Polityka ochrony konkurencji i konsumentów w UE. Wnioski dla Polski

Polityka konkurencji należy do głównych i najwcześniej uzgodnionych polityk wspólnotowych. Zasadność i konieczność jej prowadzenia wiąże się bezpośrednio z jednym z głównych celów Wspólnot Europejskich, jakim było stworzenie wspólnego rynku państw członkowskich. Polityka konkurencji ma dać gwarancje, że bariery zniesione w handlu wewnętrznym, w ramach wspólnego rynku, nie zostaną zastąpione innymi działaniami ze strony przedsiębiorstw lub rządów, prowadzącymi do zniekształcenia konkurencji. Polityka konkurencji ma na uwadze przede wszystkim interes konsumentów i stara się o zapewnienie im łatwego dostępu do dóbr i usług oferowanych na jednolitym rynku po maksymalnie zbliżonych cenach. Równocześnie poprzez stworzenie warunków do skutecznego funkcjonowania wolnej konkurencji, wpływa ona korzystnie na konkurencyjność unijnych przedsiębiorstw na rynku światowym.
Prawo konkurencji WE ma pierwszeństwo w stosunku do prawa narodowego, ale w praktyce system wspólnotowy i rozwiązania narodowe funkcjonują obok siebie. Zasady wspólnotowe mają na względzie zapewnienie swobodnej konkurencji na rynku wewnętrznym, w handlu pomiędzy państwami członkowskimi; nie dotyczą natomiast poszczególnych rynków narodowych.
Podstawowe przepisy regulujące politykę konkurencji wywodzą się z Traktatu Rzymskiego. W Traktacie o WE (w wersji skonsolidowanej) reguły konkurencji są zebrane w specjalnym rozdziale Tytułu VI, art. 81-89. W tworzenie prawa wtórnego, wywodzącego się z prawa pierwotnego, zaangażowane są Rada (działająca kwalifikowaną większością głosów) i Trybunał Sprawiedliwości (poprzez swe orzecznictwo).
Prawo konkurencji obejmuje wszystkie dziedziny gospodarki. Jego zastosowanie zostało ograniczone tylko w przypadku rolnictwa (gdzie polityka konkurencji jest podporządkowana Wspólnej Polityce Rolnej).
Szczególną rolę we wdrażaniu i egzekwowaniu przepisów w dziedzinie konkurencji spełnia Komisja Europejska. Ma ona m. in. prawo nakładania na firmy nie przestrzegające wspólnotowych reguł konkurencji kary finansowe. Komisja może także nakazać przedsiębiorstwu zwrot bezprawnie uzyskanej pomocy instytucjom narodowym, które tej pomocy udzieliły. Od decyzji KE przysługuje odwołanie do Sądu Pierwszej Instancji lub Trybunału Sprawiedliwości. Polityka konkurencji WE koncentruje się na pięciu głównych kierunkach, do których zalicza się: - niedopuszczaniu do porozumień ograniczających konkurencję - niedopuszczaniu do wykorzystania przez przedsiębiorstwa pozycji dominującej - kontroli fuzji przedsiębiorstw - liberalizacji zmonopolizowanych sektorów gospodarki - monitorowaniu pomocy państwa .
Negocjacje w obszarze "Polityka konkurencji" rozpoczęły się 19 maja 1999 r., zakończyły 20 listopada 2002 r. Obszar ten obejmuje dwie zasadnicze części. Pierwsza z nich dotyczy ochrony konkurencji w stosunkach przedsiębiorstw między nimi oraz w ich stosunkach z konsumentami (reguły konkurencji skierowane do przedsiębiorstw). Chodzi przede wszystkim o porozumienia antykonkurencyjne, zachowania o charakterze monopolistycznym oraz o nadużywanie dominującej pozycji na rynku. Druga grupa przepisów dotyczy ochrony konkurencji w stosunkach między przedsiębiorstwami a władzami publicznymi (reguły konkurencji skierowane do państwa). Chodzi w szczególności o kwestie pomocy publicznej dla przedsiębiorstw.
W odniesieniu do specjalnych stref ekonomicznych uzgodniono: * okresy przejściowe dla małych oraz średnich przedsiębiorstw, odpowiednio do 2011 i 2010 r., * zwiększony do 75% kosztów inwestycji pułap pomocy publicznej dla tych dużych przedsiębiorstw, które uzyskały zezwolenia na działalność w SSE do końca 1999 roku oraz do 50% dla inwestorów, którzy uzyskali w trakcie roku 2000. Pomoc naliczana będzie od 1 stycznia 2001 r. * pułap pomocy dla przedsiębiorstw z sektora motoryzacyjnego na poziomie 30% kosztów inwestycji. W zakresie pomocy publicznej związanej z inwestycjami dostosowującymi do standardów ochrony środowiska, Polska otrzymała zgodę na zwiększony pułap pomocy w zakresie analogicznym do okresów przejściowych uzgodnionych w obszarze "Środowisko":
* w odniesieniu do dyrektywy nr 76/464/WE ws. zanieczyszczenia powodowanego przez niektóre niebezpieczne odprowadzane do środowiska wodnego Wspólnoty i "dyrektyw córek" pomoc w granicach pułapów pomocy regionalnej (podwyższonych o 15% dla małych i średnich przedsiębiorstw), * w odniesieniu do istniejących instalacji zgodnych z systemem Zintegrowanego Zapobiegania Zanieczyszczeniom i Kontroli objętych okresami przejściowymi w obszarze "Środowisko" pomoc w wysokości 30% kosztów inwestycji do 31 grudnia 2010 r., a dla instalacji nie objętych tymi okresami do 31 października 2007 r.
* w odniesieniu do dużych obiektów spalania (dyrektywa 2001/80/WE) pomoc odpowiednia do okresu przejściowego w obszarze "Środowisko".
Uzgodniono także zasady restrukturyzacji hutnictwa, przewidujące redukcję mocy i zatrudnienia w polskich zakładach, rekompensującą pomoc publiczną udzieloną celem restrukturyzacji oraz osiągnięcie rentowności sektora do roku 2006. Pomoc publiczna udzielona hutom w okresie 1997-2003 będzie mogła wynieść w sumie 3,38707 mld złotych (836 mln euro). Redukcja mocy produkcyjnych wynieść ma 1 231 000 ton, w tym 330 000 ton w okresie 1997-2001 i 901 000 ton do 2006 r. Towarzyszyć ma temu redukcja kosztów, w tym redukcja zatrudnienia pozwalająca na osiągnięcie wydajności pracy porównywalnej z wydajnością w hutach zachodnioeuropejskich Uzgodnione w toku negocjacji wyjątki od zasad udzielania pomocy publicznej, w szczególności dopuszczalny pułap pomocy publicznej związanej z inwestycjami na poziomie 50% kosztów inwestycji, a dla niektórych przedsiębiorstw w SSE 75% i więcej (praktycznie nieograniczony dla małych i średnich przedsiębiorstw, które rozpoczęły działalność w SSE przed 2000 r.), oznaczają, że warunki inwestowania w Polsce, pod względem reguł pomocy publicznej, będą jednymi z najkorzystniejszych w poszerzonej Unii Europejskiej. Program restrukturyzacji hutnictwa stali, przyjęty przez polski rząd pozwoli na uzdrowienie tego sektora i postawienie go na poziomie nowoczesności produkcji porównywalnym z poziomem zachodnioeuropejskim.
Polityka Unii Europejskiej dotycząca ochrony konsumentów (prowadzona przez Europejską Wspólnotę Gospodarczą, a obecnie - Wspólnoty Europejskie), wynika z założenia, iż siły rynkowe na Jednolitym Rynku Europejskim nie zapewnią dostatecznego, w miarę jednolitego w poszczególnych państwach członkowskich stopnia ochrony interesów konsumentów, a w szczególności bezpieczeństwa nabywanych przez nich produktów i usług.
W relacji z producentem konsument jest zwykle stroną słabszą. Zostało to już dawno uwzględnione w systemach prawnych poszczególnych państw członkowskich WE. Odmienne tradycje społeczno-kulturalne oraz uwarunkowania polityczne sprawiły, iż narodowe uregulowania w tej dziedzinie są bardzo zróżnicowane. Niektóre kraje przyjęły system regulacyjny i stworzyły w ramach administracji państwowej silne struktury instytucjonalne, zajmujące się ochroną konsumentów. Część krajów polega w tej dziedzinie na samo-regulacji i samo-dyscyplinie ze strony podmiotów gospodarczych. Uregulowania na poziomie wspólnotowym mają więc za zadanie doprowadzić do zharmonizowania ochrony konsumentów w poszczególnych krajach, zapewnić szybki przepływ informacji w ramach Jednolitego Rynku (np. o produktach niebezpiecznych), czy wspierać organizacje konsumenckie. Najczęściej stosowaną formą aktu prawnego w ramach polityki ochrony konsumentów jest dyrektywa: nakreśla ona tylko ogólne założenia i cele podjętej regulacji, pozostawiając państwom członkowskim dużą swobodę w sposobie jej wprowadzenia do krajowego porządku prawnego.
Historia polityki ochrony konsumentów w WE sięga połowy lat 70-tych. Twórcy Traktatu Rzymskiego powołującego EWG nie przewidzieli w nim stosownych zapisów na ten temat. Dopiero w 1972 r., na szczycie w Paryżu, szefowie państw i rządów krajów członkowskich wezwali do podjęcia działań na rzecz lepszej ochrony konsumentów. Realizując postanowienia szczytu, Komisja WE przedstawiła pierwszy Program działań na rzecz ochrony i informacji konsumentów, który został przyjęty przez Radę w 1975 r. W programie tym po raz pierwszy zdefiniowano pięć głównych kierunków wspólnej polityki na rzecz konsumentów, zbieżnych z pięcioma podstawowymi prawami konsumentów, za jakie uznano: - prawo do bezpieczeństwa i ochrony zdrowia; - prawo do ochrony interesów ekonomicznych; - prawo do odszkodowań; - prawo do informacji i edukacji; - prawo do reprezentacji. Kolejne, przyjmowane później programy działań na rzecz konsumentów stanowiły w swych ogólnych zarysach kontynuację pierwszego programu. Polityka ochrony konsumentów nabrała jednak rzeczywistej wagi i dynamiki wraz z uchwaleniem i wejściem w życie w 1987 r. Jednolitego Aktu Europejskiego. Wprowadzony wówczas do Traktatu o EWG (art. 100a w ust. 3) stanowił, iż przy rozwoju rynku wewnętrznego za podstawę należy przyjąć "wysoki poziom ochrony" w dziedzinie zdrowia, bezpieczeństwa, ochrony środowiska i konsumentów. Zapis ten stał się podstawą prawną polityki ochrony konsumentów we Wspólnotach Europejskich. Co więcej, Jednolity Akt Europejski zniósł wymóg jednomyślności przy podejmowaniu przez Radę decyzji w wielu kwestiach powiązanych w sposób bezpośredni, lub pośredni, z ochroną konsumentów.
Wraz z Jednolitym Aktem Europejskim polityka ochrony konsumentów stała się częścią kompleksowej polityki mającej na celu zakończenie budowy rynku wewnętrznego. Uruchamiane w końcu lat 80-tych oraz na początku lat 90-tych programy koncentrowały się zaś na zapewnieniu konsumentom należytej reprezentacji (tak na szczeblu krajowym, jak i wspólnotowym), dbałości o dostęp do informacji, bezpieczeństwie produktów oraz ochronie interesów konsumentów w zawieranych przez nich umowach.
Dalszy rozwój wspólnotowej polityki ochrony konsumentów nastąpił wraz z podpisaniem oraz wejściem w życie 1 listopada 1993 r. Traktatu z Maastricht, który do Traktatu o WE wprowadził nowy Tytuł XI - "Ochrona konsumenta". Polityka ochrony konsumentów uzyskała wówczas rangę samodzielnej polityki, niezależnej od polityki rynku wewnętrznego. Stworzyło to podstawy do zainteresowania się przez Wspólnotę nowymi tematami ważnymi dla konsumentów, m.in. usługami finansowymi (w tym kredytem dla konsumentów), prawem żywnościowym, umowami na odległość, reklamą porównawczą itd. Wraz z pojawieniem się choroby BSE, szczególny nacisk położono na ochronę zdrowia konsumentów i bezpieczeństwo żywności. Odpowiedzialność istniejącej wcześniej w strukturach Komisji Europejskiej Dyrekcji Generalnej XXIV ds. konsumentów została rozszerzona w 1997 r. o ochronę zdrowia (obecnie jest to Dyrekcja Generalna ds. Zdrowia i Ochrony Konsumentów). Zreorganizowano pracę komitetów naukowych pełniących rolę konsultacyjną, wprowadzono nowe procedury oceny ryzyka, zreorganizowano sposób funkcjonowania w strukturach Komisji Europejskiej Biura ds. Żywności i Weterynarii (Food and Veterinary Office).
Nowe bodźce do rozwoju polityki ochrony konsumentów stworzył Traktat Amsterdamski. Zmieniony w jego wyniku art. 199a Traktatu o WE (art.153 w wersji skonsolidowanej), wyszczególnia wszystkie cele polityki ochrony konsumentów prowadzonej przez Wspólnotę, a ponadto stwierdza, iż ochrona konsumentów powinna być brana pod uwagę przy nakreślaniu i wprowadzaniu w życie wspólnotowej polityki we wszelkich obszarach. W trakcie realizacji znajduje się obecnie trzyletni plan na lata 1999-2001, w którym przewidziano trzy główne kierunki działań: wzmocnienie reprezentacji interesów konsumentów (bardziej efektywny proces konsultacyjny na różnych szczeblach) i edukacji konsumenckiej (kampanie informacyjne, rozbudowa sieci centrów informacyjnych i doradczych dla konsumentów); ochrona zdrowia i bezpieczeństwa konsumentów (stała, naukowa analiza ryzyka zdrowotnego, odpowiednia legislacja gwarantująca większe bezpieczeństwo, większa sprawność działania w sytuacjach kryzysowych); ochrona interesów ekonomicznych konsumentów (w szczególności uwzględnianie interesów konsumentów w prowadzonej przez Wspólnotę polityce w innych dziedzinach, takich jak telekomunikacja czy transport oraz przy reformowaniu Wspólnej Polityki Rolnej). Negocjacje w obszarze "Ochrona konsumentów i zdrowia" otwarto 19 kwietnia 1999 r. i zakończono 19 maja 1999 r. obszar ten obejmuje bezpieczeństwo zdrowotne i ekonomiczne konsumentów (zgodnie z katalogiem praw konsumentów), uproszczony tryb dochodzenia roszczeń konsumenckich, bezpieczeństwo produktów, odpowiedzialność za produkt wadliwy oraz za szkodę wyrządzoną przez produkt niebezpieczny oraz informowanie i reprezentację konsumentów. Polska nie występowała o rozwiązania przejściowe, deklarując pełną gotowość do wdrożenia wszystkich regulacji prawnych do dnia akcesji. Dyrektywy podlegające implementacji dotyczyły przede wszystkim bezpieczeństwa zdrowotnego i ekonomicznego konsumentów, a w szczególności katalogu praw konsumenckich, których realizację zagwarantować musi każde państwo członkowskie w drodze wprowadzania odpowiednich regulacji prawnych oraz instytucji odpowiedzialnych za ich wdrożenie i stosowanie. W chwili otwarcia negocjacji polskie regulacje prawne dotyczące ochrony konsumentów nie były w pełni zgodne z wymogami wspólnotowymi. Istniała też potrzeba podniesienia poziomu ochrony konsumentów wynikająca z konieczności wyrównania standardów ochronnych obowiązujących na jednolitym rynku UE. Główne obszary zagrożeń interesów konsumentów wiązały się m.in. z brakiem regulacji w takich dziedzinach, jak: bezpieczeństwo produktu, niedozwolone klauzule umowne, odpowiedzialność producenta za produkt, nieuczciwą, wprowadzającą w błąd reklamą, złą jakością towarów i usług, trudnościami w dochodzeniu roszczeń, słabszą pozycją na rynku konsumenta względem równych formalnie, ale znacznie silniejszych ekonomicznie i organizacyjnie sprzedawców, narażenie konsumentów na agresywność propozycji rynkowych. W wyniku implementacji do prawa polskiego wymogów prawa wspólnotowego zwiększone zostało bezpieczeństwo ekonomiczne konsumentów, zagwarantowane wprowadzonymi oraz znowelizowanymi przepisami takich aktów prawnych, jak ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, ustawa o ochronie niektórych praw konsumentów oraz o odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez produkt niebezpieczny, ustawa o kredycie konsumenckim. Nastąpiło rozszerzenie katalogu środków ochrony konsumentów przed nieuczciwą konkurencją, wprowadzono instytucję zezwolenia na reklamę porównawczą pod warunkiem spełnienia przesłanek zgodności z prawem i dobrymi obyczajami, jak również dodatkowe sankcje za zawinione czyny nieuczciwej konkurencji. W celu wzmocnienia ochrony konsumentów stworzone zostały podstawy prawne bezpieczeństwa produktu oraz mechanizmy kontroli poprzez wprowadzenie systemu regulacji sfery bezpieczeństwa produktu - dotychczas nieobecnego w prawie polskim - zgodnie z którym do obrotu mogą być wprowadzane tylko te produkty, które nie stwarzają żadnego zagrożenia dla bezpieczeństwa, życia i zdrowia ludzkiego. Wprowadzono skuteczny system kontroli bezpieczeństwa produktów, a także zasady i tryb przeciwdziałania naruszeniom przez przedsiębiorców wymagań dotyczących bezpieczeństwa. Wdrożenie wspólnotowych regulacji prawnych, niezbędne dla uzyskania członkostwa w UE, gwarantuje m.in. wprowadzenie w Polsce wysokich standardów bezpieczeństwa dóbr i usług, eliminację z rynku produktów niskiej jakości, ograniczenie liczby zachorowań spowodowanych przez wadliwe technologie, nieprawidłowe przechowywanie towarów, używanie niewłaściwych jakościowo produktów i usług. Profesjonalnie przygotowane produkty, wytwarzane specjalnie dla konsumentów o precyzyjnie sformułowanych oczekiwaniach przyczynią się do istotnego zmniejszenia problemów zdrowotnych i rozwojowych, co wpłynie w konsekwencji na zmniejszenie kosztów leczenia, np. dzieci, osób starszych i chorych. Rozszerzenie katalogu praw konsumenta w tak wrażliwych dziedzinach jak np. usługi turystyczne czy umowy zawierane na odległość wpłynie na podniesienie poczucia bezpieczeństwa ekonomicznego obywateli.














Bibliografia:
1) E. Kawecka-Wyrzykowska, E. Synowiec, „Unia Europejska. Integracja Polski z Unią Europejską”, Warszawa 1997r.
2) Encyklopedia Unii Europejskiej, WSiP, Warszawa 2004r.
3) A. S. Bidwell, „Unia Europejska a państwa członkowskie. Współpraca na co dzień”. Wrocław 1999r.