Pozasądowe instytucje kontroli legalności działania administracji.

W najprostszym tego słowa rozumieniu kontrola jest to porównywanie faktycznego stanu danego podmiotu ze stanem założonym, postulowanym. W polskim prawie częstokroć termin „kontrola” zastępowany jest pojęciami: inspekcja, rewizja, nadzór, wizytacja.

Kontrolę można przeprowadzić ze względu na różne kryteria. Najczęściej jest to kryterium legalności, ale może to być także rzetelność, gospodarność, celowość, zgodność z polityką rządu. Kontrolę przeprowadza się w celu wykrycia nieprawidłowości w funkcjonowaniu podmiotu, sprawdzenia przyczyn tych nieprawidłowości oraz zapobieżenia ich występowania w przyszłości. Aby kontrola była przeprowadzona prawidłowo, powinna odznaczać się fachowością, obiektywizmem i efektywnością.

Kontrola wewnętrzna administracji sprawowana jest najczęściej przez wewnętrznie usytuowane organy administracji. Jest to swego rodzaju kontrola administracji wykonywana przez administrację wobec niej samej. Istnieją różne rodzaje kontroli:
· Resortowa,
· Międzyresortowa,
· Prokuratorska,
· Regionalnych izb obrachunkowych,
· Instancyjna.
Kontrola resortowa wykonywana jest w obrębie jednego resortu przez organ podległy ministrowi, któremu dany resort podlega. Zgodnie z ustawą z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, art. 34, każdy z ministrów kieruje, nadzoruje i kontroluje działalność poległych mu organów, instytucji i jednostek, za których działanie minister ponosi odpowiedzialność. Na mocy ww. ustawy, art. 39 ust. 3, w każdym ministerstwie działa jednostka organizacyjna zajmująca się sprawami kontroli. Mogą to być departament, biuro, wydział lub też wyodrębnione stanowisko.
Kontrola międzyresortowa polega na tym, że organy działające w ramach pewnego resortu sprawują kontrolę organów działających na zewnątrz tego resortu. Najczęściej spotykaną formą kontroli międzyresortowej jest inspekcja. Ze względu na zasięg inspekcje można podzielić na dwie grupy:
· Inspekcje o pełnym zakresie międzyresortowym,
· Inspekcje o ograniczonym zakresie międzyresortowym.
W grupie pierwszej znajduje się m.in. kontrola skarbowa. Zgodnie z ustawą z 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej organem kontroli skarbowej jest minister właściwy do spraw finansów publicznych, Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej, a także dyrektor urzędu kontroli skarbowej. Celem kontroli skarbowej jest ochrona majątku Skarbu Państwa oraz zapewnienie wykonywania zobowiązań podatkowych stanowiących dochód budżetu państwa.
W grupie inspekcji o ograniczonym zakresie międzyresortowym głównymi organami przeprowadzającymi kontrolę są:
· Generalny Inspektor Informacji Finansowej, mający na celu zapobieganie wprowadzaniu do obrotu finansowego organów administracji majątku pochodzącego z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł,
· Inspekcja Handlowa, mająca na celu ochronę interesów i praw konsumenta oraz interesów gospodarczych państwa,
· Państwowa Inspekcja Sanitarna, która realizuje zadania z zakresu zdrowia publicznego,
· Inspekcja Ochrony Środowiska, powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania stanu środowiska,
· Inspekcja Ochrony Roślin i Nasiennictwa, mająca na celu ochronę roślin uprawnych,
· Inspekcja Farmaceutyczna.
Szczególną formą kontroli wewnętrznej jest kontrola instancyjna, która zostaje uruchomiona w przypadku wniesienia przez uprawniony podmiot środka odwoławczego.
Innym rodzajem kontroli administracji jest kontrola parlamentarna, która sprawowana jest głównie nad działalnością Rady Ministrów. Sprawowanie tej kontroli nad Radą Ministrów przez Sejm znajduje swoje źródło w Konstytucji, art. 95 ust. 2. Kontrola Sejmu może być sprawowana przez Sejm jako:
· całą izbę – może wyrazić wotum nieufności Radzie Ministrów bądź poszczególnym jej ministrom jako dezaprobatę dla ich działalności,
· komisje sejmowe, które mogą zażądać od przedstawicieli Rady Ministrów lub państwowych i samorządowych organów przedstawienia informacji, wyjaśnień z działalności ww. organów,
· posłów, poprzez możliwość składania interpelacji, zapytań poselskich i pytań kierowanych do członków Rady Ministrów.
Sejm może sprawować kontrolę nad administracją również za pośrednictwem Najwyższej Izby Kontroli.
Kontrola państwowa administracji sprawowana przez Najwyższą Izbę Kontroli to kolejna możliwość sprawdzenia poprawności działania administracji. NIK kontroluje podmioty ze względu na legalność i gospodarność i działań.
NIK podejmuje obligatoryjną kontrolę działalności następujących podmiotów:
· organów administracji rządowej,
· Narodowego Banku Polskiego,
· państwowych osób prawnych,
· innych państwowych jednostek organizacyjnych.
Fakultatywnie natomiast, z własnej inicjatywy NIK może kontrolować następujące podmioty:
· organy samorządu terytorialnego,
· samorządowe osób prawnych,
· inne samorządowe jednostki organizacyjne pod względem legalności, gospodarności i rzetelności,
· inne jednostki organizacyjne i podmioty gospodarcze o ile wykorzystują one majątek lub środki państwowe/komunalne oraz wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa.

NIK kontroluje wykonanie budżetu, gospodarkę finansową i majątkową Kancelarii Prezydenta RP, Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Trybunału Konstytucyjnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Krajowego Biura Wyborczego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Państwowej Inspekcji Pracy.

NIK może podjąć kontrolę na zlecenie Sejmu lub jego organów, na wniosek Prezesa Rady Ministrów lub Prezydenta RP lub też z własnej inicjatywy. NIK przedkłada Prezydentowi RP i Prezesowi Rady Ministrów informacje o wynikach kontroli przeprowadzonych na ich wniosek, na wniosek Sejmu oraz o wynikach innych ważniejszych kontroli. W zawiązku z uprawnieniami kontrolnymi NIK ma prawo również do:
· swobodnego wstępu do obiektów i pomieszczeń jednostek kontrolowanych,
· wglądu do wszelkich dokumentów związanych działalnością jednostek kontrolowanych,
· przeprowadzenia oględzin obiektów i składników majątkowych,
· wzywania i przesłuchania świadków,
· żądania od pracowników udzielenia ustnych i pisemnych wyjaśnień,
· korzystania z pomocy biegłych i specjalistów.
Wyniki przeprowadzanej kontroli przedstawiane są w protokole kontroli, w którym opisany jest faktyczny stan stwierdzony w wyniku kontroli, zakres i skutki stwierdzonych nieprawidłowości oraz osoby za nie odpowiedzialne. W przypadku uzasadnionych podejrzeń o popełnienie przestępstwa lub wykroczenia, powstałych w wyniku kontroli, NIK powiadamia organ powołany do ścigania przestępstw lub wykroczeń oraz informuje o tym podmiot skontrolowany.
Kolejnym organem mającym prawo do przeprowadzenia kontroli nad działalnością administracji publicznej jest Rzecznik Praw Obywatelskich. RPO stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji oraz innych aktach normatywnych. RPO bada, czy w skutek działania lub zaniechania organów, organizacji i instytucji zobowiązanych do przestrzegania wolności i praw, nie nastąpiło naruszenie prawa oraz zasad współżycia i sprawiedliwości społecznej. Prowadząc postępowanie wyjaśniające w danej podjętej sprawie, Rzecznik ma prawo zbadać każdą sprawę na miejscu, zażądać złożenia wyjaśnień, przedłożenia informacji oraz zlecić sporządzenie ekspertyz i opinii. Ponadto Rzecznik ma prawo wystąpić do właściwych organów z wnioskiem o podjęcie inicjatywy ustawodawczej lub też o wydanie lub zmianę innych aktów prawnych w sprawach dotyczących wolności i praw człowieka i obywatela. RPO co roku informuje Sejm i Senat o swojej przeprowadzonej działalności kontrolnej oraz o stanie przestrzegania wolności i praw człowieka i obywatela.
Bardzo ważnym organem mającym wobec administracji publicznej uprawnienia kontrolne jest Państwowa Inspekcja Pracy. Jest to organ właściwy do nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Instytucję tą tworzą Główny Inspektorat Pracy, okręgowe inspektoraty pracy i inspektorzy pracy. PIP ma za zadanie nadzorować i kontrolować przestrzegania przez pracodawców prawa pracy, w tym wynagrodzenia za pracę, czasu pracy, urlopów itp. Inspekcja kontroluje także przestrzegania przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy przy projektowaniu budowy, wszelkiego rodzaju przebudowy i modernizacji zakładów pracy i stanowiących ich wyposażenie maszyn i urządzeń technicznych. Instytucja ta analizuje również przyczyny wypadków przy pracy i chorób zawodowych, a co za tym idzie, kontroluje stosowane w miejscu pracy środki zapobiegawcze tym wypadkom i chorobom. PIP opiniuje także projekty aktów prawnych z zakresu prawa pracy oraz może zainicjować prace ustawodawcze w tej dziedzinie.

Nadzorem i kontrolą Państwowej Inspekcji Pracy objęci są wszyscy pracodawcy, również ci z administracji publicznej, oraz wszystkie inne podmioty, na rzecz których świadczona jest praca przez osoby fizyczne. Jest to instytucja działająca całkiem sprawnie, aczkolwiek liczba przeprowadzanych przez nią kontroli nie jest wystarczająca, ze względu na małą liczbę inspektorów. Gdyby Inspekcja miała skontrolować wszystkie działające w Polsce przedsiębiorstwa zatrudniające osoby fizyczne, w tym w administracji publicznej, szacuje się, że każdemu z zakładów pracy kontrola przysługiwałaby raz na 17 lat.

Zgodnie z ustawą z 1997 r. o ochronie danych osobowych, każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych. Instytucją, która może kontrolować działalność administracji ze względu właśnie na dane osobowe obywateli jest Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych. Jest to organ powoływany przez sejm na czteroletnią kadencję. Do zadań Generalnego Inspektora należy m.in.:
· kontrolowanie, czy dane przetwarzane są zgodnie z przepisami,
· wydawanie decyzji i przyjmowanie skarg w sprawach wykonania przepisów o ochronie danych osobowych,
· prowadzenie rejestru zbiorów danych,
· podejmowanie przedsięwzięć w celu doskonalenia ochrony danych osobowych.
Generalny Inspektor ma prawo wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się zbiory danych osobowych, oraz skontrolowania zgodności przetwarzania danych z ustawą. Może także żądać do kontroli udostępnienia urządzeń, nośników oraz systemów informatycznych, służących do przetwarzania danych. Inspektor ma prawo wydawać rożnego rodzaju nakazy w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, łącznie z nakazem usunięcia danych.

Ostatnią możliwością skontrolowania działalności administracji jest społeczna kontrola. Pewne uregulowania prawne w tym kierunku znajdują się już w Konstytucji, której art. 63 mówi, że każdy ma prawo do składania wniosków, petycji i skarg w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej. Ten rodzaj kontroli może być sprawowany bezpośrednio przez obywateli lub za pośrednictwem organizacji i środków masowego przekazu. Przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie interesów osoby skarżącej się, a także biurokratyczne i przewlekłe załatwianie spraw. Przepisy regulujące składanie skarg i wniosków znajdują się m.in. w kodeksie postępowania administracyjnego.

Kontrola jest nieodzownym elementem wszelakich działań podejmowanych przez człowieka, sprawiającym, że działania te są poprawne i zgodne z ustalonymi normami. W związku z tym, również w administracji kontrola jest czynnikiem wskazanym i pożądanym, aby ta administracja mogła działać sprawnie i zgodnie z naszymi oczekiwaniami. Aby tak się stało kontrola sprawowana przez wszystkie ww. instytucje powinna być przeprowadzona fachowo – przez specjalistów, obiektywnie – kontrolerzy powinni być bezstronni, i efektywnie – szybko, sprawnie i skutecznie. Wtedy jest szansa, że cała machina administracyjne będzie działać poprawnie.



Bibliografia:
1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r.
2. Boć J. (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2000.
3. Chmaj M. (red.), Prawo administracyjne część ogólna, Warszawa 2003.
4. Wierzbowski M. (red), Prawo administracyjne, Warszawa 2001.