Relacje pomiędzy rządem a bankiem centralnym w Polsce – aktualne tendencje , próba oceny .

Banki centralne nigdy nie były potężniejsze niż teraz. Polityka monetarna stała się głównym narzędziem stabilizacji makroekonomicznej, które w coraz większej liczbie państw, w tym także i w Polsce, znajduje się w rękach niezależnego banku centralnego. Dlatego sposób działania tego banku jest tak istotną kwestią.
Warunkiem skutecznego kierowania działalnością banku centralnego jest posiadanie właściwego schematu racjonalnego rozumowania. Musi ono być oparte na dynamicznej optymalizacji, zgodnie z którą każdego roku tworzony jest plan bieżący oraz plan na przyszłość, które wspólnie wyznaczają najlepszą z możliwych ścieżek ewolucji w czasie wielkości produkcji i inflacji. Nie oznacza to, iż polityka staje się nieelastyczna, gdyż cała sztuka polega na tym, by plan tworzyć każdego roku od nowa. Jeśli jednak bieżąca polityka banku centralnego nie będzie częścią długoterminowej strategii, będzie on na ogół za długo prowadził politykę zbyt restrykcyjną, albo zbyt luźną. Dlatego w całym procesie tworzenia planu, bardzo ważna jest relacja między rządem a samym bankiem centralnym. W zależności od tego, czy wspólne interes obu instytucji będą dążyły w tym samym kierunku, rozwój polityki monetarnej będzie mógł wzrastać lub też maleć.
Warto więc, zadać pytania : Jak dużą rolę odgrywają relacje ( i jakie są to relacje ) między rządem polskim a bankiem centralnym w kierowaniu gospodarką rynkową? Czy bank centralny jest niezależny od rządu i w jak wielkim stopniu się to objawia? Oraz czy wciąż wzrastająca potęga banków centralnych będzie miała pozytywny wpływ na rozwój kraju? Na te pytania, postaram się odpowiedzieć w dalszej części wypowiedzi.
Tak jak zasada państwa prawnego czyni z prawa system reguł obowiązujących tak rządzących jak i rządzonych i nie dopuszcza do uczynienia z prawa jedynie narzędzia dla realizacji politycznych celów aktualnie rządzącej orientacji – tak również zasada gospodarki rynkowej wymaga uczynienia z funkcjonującego rzeczywistego kraju pieniądza rzeczywistego wyznacznika wartości towarów czy usług i całości dóbr materialnych. Prowadzący odpowiednią politykę ekonomiczną rząd i parlament, posługując się wówczas pieniądzem, musi sięgać po pieniądz posiadający względną stabilność i posługiwać się nim jako instrumentem o wartości obiektywnej, niezależnej od aktualnych pragnień tych organów. Pieniądz bowiem, tak jak prawo, „obsługuje” zarówno rządzących jak i obywateli i tak jak prawo nie może być całkowicie i dowolnie zależny jedynie od rządzących.
Podobnie też jak należy odróżnić „ustawodawcę ” od czynnika, określającego i prowadzącego politykę państwa, tak również od tego ostatniego należy odróżnić czynnik powołany do kreowania systemu pieniężnego w kraju – odpowiedzialnego za jego wartość i stabilność, natomiast bezpośrednio nie będący odpowiedzialnym za rozwój ekonomicznych państw. Za tę ostatnią sprawę odpowiedzialny jest naturalnie rząd i jego rozmaite agendy. Natomiast podmiotem kreującym system pieniężny w Polsce jest Narodowy Bank Polski. Jest on po pierwsze podmiotem, emitującym pieniądze w ustalanej przez siebie wielkości, a po drugie podejmującej wszelkie inne decyzje, od których zależy utrzymanie dobrej kondycji pieniądza naszego kraju. Będzie to np. ustalanie stopy oprocentowania za udzielanie przez banki kredyty jak również takiej samej stopy za depozyty ludności składane w bankach , ustalanie wysokości rezerwy pieniężnej , którą bankom nie będzie już wolno dysponować , ustalanie kursów walut obcych i in.
Podsumowując, Narodowy Bank Polski pełni trzy podstawowe funkcje:
- Jest najważniejszym organem wykorzystywanym przez państwo w tej dziedzinie polityki gospodarczej, która dotyczy sfery monetarnej, jest więc bankiem państwa. Bank centralny jako władza monetarna kraju odpowiedzialny jest za stabilizację pieniądza i nie ma drugiej instytucji w gospodarce rynkowej, która mogłaby to zadanie od niego przejąć.
- Jest bankiem emisyjnym, co oznacza, że jedynie on ma przywilej emitowania pieniądza gotówkowego. Monopol ten związany jest z emisją znaków pieniężnych, organizowaniem obiegu pieniężnego oraz regulowaniem podaży pieniądza.
- Jest bankiem banków, co oznacza, że na rachunkach w tym banku utrzymują rezerwy pieniężne inne banki oraz że jest dla nich źródłem rezerwy kredytowej, a więc wpływa na rozmiary akcji kredytowej banków handlowych oraz kreowania pieniądza bezgotówkowego.
Ze względu na to, że centralny bank pełni tak wiele funkcji, należy sobie zadać pytanie jakie relacje łączą go z rządem?
Po pierwsze, oprócz utrzymania stabilnego poziomu cen polski bank centralny jest ustawowo zobowiązany do wspierania polityki gospodarczej rządu. Cel ten ma jednak charakter wtórny. Może on bowiem być realizowany jedynie pod warunkiem jego niesprzeczności z zasadniczym zadaniem NBP, którym pozostaje utrzymanie stabilnego poziomu cen. Priorytet tego właśnie celu jednoznacznie potwierdzają przepisy rozdziału 3 ustawy o NBP, określające relacje pomiędzy bankiem centralnym a władzami państwowymi. Nakładają one na NBP obowiązek współdziałania z właściwymi organami państwa w kształtowaniu i realizacji polityki gospodarczej, przy czym jednak e współpracy tej bank dążyć powinien przede wszystkim do zapewnienia należytej realizacji założeń polityki pieniężnej.
Jak więc wygląda to współdziałanie z właściwymi organami państwa w kształtowaniu i realizacji polityki gospodarczej państwa? Po pierwsze, NBP przekazuje organom rządu określone informacje. Prezes banku centralnego jest zobowiązany do przedstawiania w imieniu Rady Polityki Pieniężnej Sejmowi i Radzie Ministrów założeń polityki pieniężnej, kwartalnych informacji o bilansie płatniczym oraz rocznych bilansów należności i zobowiązań zagranicznych państw. Działając w tym samym trybie, Prezes NBP przedstawia rządowi opinie do projektu ustawy budżetowej oraz prognozy bilansu płatniczego. Oczywiście obowiązek informacyjny względem banku mają również organy państwowe, organy jednostek samorządu terytorialnego, inne banki czy podmioty.
Drugim rodzajem zadań banku centralnego pozostaje współdziałanie z Ministrem Finansów w opracowywaniu planów finansowych państwa. Przyjąć zatem można, iż bank centralny zobowiązany został do współpracy w opracowaniu wszelkich planów finansowych, których tworzenie należy de facto do obowiązków Ministra Finansów.
Po trzecie wreszcie, polski bank centralny posiada ustawowe uprawnienie do opiniowania projektów aktów normatywnych z zakresu polityki gospodarczej ( w tym – ustawy budżetowej) oraz projektów aktów normatywnych, dotyczących działalności banków i mających znaczenie dla systemu bankowego.
Analiza tych przepisów, sankcjonujących zasady współdziałania NBP z władzami państwowymi, prowadzić musi do konkluzji, zgodnie z którą nałożone w tym zakresie na bank centralny obowiązki i przyznane mu uprawnienia służyć powinny przede wszystkim wzajemnej korelacji polityki pieniężnej i pozostałych segmentów publicznej polityki gospodarczej.
Zwracając uwagę na pożądane relacje między bankiem centralnym a rządem za kluczową kwestię uznaje się sprawę autonomii NBP, czyli niezależności od parlamentu i rządu. Chodzi tu o taki rodzaj niezależności, którą możemy określić jako polityczną, wyrażającą się w braku możliwości Sejmu wyrażania aprobaty lub dezaprobaty dla merytorycznej działalności NBP,z konsekwencjami polegającymi na odpowiednich zmianach personalnych w składach jego organów a zwłaszcza w konieczności zmiany linii postępowania .Wprawdzie Prezes NBP zobowiązany jest do przekładania corocznie Sejmowi sprawozdania z działalności NBP, lecz jest to jedynie przedstawienie go „do wiadomości”, gdyż ani Konstytucja, ani ustawa o NBP nie przewidują jakichkolwiek konsekwencji ewentualnego odrzucenia sprawozdania. Poza tym, uchwalane przez RPP założenia polityki pieniężnej są również przedstawiane Sejmowi jedynie do wiadomości. Tym samym najważniejszą kompetencją RM wobec NBP jest prawo rządu do badania i zatwierdzania rocznego sprawozdania finansowego NBP. Brak zatwierdzenia powoduje konieczność ponownego przedstawienia sprawozdania, pozbawionego już niedociągnięć, skrytykowanych przez Radę Ministrów. Należy jednak zauważyć, na ile autonomia jest rzeczywista, a na ile formalna (iluzoryczna)? Choć wydaje się, że znacznie bardziej interesujące od pytania o stopień autonomii banku jest pytanie o stopień zbieżności lub rozbieżności celów banku i rządu, gdyż cele te tylko pozornie mogą być sprzeczne.
Ostatnio wygląda na to, iż ujawniła się tendencja do akceptacji większej niezależności banku centralnego. Samo to określenie jest cokolwiek niejasne i bywa czasami błędnie używane. Dlatego warto zacząć od definicji niezależności banku centralnego, która oznacza dwie rzeczy: po pierwsze, że bank posiada swobodę decyzji dotyczących sposobów osiągania jego celów i, po drugie, że jego decyzje są bardzo trudne do odwołania przez jakąkolwiek władzę. To, że bank ma swobodę decydowania o sposobach osiągania swoich celów, nie oznacza to, iż bank może wybrać te cele samodzielnie. Przeciwnie, w demokracji wydaje się całkowicie właściwe, że to władze polityczne wyznaczają cele, które następnie przekazują bankowi do realizacji. Żeby być niezależny, bank musi mieć sporą swobodę decydowania o tym, jak stosować instrumenty, aby osiągnąć zadane cele. Nie potrzebuje jednak mieć władzy ustalania tych celów samemu i na dobrą sprawę można twierdzić, że taka władza dawałaby bankowi zbyt szerokie uprawnienia. Tego typu decyzje powinni podejmować przedstawiciele wybrani przez społeczeństwo. Bank centralny powinien więc służyć woli społeczeństwa. Dlaczego więc? Bankowi centralnemu powierzono bowiem ogromną władzę nad gospodarką, a jeśli jest niezależny, to władza ta jest praktycznie nie kontrolowana. Władza ta bierze się z zaufania publicznego przypisanego bankowi przez organ polityczny. W zamian obywatele mają prawo oczekiwać – nie, żądać! – aby działania banku były zgodne z jego deklaracjami. I wśród tych deklaracji można zauważyć zgodność tego co się robi, z tym, co się mówi .
Myślę że, w relacjach między bankiem centralnym a rządem w Polsce bardzo istotna jest niezależność NBP, która powinna zostać zachowana tam, gdzie istnieje i naśladowana tam, gdzie jej nie ma. Jednakże, jak mówią prawnicy, wymaga on „doskonalenia”. Ważnym usprawnieniem byłoby uczynienie myślenia banku centralnego o polityce monetarnej bardziej przejrzystym. Taka innowacja mogłaby zarówno poprawić jakość polityki stabilizacyjnej, jak i uczynić niezależną bankowość centralną bardziej zgodną z demokracją. Relacje między rządem a bankiem centralnym, w dalszym ciągu wymagają rozwijania się. Charakter współczesnego pieniądza stwarza nieodpartą pokusę nadużywania sposobu jego tworzenia w celu finansowania wydatków rządowych, które nie znajdują pokrycia w dochodach budżetowych. Wydatki te nie zawsze muszą być wyrazem racjonalności i gospodarności rządu.
Narodowy Bank Polski zajmuje obecnie wysoką pozycję w strukturze organów państwa. Świadczy o tym zarówno sposób powoływania organów banku centralnego oraz ich kadecyjności, jak i zakres faktycznie posiadanych przez ten bank kompetencji do planowania i prowadzenia polityki pieniężnej państwa. Jego funkcja jest ważna, ale ważność nie polega tylko na niezależności, ale głównie na współpracy, która doprowadza kraj do właściwego funkcjonowania gospodarki. Dlatego tak istotne są pozytywne relacje NBP z rządem polskim.

1) Finanse publiczne – teoria i praktyka ; S. Owsiak ; W- wa 20001
2) System finansowy w Polsce ; B.Pietrzak , Z.Polanski ; W- wa 2001
3) www..nbpportal.pl
4) Bankowość centralna w teorii i praktyce ; A.S.Blinder ; W-wa 2001
5) Prawo konstytucyjne RP. Wydanie 3 ; P.Sarnecki ; W-wa 1999
6) Polskie prawo bankowe. ; L.Góral, M.Karlikowska ; W- wa 2003
7) System rynkowy ; M. Nasiłowski ; W- wa 1996
8) Polskie prawo bankowe (1918 – 1996 ) ; J.Gliniecka , J.Harasimowicz ; W- wa 1996