynikach przeprowadzonych kontroli i innych opracowań kontrolnych.
Natomiast delegatury przeprowadzają postępowanie kontrolne w organach i jednostkach terenowych w zakresie swojej właściwości terytorialnej oraz mogą, w porozumieniu z właściwym departamentem, przeprowadzać postępowanie kontrolne w naczelnych i centralnych organach państwowych. Delegatury mogą być jednostkami koordynującymi kontrolę.
D. Kompetencje
Najwyższa Izba Kontroli od początku była naczelnym organem kontroli państwowej,
uprawnionym do wszechstronnej kontroli dochodów i wydatków państwa oraz wszystkich instytucji i przedsiębiorstw korzystających z funduszy publicznych. Najwyższa Izba Kontroli może przeprowadzać kontrolę we wszystkich instytucjach państwowych, jednostkach administracji rządowej i samorządowej oraz w tych podmiotach gospodarczych i organizacjach pozarządowych, które realizują zamówienia publiczne lub korzystają z rządowych dotacji i gwarancji.
NIK prowadzi postępowanie kontrolne z własnej inicjatywy, na zlecenie Sejmu lub jego organów (np Marszałka Sejmu), na wniosek Prezydenta RP lub Premiera.
Szczególnym przedmiotem działalności NIK jest badanie rzetelności wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej oraz opinia w sprawie udzielenia absolutorium Radzie Ministrów.
E. Siedziba organu
Na zakończenie tego podrozdziału warto wspomnieć o siedzibie NIK. Otóż obecna siedziba NIK wzniesiona została w 1938 roku dla warszawskiego Urzędu Wojewódzkiego. Budynek według projektu architekta Antoniego Dygata nawiązywał układem do barokowych pałaców magnackich. Do wybuchu II wojny światowej pomieszczono tu, między innymi, wydziały: przemysłowy, rolnictwa i reform rolnych, Wojewódzki Urząd Rozjemczy, Biuro pomiarów i Zabudowy Miast, Okręgowy Urząd Ziemski. Podczas okupacji niemieckiej w gmachu tym mieściły się wydziały urzędu gubernatora dystryktu warszawskiego. Po 1945 roku budynek zajmowało, między innymi: Ministerstwo Przemysłu Ciężkiego, Ministerstwo Żeglugi oraz Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie.
W niniejszym podrozdziale krótko i bardzo ogólnie scharakteryzowałam instytucję Najwyższej Izby Kontroli- czym jest, jak obecnie wygląda jej organizacja, stan prawny. Wydaje mi się, że będzie poprzez to łatwiej zrozumieć jej metamorfozę i przekształcenia, które dokonywały się w omawianym okresie, a także dostrzec różnice, jakie w tym czasie wystąpiły (kształtowanie się i rozwój oraz zmiany organizacyjne tej instytucji zostały bliżej przedstawione w kolejnych rozdziałach pracy).
3. Proces kształtowania się Kontroli Państwowej
A. Termin „Kontrola Państwowa”
Termin ten powstał w I połowie XIX wieku w Rosji carskiej (Gosudarstwiennyj Kontrol)
odnosił się wyłącznie do najwyższego w państwie organu kontroli. W 1810 roku został powołany Kontroler Państwa (Gosudarstwiennyj Kontrolor). W 1836 roku aktem prawnym „Utworzenie Kontroli Państwowej”- określono nazwę kierowanego przez niego aparatu, jako Resort (Wydział) Kontroli Państwowej (Wiedomstwo Gosudarstwiennogo Kontrola).
Po zreformowaniu, w początkach lat sześćdziesiątych XIX wieku- nazywał się Zarząd (Urząd) Kontroli Państwowej (Uprawienie Gosudarstwiennogo Kontrola). Z Rosji termin „kontrola państwowa” został przeniesiony do Polski. Używano go tutaj, począwszy od lat siedemdziesiątych XIX wieku. Od początków II Rzeczypospolitej termin „Kontrola Państwowa” wyparty przez „kontrolę państwową”, przyjęto jako określenie najwyższych państwowych organów kontrolnych. Ustawa z 3 czerwca 1921 roku „O Kontroli Państwowej” traktowała Najwyższą Izbę Kontroli jako część składową Kontroli Państwa.
B. Okres I Rzeczypospolitej- Polska przedrozbiorowa
W I rzeczpospolitej już od XVI w. wydatki na cele dworskie leżały w zakresie obowiązków podskarbiego koronnego. Urzędnicy ci współpracowali z wyznaczonymi przez Sejm szafarzami. W 1591 roku został powołany Trybunał Skarbowy, sprawujący jurysdykcję nad skarbowością pospolitą, poprzez co została umocniona kontrola sejmu w tej sferze.
W XVIII w. Trybunał Skarbowy został zastąpiony komisjami skarbowymi- Koronną i Wielkiego Księstwa Litewskiego. Instytucje te były odpowiedzialne przed Sejmem i składały Wysokiej Izbie rachunki i sprawozdania. W 1775 roku powołano Radę Nieustającą (ówczesny rząd), która posiada w swym składzie Departament Skarbowy, poprzez który zarządzała finansami państwa, aczkolwiek pozostawała pod kontrolą Sejmu. W ten sposób, powoli kształtował się model, polegający na udzieleniu administracji uprawnień do bezpośredniej pieczy nad finansami i skarbowością, jednocześnie, przy zagwarantowaniu Sejmowi uprawnień ustawodawczych i kontrolnych. W 1791 roku została ustanowiona Komisja Skarbowa Rzeczypospolitej Obojga Narodów. Jednakże niebawem nastąpił trzeci rozbiór Polski, który położył kres polskim instytucjom państwowym.
Można zatem powiedzieć, że Polska przedrozbiorowa do końca XVIII w. nie posiadała właściwie najwyższego państwowego organu kontroli. Mimo to, występowały pewne działania kontrolne, wykonywane przez Sejm i jego przedstawicieli. Przez okres niespełna sześćdziesięciu lat w XIX stuleciu, funkcjonowała Główna Izba Obrachunkowa Księstwa Warszawskiego (lata 1808-1815), a następnie (Najwyższa) Izba Obrachunkowa Królestwa Polskiego (lata 1816-1866).
C. Organy kontrolne Księstwa Warszawskiego i Królestwa Polskiego
Głowna Izba Obrachunkowa Księstwa Warszawskiego została powołana dekretem króla Fryderyka Augusta 14 grudnia 1808 roku. Do jej zadań należała następcza kontrola rachunków państwowych i samorządowych oraz rewizja rachunków rocznych, kas publicznych, jeśli przewyższały kwotę 500 zł. Główna Izba Obrachunkowa Księstwa Warszawskiego rozpoczęła działalność 2 marca 1809 r., a jej pierwszym prezesem został Franciszek Ksawery Zboiński.
Ustawa Konstytucyjna Księstwa Warszawskiego mówiła, że dla kontroli rachunków państwowych utworzono- dekretem królewskim- nie przewidzianą w Konstytucji Izbę Obrachunkową. Znaleźli się w niej asesorzy mianowani przez króla spośród kandydatów wybranych przez rady departamentowe.
Drugim organem kontrolnym była Izba Obrachunkowa Królestwa Polskiego. Po kongresie wiedeńskim i utworzeniu Królestwa Polskiego król Polski, dekretami z 1816 r. i z 1821 r. powołał Izbę Obrachunkową Królestwa Polskiego. Jej naczelnym zadaniem, podobnie jak Głównej Izby Obrachunkowej Księstwa Warszawskiego była następcza kontrola wszystkich rachunków publicznych.
Ustawa konstytucyjna Królestwa Polskiego z dnia 27 listopada 1815 r., w art. 78 mówiła, że „Będzie izba obrachunkowa, do której należeć ma ostateczna rewizja rachunków i zakitowanie zdających rachunki. Izba ta od samego tylko króla zależeć będzie”.
Jednak na wniosek króla lub namiestnika, Izba ta składała również uwagi do projektu budżetu, a zmiany w budżecie, dokonywała za zgodą panującego lub namiestnika, wymagały najpierw zasięgnięcia opinii Izby Obrachunkowej.
Postanowienie Aleksandra I (z 25 grudnia 1816 r.) nadawało Izbie Obrachunkowej charakter czysto urzędniczy. Dokładniej organizację i kompetencje Izby określiły przepisy późniejsze (z 21 sierpnia 1821 r.). Izba ta, która otrzymała w tych przepisach nazwę Najwyższej Izby Obrachunkowej, składała się: z prezesa, czterech radców, pisarza i asesorów, nie licząc rachmistrzów, bulalterów, sekretarzy itp. Była ona organem kolegialnym, decydującym większością głosów, komplet prawny stanowiły trzy osoby. Najwyższy nadzór nad Izbą sprawował namiestnik. Jej zadania polegały na sprawdzaniu stanu funduszów, ksiąg rachunkowych i rachunków, przedkładanych przez wszystkich szafujących groszem publicznym. Izba ta wydawała opinie o systemie rachunkowości, urządzeniach manipulacji kasowych, a na żądanie króla- również o projekcie budżetu generalnego. Bez jej wiedzy nie mogła powstać żadna kasa publiczna. Decyzje Najwyższej Izby Obrachunkowej wydane przeciwko osobom zobowiązanym do zdawania rachunków były prawomocne. Prezes Izby miał obowiązek składać namiestnikowi kwartalne raporty o jej pracy i coroczne ogólne sprawozdania przychodu i rozchodu wszelkich funduszy publicznych.
Najwyższa Izba Obrachunkowa sprawowała kierownictwo kontroli skarbowej. Zasady kontroli księgowości dochodów i wydatków budżetowych przez kasy gubernialne wprowadziło rozporządzenie Komisji Rządowej Przychodów i Skarbu z 10/22 listopada 1846 roku. Kontroli Najwyższej Izby Obrachunkowej nie podlegały „wydatki sekretne” policji, które zatwierdzał warszawski generał-gubernator.
Jej działalność trwała do stycznia 1867 r.. Po Powstaniu Styczniowym, nastąpiła likwidacja odrębności Królestwa Polskiego, a jego system kontroli państwowej został powiązany ze strukturami kontroli państwowej w Rosji.
D. Rosyjskie Izby Kontroli
Po likwidacji, ukazem z 28 grudnia 1866 roku/ 9 stycznia 1867 roku Najwyższej Izby Obrachunkowej Królestwa, zorganizowano, tym samym ukazem, kontrolę finansów państwowych, tworząc na terenie Królestwa trzy Izby Kontrolujące (Kontrolnyje pałaty)- w Warszawie, Lublinie i Łomży. Podlegały one kontrolerowi państwa, który stał na czele rozbudowanego aparatu centralnego w Petersburgu. Jego zastępcą był pomocnik (towariszcz) kontrolera państwa. Określony zakres działalności przysługiwał też Kolegialnej Radzie Kontroli. Według ustawy z 1892 roku, znowelizowanej w 1912 roku, istniejąca od 1811 roku kontrola państwowa w Cesarstwie Rosyjskim stanowiła oddzielną gałąź za rządu państwowego. Badała ona legalność i prawidłowość czynności dotyczących przychodu, rozchodu oraz zarządzania funduszami państwa przez urzędy. Formułowała ona także uwagi o przeprowadzanych przez te urzędy operacjach finansowych- zarówno od strony ich legalności, jak i pod względem ich korzyści dla Skarbu Państwa. Kontrola państwowa w Cesarstwie Rosyjskim funkcjonowała również w czasie wykonywania przez administrację jej zadań, była więc nie tylko kontrolą następczą. Od 1906 roku kontroler państwa nie podlegał Radzie Ministrów. Miał on obowiązek badać wykonanie budżetu państwa, w szczególności jego przekroczenia i ich przyczyny oraz zajmować się kontrolą faktyczną majątku państwowego. Do kontroli państwowej należało, poza tym, sprawdzanie działalności finansowej prywatnych kolei żelaznych (Kolei Warszawsko-Wiedeńskiej).
Kontrola Państwowa w Rosji posłużyła, gdy idzie o jej zakres, jako wzór organizacji Naczelnej Izby Kontroli w II Rzeczypospolitej.
E. Okres II Rzeczypospolitej
W okresie ćwierćwiecza 1917/1919-1939/1945, funkcjonował mały urząd Obrachunkowy przy Departamencie- potem Ministerstwie- Skarbu ( okres Tymczasowej rady Stanu, następnie Rady Regencyjnej Królestwa Polskiego), który został stworzony niewiele ponad rok przed powstaniem II Rzeczypospolitej, w sierpniu 1917 roku i przetrwał do początków lutego 1919 roku.
Natomiast w okresie- luty 1919- początek czerwca 1921- mamy do czynienia z Najwyższą Izbą Kontroli państwa, a od czerwca 1921 roku z Najwyższą Izbą Kontroli.
W 1939 roku Najwyższa Izba Kontroli zniknęła z powierzchni. Odrodziła się dość szybko na emigracji. Funkcjonowała najpierw (w oparciu o dekret Prezydenta RP z 17 lutego 1940 roku, wydany na „okres wojny”) w Paryżu i Angers, a następnie w Londynie.
W latach II wojny światowej na ziemiach polskich oficjalnie działały jedynie okupacyjne najwyższe organy kontroli- niemieckich w latach 1939/1940-1944/1945 oraz sowiecki w latach 1939/40-1940/41. Jednocześnie działała w kraju, w podziemiu, w ramach delegatury Rządu na Krajową Sekcję Kontroli.
Ewolucja instytucji monarchii w Europie doprowadziła do rozdzielenia skarbca królewskiego od publicznego. Pojawił się wówczas problem, jak sprawić, aby nie dopuścić do zbyt swobodnego przepływu walorów między tymi kieszeniami. Ówczesne elity polityczne zmuszone były zatem stworzyć system obrachunkowy możliwie skuteczny, a zarazem nie naruszający prestiżu monarchy.
Chęć patrzenia władzom na ręce, kontrolowanie wydatków środków publicznych dokonywanych przez panującego oraz prowadzonej przez niego polityki podatkowej znalazły się u podstaw parlamentaryzmu. Kontrola parlamentarna wykonywania budżetu państwa ma zatem tradycję kilkusetletnią.
Taka sama sytuacja była w Polsce. Przyjęcie ustrojowej zasady zwierzchnictwa Sejmu, szczególnie w kwestii uchwalenia podatków, doprowadziło do zagwarantowania Izbie Poselskiej i senatowi uprawnień w zakresie kontroli państwowej. Kontrola Sejmu nad różnymi formami działalności rządu nabierała w ustroju parlamentarnym podstawowego znaczenia. Funkcje kontrolne należały, obok ustawodawstwa, do zasadniczych jego uprawnień. Przez wykonywanie kontroli Sejm czuwał, aby działalność i kierunek polityki rządu pozostawały zgodne z zapatrywaniami większości sejmowej. W ten sposób starano się zabezpieczyć realizację centralnej zasady demokracji politycznej, która wymagała, aby polityka rządu odpowiadała dążeniom większości narodu. Kontrola Sejmu obejmowała wszystkie przejawy działalności władzy wykonawczej.
Ustrój parlamentarny cechowała różnorodność form kontroli, przystosowanych do potrzeb poszczególnych krajów.
Ze względu na stosunek czasowy wykonywanej kontroli do konkretnego faktu działania rządu rozróżniano kontrolę: wstępną i następną.
Kontrola wstępna polegała na ustaleniu przez Sejm wyznaczeń-traktowanych jako kryteria kontroli następnej. Wyznaczeniami tymi były: ogólne i szczegółowe wytyczne, wskazujące rządowi kierunek politycznej działalności państwa. Zawierały je: konstytucja, ustawy zwykłe, ustawa budżetowa, uchwały i rezolucje sejmowe.
Kontrola następna zajmowała się porównaniem wykonań, czyli różnych przejawów działalności rządu z wyznaczeniami przyjętymi przez Sejm. Najważniejszymi formami tej kontroli były: zatwierdzenie zamknięć rachunków państwa, kontrola nad długami państwa, interpelacje i pytania, prawo ankiety, czyli powoływanie nadzwyczajnych komisji do badania określonych spraw państwowych, dyskusje nad różnymi oświadczeniami rządu i ministrów.
Unormowanie całokształtu uprawnień kontrolnych Sejmu nastąpiło dopiero w Konstytucji Marcowej. Wyprowadzono je z zasady suwerenności Sejmu Ustawodawczego i ogólnych założeń ustroju parlamentarnego.
Początki Kontroli Państwowej - Urząd Obrachunkowy Tymczasowej Rady Stanu i Rady Regencyjnej Królestwa Polskiego (lata 1917-1918/1919).
1. Urząd
Obrachunkowy- geneza
Ten rozdział chciałabym w pełni poświęcić Urzędowi Obrachunkowemu, który
powstał (nie od razu) po likwidacji Najwyższej Izby Obrachunkowej, o której była mowa wcześniej (w rozdziale I). Kontynuując powyższe rozważania można powiedzieć, że polski najwyższy organ kontroli na terenie stworzonego przez Kongres Wiedeński z 1815 roku Królestwa Polskiego, czyli właśnie Najwyższa Izba Obrachunkowa, został zlikwidowany przez rosyjskich okupantów na początku 1867 roku. Zanim doszło do powołania Urzędu Obrachunkowego, funkcje Izby Obrachunkowej pełnił rosyjski Gosudarstwiennyj Kontrol. Był to aparat czysto rosyjski, z punktu widzenia ustawodawstwa i języka. Posiadał on centralę w Petersburgu oraz trzy Izby Kontrolne- w Warszawie, Lublinie i Łomży. Polacy, znajdujący się w tym okresie czasu nad Wisłą (w kraju), mogli pracować w tym organie, lecz tylk0o na stanowiskach podrzędnych.
Jeżeli chodzi o pozostałe zabory- pruski i austriacki-to, w zaborze pruskim funkcjonował najwyższy organ kontroli, czyli Oberrechnungskammer, lecz bez udziału Polaków. Natomiast w zaborze austriackim działał- Oberster Rechnungshof- z udziałem Polaków.
1 sierpnia 1914 roku rozpoczęła się I wojna światowa, która to miała przynieść niepodległość Polsce i odrodzić polski najwyższy państwowy organ kontroli.
6 grudnia 1916 roku nastąpiło powołanie do życia Tymczasowej Rady Stanu Królestwa Polskiego. Doszło do tego w związku z proklamacją cesarzy: niemieckiego i austriackiego, która to zapowiadała utworzenie samodzielnego państwa polskiego z dziedziczną monarchią i konstytucyjnym ustrojem. Wśród organów Tymczasowej Rady Stanu znalazły się, między innymi, Departamenty- w tym Departament Skarbu.
Można powiedzieć, że właściwie przez pół wieku, czyli w okresie 1867-1917, nie istniał na ziemiach polskich żaden typowo „własny”, polski najwyższy organ kontroli.
W sierpniu 1917 roku utworzono organ kontroli w postaci Urzędu Obrachunkowego przy Departamencie (od stycznia 1918 r.- Ministerstwie) Skarbu. Zbierano także materiały i tworzono plany organizacji najwyższego organu kontroli w Polsce niepodległej.
Na posiedzeniu Wydziału Wykonawczego Tymczasowej Rady Stanu, które odbyło się 17 lipca 1917 roku. Wydział ten polecił dyrektorowi Departamentu Skarbu wypracowanie projektu stworzenia specjalnego Wydziału Kontroli przy departamencie, zwłaszcza dla kontroli celowości wydatków. Departament Skarbu, w odpowiedzi na to zadanie, przedstawił projekt utworzenia Komisji Obrachunkowej przy Departamencie. W skład kompetencji tego organu wchodziły, między innymi, obok kontroli wydatków budżetu, także jego dochody.
Poza tym, założenia tego projektu obejmowały: zapewnienie powyższemu organowi maksymalnej samodzielności w ramach Departamentu skarbu, ograniczenie kompetencji Komisji Obrachunkowej do kontroli następnej, ze świadomą rezygnacją z kontroli wstępnej i faktycznej, jako nie potrzebnych.
Dyrektorowi Komisji miały przysługiwać prawa Wicedyrektora Departamentu Skarbu. Z Urzędu miał być członkiem Rady Departamentu, a w razie potrzeby miał mieć prawo reformowania spraw kierowanej przez siebie Komisji, bezpośrednio na Wydziale Wykonawczym lub na Zebraniu Ogólnym Tymczasowej Rady Stanu.
Projekt przewidywał również przydzielenie Dyrektorowi Komisji licznego personelu pomocniczego.
Po przeredagowaniu i dokonaniu poprawek w projekcie przez departament Skarbu, został on przedstawiony i omówiony na posiedzeniu Wydziału Wykonawczego Tymczasowej Rady Stanu, w dniu 3 sierpnia 1917 r. Nastąpiła w nim zmiana, między innymi, nazwy organu z „ Komisja” na „Urząd” oraz zmiana tytułu szefa z „Dyrektora” na „Naczelnika”.
Kolejny (trzeci) projekt, dotyczący Urzędu Obrachunkowego, został przedstawiony Wydziałowi Wykonawczemu Tymczasowej Rady Stanu w dniu 8 sierpnia tego samego roku i został przez niego przyjęty. 10 sierpnia 1917 roku projekt ten przyjęto na Zebraniu Ogólnym Tymczasowej Rady Stanu i z tą chwilą ten akt prawny- określony jako „Regulamin”- wszedł w życie. Służył on za podstawę prawną funkcjonowania kontroli państwowej w Polsce,
w okresie-sierpień 1917 r.- luty 1919 r..
2. Stan prawny
A. Akty prawne
Chciałabym nadmienić o dwóch aktach prawnych, dotyczących omawianego organu
kontroli.
Pierwszym z nich jest „Projekt Departamentu Skarbu w Sprawie Komisji Obrachunkowej z końca lipca 1917 r.”
Projekt ten składał się z trzech rozdziałów:
I. Przepisy ogólne
II. Kompetencje Komisji
III. Przechowywanie dowodów.
Pierwszy rozdział zawierał dziewięć paragrafów. Pierwszy z nich mówił, że Komisja Obrachunkowa jest Wydziałem Departamentu Skarbu i podlega zwierzchnictwu Dyrektora Departamentu Skarbu.
Drugi, mówił, że na czele Komisji, jako bezpośredni kierownik odpowiedzialny za ogólną działalność Komisji, stoi Dyrektor Komisji, któremu przysługują prawa Vice-Dyrektora departamentu Skarbu.
Trzeci, mówił że, do pomocy Dyrektorowi komisji przydzieleni są: Referenci, Sekretarz, Pomocnicy Referenta i Dziennikarz.
Kolejny, czwarty paragraf, dotyczył pensji Dyrektora Komisji Obrachunkowej (w kwocie ok. 1000 zł miesięcznie) oraz etatów urzędników, normujących się stosowne do ogólnych etatów Tymczasowej Rady Stanu.
Piąty paragraf dotyczył spraw odnoszących się do Komisji, które to, w razie potrzeby miały być referowane przez Dyrektora Komisji, na Wydziale Wykonawczym i w plenum Tymczasowej Rady Stanu.
Szósty, mówił, że Dyrektor Komisji Obrachunkowej jest z urzędu członkiem Rady Departamentu Skarbu.
Siódmy paragraf, odnosił się do tego, że w sprawach dotyczących urlopów urzędnicy komisji Obrachunkowej byli podlegli ogólnym przepisom dla urzędników Tymczasowej Rady Stanu.
Ósmy, dotyczył spraw urzędowych odnośnie wewnętrznej korespondencji, gdzie Komisja Obrachunkowa miała porozumiewać się ze wszystkimi działami Tymczasowej Rady Stanu w swoim imieniu za zgodą, wyrażoną podpisem Dyrektora Komisji i Referenta lub Sekretarza. O wszelkich czynnościach Komisji, Dyrektor Komisji miał referować (przynajmniej raz na tydzień) Dyrektorowi Departamentu skarbu. Natomiast w sprawach dotyczących porozumienia z władzami okupacyjnymi Komisja miała porozumiewać się przez Departament Skarbu, a korespondencja w imieniu Departamentu miała być podpisywana przez Dyrektora Departamentu Skarbu i Dyrektora Komisji oraz Referenta lub Sekretarza Komisji. Zaś w imieniu Tymczasowej Rady Stanu- przez Marszałka Koronnego i Dyrektorów: Departamentu Skarbu i Komisji Obrachunkowej.
Ostatni, dziewiąty paragraf, mówił, że Komisji Obrachunkowej przysługuje pieczęć państwowa Królestwa Polskiego, z napisem „Komisja Obrachunkowa przy Departamencie Skarbu Tymczasowej Rady Stanu”.
Pozostałe rozdziały tego projektu zawierały paragrafy: II rozdział- od 10 do 15 paragrafu, a III rozdział- 16 i ostatni zarazem paragraf. Nie znajdowały się jednakże w ich ramach opisy tych powyższych paragrafów (brak ich treści) w materiale źródłowym, z którego korzystałam i pozyskiwałam informacje do mojej pracy.
Drugim aktem prawnym jest „Regulamin Urzędu Obrachunkowego przy Departamencie Skarbu z 10 sierpnia 1917 roku”.
Składał się on z czterech rozdziałów:
I. Przepisy ogólne
II. Kompetencja urzędu
III. Przechowywanie dowodów
IV. Kontrola Urzędu Obrachunkowego
Pierwszy rozdział zawierał trzy paragrafy.
Pierwszy paragraf mówił, że Urząd Obrachunkowy jest Wydziałem Departamentu Skarbu i podlega zwierzchniemu kierownictwu Dyrektora Departamentu Skarbu.
Kolejny paragraf dotyczył Składu Osobowego Urzędu Obrachunkowego, który to miał być tworzony na ogólnych zasadach, na przedstawienie Dyrektora Departamentu Skarbu, przyjętych dla urzędników Tymczasowej Rady Stanu.
Trzeci, ostatni paragraf mówił, że Urzędowi Obrachunkowemu przysługuje pieczęć państwa Królestwa Polskiego, z napisem „Urząd Obrachunkowy przy Departamencie Skarbu Tymczasowej Rady Stanu”.
Rozdział drugi zawierał sześć paragrafów.
Pierwszy z nich, czyli z kolei czwarty, wymieniał zadania Urzędu Obrachunkowego. Po pierwsze- kontrolę wykonywania budżetu przez poszczególne działy Tymczasowej Rady Stanu, to jest sprawdzenie wpływu dochodów i uiszczenia wydatków oraz zestawienie porównawcze.
Po drugie- kontrolę szczegółową dowodów przychodowych i rozchodowych z uwzględnieniem: prawidłowości pobrania przychodu w stosunku do prawa, jak również do pobranej sumy- przy sprawdzeniu wpływów oraz słuszności wydatku, nie przekraczania cen rynkowych i przyznawanych przez budżet kredytów, jak również zachowywania obowiązujących przepisów prawnych oraz stwierdzenia tytułu prawnego odbiorcy pieniędzy- przy sprawdzeniu wydatkowania sum budżetowych. I po trzecie- układanie i przedstawienie Tymczasowej Radzie stanu sprawozdań z wykonania budżetu, wraz z opinią Urzędu Obrachunkowego.
Paragraf piąty dotyczył obowiązku składania przez poszczególne działy Tymczasowej Rady Stanu do kontroli urzędu Obrachunkowego (raz na miesiąc), szczegółowych dowodów przychodowych i rozchodowych za miesiąc ubiegły.
Paragraf kolejny (szósty) dotyczył uprawnień urzędu do żądania odpowiednich dopełnień lub wyjaśnień, w razie uznania przedstawionych do kontroli dowodów za niedostateczne.
Kolejny paragraf, mówił że, odezwy Urzędu nie mogą być pozostawione bez odpowiedzi, dłużej niż trzy dni, od daty ich otrzymania.
Paragraf ósmy, mówił że, po stwierdzeniu zasadności wpływów i wydatków w stosunku do wysokości, oraz prawidłowości wypłaty i celowego użycia sum, Urząd Obrachunkowy miał występować, za pośrednictwem Departamentu Skarbu, do Tymczasowej Rady Stanu o udzielenie absolutorium skontrolowanym działom za miesięczny okres poddany kontroli.
Ostatni, dziewiąty paragraf dotyczył powiadomienia przez Urząd obrachunkowy o wykrytych nieprawidłowościach Wydziału Wykonawczego, za pośrednictwem Dyrektora Departamentu Skarbu.
Rozdział trzeci zawierał jeden paragraf- dziesiąty.
Dotyczył on dowodów dostarczanych do Urzędu Obrachunkowego, które miały być po skontrolowaniu przechowywane w archiwum Urzędu aż do dalszych co do nich rozporządzeń władz kierowniczych.
Ostatni rozdział zawierał jeden paragraf- jedenasty.
Mówił on, że czynności i dokumenty urzędu Obrachunkowego podlegają kontroli specjalnej delegacji Departamentu Skarbu.
B. Regulamin Urzędu Obrachunkowego przy Departamencie Skarbu z 10 sierpnia 1917 roku- podsumowanie
Przepisy ogólne tego Regulaminu (dział I) postanawiały, że Urząd Obrachunkowy jest
Wydziałem Departamentu Skarbu i podlega zwierzchniemu kierownictwu Dyrektora tego Departamentu. Odnośnie, natomiast, składu osobowego postanowiono, że skład ten będzie tworzony na przedstawienie Dyrektora Departamentu Skarbu, na ogólnych zasadach przyjętych dla urzędników Tymczasowej Rady Stanu.
Bliższą działalność urzędników oraz podział prac miał ustalić regulamin (wewnętrzny), wydany przez Dyrektora Departamentu Skarbu. Urzędowi Obrachunkowemu przysługiwała pieczęć państwowa Królestwa Polskiego.
W dziale drugim tegoż Regulaminu, który dotyczył kompetencji Urzędu Obrachunkowego, ograniczono kompetencje tego organu do kontroli następnej, wpływu dochodów i uiszczenia wydatków, przewidzianych przez budżet oraz ich zestawienie porównawcze. W stosunku do dochodów- jedynym kryterium była legalność. Natomiast w odniesieniu do wydatków kryteria były szersze- kontrola słuszności wydatku, nie przekraczania cen rynkowych, przyznanych przez budżet kredytów, jak również zachowania obowiązujących przepisów prawnych oraz stwierdzenia tytułu prawnego odbiorcy pieniędzy.
Było tu więc przewidziane kryterium gospodarności (oszczędności) oraz celowości.
Obowiązkiem Urzędu Obrachunkowego była kontrola wykonania budżetu jako całości (układanie i przedstawianie Tymczasowej Radzie Stanu sprawozdań z wykonania budżetu).
Natomiast obowiązkiem działów Tymczasowej Rady Stanu było składanie Urzędowi Obrachunkowemu, raz na miesiąc (najpóźniej do 25 każdego miesiąca), do kontroli szczegółowych dowodów przychodowych i rozchodowych za miesiąc ubiegły. Gdy Urząd uznał te dowody za niewystarczające, to wówczas był on uprawniony do żądania odpowiednich dopełnień lub wyjaśnień. „Odezwy” Urzędu nie mogły pozostawać bez odpowiedzi dłużej niż trzy dni, od daty ich otrzymania.
Po stwierdzeniu prawidłowości wypłaty, celowego użycia sum oraz zasadności wpływów i wydatków w stosunku do wysokości, Urząd Obrachunkowy przedstawiał, za pośrednictwem Departamentu skarbu, do Tymczasowej Rady Stanu o udzielenie absolutorium, dla skontrolowanych działów, za poddany kontroli miesięczny okres.
Natomiast w razie wykrycia nieprawidłowości Urząd przedstawiał je za pośrednictwem Dyrektora Departamentu Skarbu, Wydziałowi Wykonawczemu Tymczasowej Rady Stanu.
W dziale trzecim tegoż Regulaminu, dotyczącym przechowywania dowodów, czytamy, że miały być one po skontrolowaniu, przechowywane w archiwum Urzędu do momentu podjęcia przez władze kierownicze odpowiednich w stosunku do nich decyzji i rozporządzeń.
W dziale czwartym, natomiast, zatytułowanym „Kontrola Urzędu Obrachunkowego”, postanowiono, że czynności i dokumenty tego organu podlegają kontroli specjalnej delegacji Departamentu Skarbu.
Na zakończenie tych rozważań można powiedzieć, że Urząd Obrachunkowy z 1917 roku był pewnym prowizorium na gruncie ówczesnej sytuacji polityczno- prawnej, na ziemiach tzw. „Kongresówki”, okupowanych przez wojska niemieckie i austriackie.
Była to namiastka kontroli państwowej.
Aparat polskiej kontroli państwowej, z prawdziwego zdarzenia, stworzono dopiero półtora roku później, kiedy to dekretem z 7 lutego 1919 roku powołano Najwyższą Izbę Kontroli Państwa.
3. Działalność
Na zakończenie tego rozdziału, chciałabym kilka słów poświęcić działalności Urzędu
Obrachunkowego, który był zaczątkiem mającego dopiero powstać w niedalekiej przyszłości tego właściwego organu kontroli, tak długo oczekiwanego, czyli Najwyższej Izby Kontroli.
Podsumowując, Urząd Obrachunkowy rozpoczął swe czynności w drugiej połowie sierpnia 1917 roku. W miarę rozszerzenia się sfery działalności ówczesnych organów polskich, działalność Urzędu Obrachunkowego musiała również znacznie się rozszerzyć.
W styczniu 1918 roku dawne Departamenty przekształcono na Ministerstwa. W sumie Urząd Obrachunkowy wykonał, w trakcie swej działalności pożyteczną pracę.