Podstawową zasadą rządzącą obrotem towarowym pomiędzy państwami członkowskimi UE jest zasada swobody przepływu towarów. Oznacza ona, że na obszarze państw członkowskich UE towary mogą być przemieszczane bez jakichkolwiek utrudnień. Nie ma bowiem żadnych kontroli w obrocie między państwami członkowskimi, a jednocześnie towar wprowadzony legalnie (zgodnie z obowiązującymi w tym kraju wymogami) do obrotu w jednym państwie UE może być sprzedawany na terytorium każdego innego. Import z państw spoza UE podlega całkowicie jednolitym warunkom na obszarze całej Unii Europejskiej.
System ten ukształtował się w kilku etapach. Pierwszym z nich było utworzenie unii celnej, tj. zniesienie barier handlowych (ceł, ograniczeń ilościowych i innych przeszkód dla towarów zagranicznych) w obrocie między państwami członkowskimi oraz wprowadzenie jednolitej taryfy celnej i jednolitych rozwiązań w zakresie innych środków wobec importu z i eksportu do krajów spoza ugrupowania. Harmonogram realizacji unii celnej był określony w Traktacie Rzymskim, a unia celna powstała już 1 lipca 1968 r.
Po zniesieniu barier celnych na granicach wewnętrznych państw EWG pozostały kontrole graniczne. Ich celem - obok celów statystycznych - było zapewnienie, że towary pochodzące z innych państw gwarantują odpowiednie wymogi techniczne bezpieczeństwa i jakości. Towary zagraniczne musiały być obciążone podatkami (VAT i akcyzą) według stawek obowiązujących w kraju importera.
W połowie lat 80. rozpoczęła się realizacja programu jednolitego rynku wewnętrznego, której celem było ujednolicenie warunków obrotu towarowego na obszarze Wspólnoty, poprzez zniesienie istniejących barier fizycznych (np. kontrola dokumentów na granicach), fiskalnych (harmonizacja, a wiec istotne zbliżenie systemów podatkowych obciążających obrót towarowy) oraz barier technicznych. W imporcie z państw trzecich zaczęły obowiązywać jednakowe zasady wprowadzania towarów zagranicznych na rynek wspólnotowy.
Jeśli towar przekroczył granicę celną np. w Grecji i na podstawie przeprowadzonej tam kontroli granicznej stwierdzono, że spełnia wszystkie wspólnotowe wymogi rynku wewnętrznego, to towar ten mógł być swobodnie sprzedawany w dowolnym miejscu na obszarze Wspólnoty, bez jakiejkolwiek dodatkowej kontroli.
Jednolity rynek wewnętrzny, zapewniający w pełni swobodny przepływ towarów na rynku Wspólnoty utworzono w okresie od 1985 r. do końca 1992 r. na podstawie dwóch dokumentów:
1. Jednolitego Aktu Europejskiego (była to pierwsza istotna modyfikacja Traktatu Rzymskiego, która po ratyfikacji we wszystkich państwach członkowskich WE weszła w życie 1 lipca 1987 r.),
2. Białej Księgi z 1985 r., w której Komisja Europejska zakreśliła projekty około 280 dyrektyw przewidujących eliminację barier fiskalnych, technicznych oraz fizycznych w obrocie miedzy państwami WE
W celu realizacji swobody przepływu towarów państwa członkowskie są zobowiązane do eliminacji barier:
- taryfowych, poprzez utworzenie unii celnej między państwami członkowskimi,
- parataryfowych, np. opłat krajowych o charakterze protekcjonistycznym lub dyskryminującym (opłaty fiskalne),
- pozataryfowych, np. ilościowych, jakościowych.
Definicji pojęcia "towar" nie zawiera ani TWE, ani akty prawa wtórnego. Wyjaśnienie tego pojęcia można natomiast znaleźć w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS). Generalnie, towarem jest produkt, który może posiadać wartość pieniężną i który może jako taki stanowić przedmiot transakcji handlowych1.
Istotnym pojęciem jest także "pochodzenie towaru". Zasada swobodnego przepływu towarów odnosi się bowiem wyłącznie do produktów pochodzących z państw członkowskich oraz takich, które zostały w sposób legalny wprowadzone na terytorium któregokolwiek państwa członkowskiego.
Towar wyprodukowany we Wspólnocie to produkt, który powstał w całości na terytorium jednego lub kilku państw członkowskich lub też został wytworzony na terytorium UE, ale z użyciem składników importowanych, legalnie dopuszczonych do obrotu na rynku wewnętrznym.
Towarem dopuszczonym do swobodnego obrotu jest produkt pochodzący z państwa trzeciego, który został wprowadzony na terytorium jednego z państw członkowskich w sposób legalny, tj. po wypełnieniu wszelkich formalności.
Oba wymienione rodzaje towarów są uważane za produkty wspólnotowe i prawo europejskie nakazuje traktować je jednakowo. Wszystkie inne towary są określane jako pozawspólnotowe i nie podlegają zasadom rynku wewnętrznego.
Eliminacja ceł i opłat o podobnym skutku
W handlu towarami pomiędzy państwami członkowskimi zabronione jest stosowanie ceł importowych i eksportowych (art. 25 TWE). Państwa członkowskie Wspólnoty są bowiem objęte unią celną i posiadają wspólną taryfę celną wobec państw trzecich. Państwa członkowskie nie mogą pobierać żadnych ceł na towary z państw trzecich, jeżeli nie są one przewidziane we Wspólnej Taryfie Celnej2.
W handlu pomiędzy państwami członkowskimi zakazane jest również stosowanie opłat o skutku równoważnym do ceł. Pojęcie to należy rozumieć bardzo szeroko. Zgodnie z orzecznictwem ETS opłatą o skutku równoważnym do ceł może być każde obciążenie nałożone na towary pochodzące z innego państwa członkowskiego, niezależnie od nazwy tej opłaty, celu czy sposobu pobierania oraz przeznaczenia uzyskanych środków, jeżeli ma charakter dyskryminujący lub protekcjonistyczny . Chodzi o wszelkie opłaty nakładane jednostronnie przez państwo członkowskie na towary krajowe lub pochodzące z innych państw członkowskich, w związku z przekraczaniem przez te towary granicy.
Eliminacja protekcjonistycznych lub dyskryminujących opłat krajowych
Dodatkową przeszkodą w handlu międzynarodowym są ograniczenia fiskalne. W Unii Europejskiej, zgodnie z postanowieniami art. 90 TWE, wprowadzono zakaz dyskryminacji podatkowej towarów podobnych, pochodzących z innych państw członkowskich.
Zgodnie z tym artykułem państwo członkowskie UE nie może nakładać pośrednio lub bezpośrednio na produkty pochodzące z innych państw członkowskich podatków wewnętrznych, jakiegokolwiek rodzaju, wyższych od tych, jakie nakłada na podobne produkty krajowe.
W tym przypadku podstawowym wymogiem jest ustalenie, czy podatek nałożony na produkt pochodzący z państwa członkowskiego ma charakter dyskryminujący (przykład 2). Swoboda przepływu towarów zostaje bowiem naruszona tylko w tym przypadku, gdy produkt z innego państwa jest gorzej traktowany w państwie członkowskim, do którego został sprowadzony, niż produkty tego państwa. Nie znaczy to oczywiście, że państwa członkowskie zostają pozbawione prawa do ustalania i różnicowania podatków. Taka praktyka jest dopuszczalna, jednak pod warunkiem że nie prowadzi do:
- jakiejkolwiek formy dyskryminacji produktów importowanych,
- ochrony konkurencyjnych produktów krajowych.
Towarami podobnymi, wedle orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, są produkty, które w oczach konsumentów mają analogiczne właściwości lub zaspokajają te same potrzeby. Produkty nie muszą być identyczne, ale ich zastosowanie musi być podobne i porównywalne
Ustanowienie unii celnej, znoszenie parataryfowych barier fiskalnych czy też harmonizacja przepisów podatkowych okazały się niewystarczające dla zapewnienia pełnej swobody przepływu towarów w ramach rynku wewnętrznego. Niezbędne było również uchylenie wszelkiego rodzaju barier o charakterze ilościowym oraz barier o charakterze jakościowym.
Barierą handlową o charakterze ilościowym jest np. kontyngent, czyli określenie z góry ilości danego towaru, która może zostać importowana do danego państwa. Do barier tych zalicza się również przepisy wprowadzane przez państwa członkowskie, które ograniczają przywóz towarów, regulując ich wagę, rozmiar, itd.
Środki mające skutek podobny do ograniczeń ilościowych zostały zdefiniowane przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości jako wszelkie regulacje państw członkowskich, które mogą bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie przeszkodzić w handlu wewnątrzwspólnotowym.
Definicję tę określa się jako formułę Dassonville10. Wynika z niej, że wszystkie towary, produkowane i wprowadzone na rynek zgodnie z prawem w jednym państwie członkowskim, nie mogą być poddane ograniczeniom co do sprzedaży i wprowadzenia do obrotu w innym państwie członkowskim.
Na podstawie formuły Dassonville ETS uznał, że środkiem o podobnym w skutku do ograniczeń ilościowych w imporcie jest np. pomoc finansowa w nabywaniu samochodów produkcji krajowej, systematyczne kontrole sanitarne w imporcie świeżego mięsa, w sytuacji gdy kontrola taka została już dokonana w państwie eksportera, wspieranie krajowych producentów poprzez kampanię "kupuj krajowe" (co oznacza, że po wejściu Polski do UE np. kampania promocyjna godła "Teraz Polska" nie będzie mogła być wspierana przez władze państwowe).
Różnica pomiędzy regulacjami w zakresie produktów i w zakresie warunków sprzedaży
Oprócz przepisów, które w odmienny sposób traktują produkty krajowe i pochodzące z innych państw członkowskich, barierami w imporcie i eksporcie mogą być również te przepisy, które w jednakowy, obiektywny sposób odnoszą się zarówno do produktów krajowych, jak i pochodzących z innego państwa członkowskiego.
W swoim orzecznictwie ETS wyraźnie odróżnia regulacje państw członkowskich dotyczące produktu, takie jak np. przepisy o etykietowaniu, miarach, jakości czy inspekcjach, od regulacji w zakresie warunków sprzedaży, np. dotyczących godzin pracy sklepów czy zasad promocji w sklepach.
ETS przyjmuje, że regulacje państw członkowskich w zakresie warunków sprzedaży nie mogą być oceniane w kategoriach swobody przepływu towarów.
Zgodnie z formułą Keck11, wykształconą na podstawie orzecznictwa ETS, stosowanie do towarów z innych państw członkowskich przepisów krajowych, ograniczających lub zakazujących niektórych form sprzedaży, nie utrudnia z reguły handlu pomiędzy państwami członkowskimi, jeśli przepisy te odnoszą się do wszystkich podmiotów działających na terytorium danego państwa członkowskiego i wpływają jednakowo - zarówno z prawnego, jak i faktycznego punktu widzenia - na sprzedaż towarów krajowych i sprowadzonych z innych państw członkowskich
Dozwolone ograniczenia ilościowe
Art. 30 TWE stanowi, że ograniczenia eksportowe lub importowe mogą być wprowadzane przez państwa członkowskie w stosunku do towarów z innego państwa, jeżeli będą uzasadnione względami:
- moralności publicznej, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego,
- ochrony zdrowia i życia ludzi oraz zwierząt lub ochrony roślin,
- ochrony narodowych dóbr kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej,
- ochrony własności przemysłowej i handlowej.
Zgodnie z orzecznictwem ETS (tzw. formuła Cassis de Dijon13), jeżeli w danym przypadku nie istnieją przepisy wspólnotowe, przeszkody w swobodzie przepływu towarów mogą być usprawiedliwione, jeśli krajowe uregulowania ograniczające są niezbędne do spełnienia koniecznych wymagań dotyczących w szczególności:
- skutecznej kontroli podatkowej,
- ochrony zdrowia publicznego,
- rzetelności transakcji handlowych oraz
- ochrony konsumenta.
W późniejszym orzecznictwie za przyczyny usprawiedliwiające wprowadzanie ograniczeń uznano m.in. względy ochrony środowiska oraz ochronę pluralizmu środków masowego przekazu.
Ujednolicenie norm jakościowych
W celu zapewnienia skutecznego działania zasady swobody przepływu towarów konieczne było także ujednolicenie norm jakościowych. Bariery o charakterze jakościowym dzieli się na fizyczne i techniczne. Pierwsza kategoria obejmuje m.in. wszelkie formalności celne i związane z przekraczaniem granic państwowych (np. kontrole sanitarne, fitosanitarne, weterynaryjne, kontrole toksyczności odpadów, bezpieczeństwa przewożonych towarów). Wspólnotowy Kodeks Celny zniósł od 1 stycznia 1993 r. uciążliwe formalności celne przy przewozie towarów przez wewnętrzne granice między państwami członkowskimi. Jednocześnie dokonano uproszczenia procedur związanych z kontrolami fitosanitarnymi oraz sanitarnymi.
Znacznie trudniejszym i dłuższym procesem było ujednolicenie norm technicznych. W Unii Europejskiej przyjęto różne metody harmonizacji wymogów technicznych (standardów). W odniesieniu do wymogów obowiązujących przy wprowadzaniu danego towaru, które nie różnią się istotnie w poszczególnych państwach (spełniają podobne kryteria), stosuje się zasadę tzw. wzajemnego uznawania. Polega ona na tym, że towar wprowadzony legalnie do obrotu w jednym państwie członkowskim i spełniający wszystkie wymogi obowiązujące w tym kraju musi być dopuszczony na rynek pozostałych państw. Zasada ta działa poprawnie w przypadku produktów, dla których wymogi techniczne i inne w poszczególnych krajach są zbliżone.
W odniesieniu do pozostałych wyrobów obowiązuje harmonizacja sektorowa wymogów technicznych lub harmonizacja w ramach tzw. nowego podejścia.
Dyrektywy starego podejścia szczegółowo określają wymogi techniczne, próbując je ujednolicić w krajach członkowskich. W ramach "nowego podejścia" do harmonizacji technicznej ujednolicane są jedynie zasadnicze (podstawowe) wymagania techniczne (tzw. essential requirements).
Harmonizację narodowych przepisów na mocy dyrektyw nowego podejścia zastosowano m.in. do takich wyrobów, jak: maszyny, zabawki, zbiorniki ciśnieniowe, urządzenia medyczne, wagi, dźwigi, materiały budowlane, jachty, niektóre urządzenie telekomunikacyjne. Dyrektywy określają cel do osiągnięcia oraz definiują jedynie zasadnicze warunki, których spełnienia wymaga interes publiczny, a więc dotyczące bezpieczeństwa, ochrony środowiska, zdrowia.
Zgodnie z nowym podejściem wyrób może być wprowadzony na rynek tylko wówczas, gdy spełnia określone wymagania w zakresie użytkowania danego wyrobu. W związku z tym każdy producent musi przeprowadzić analizę mającą na celu stwierdzenie, które z zasadniczych wymagań mają zastosowanie do danego wyrobu. Taka analiza powinna być zapisana i włączona do dokumentacji technicznej wyrobu.
Przed wprowadzeniem towaru na rynek UE wyrób musi zostać poddany procedurze oceny zgodności przewidzianej w tej dyrektywie, której dany produkt podlega. Produkty, które odpowiadają założonym wymaganiom, są opatrywane znakiem CE (conformite europeenne).