Praca nierejestrowana i jej ekonomiczne konsekwencje

Definicja pracy nierejestrowanej

Praca nierejestrowana stanowi ważny, aczkolwiek trudny do oszacowania, element polskiego rynku pracy. Ocenia się, że jej skala była i nadal jest wysoka. Główną przyczyną podejmowania nielegalnego zatrudnienia jest wysokie bezrobocie, a więc brak szans na znalezienie legalnej pracy. Wysokie tempo wzrostu gospodarczego pozwoli zahamować wzrost bezrobocia, ale nie przyczyni się zapewne do jego istotnego obniżenia w najbliższych latach.

Punktem wyjścia badań i rozważań o szarej strefie jest jej zdefiniowanie. Umożliwi to rozgraniczenie szarej strefy od normalnej gospodarki oraz określenie skali działalności tej sfery i jej wpływu na tworzenie produktu krajowego brutto (PKB). Cechą charakterystyczną szarej strefy jest zatrudnienie nierejestrowane lub praca nierejestrowana (używamy tych pojęć jako synonimów). A więc kluczem do zdefiniowania tej sfery jest określenie, co rozumiemy przez pracę (zatrudnienie) ierejestrowaną.
W odróżnieniu od pracy rejestrowanej posiada ona następujące charakterystyczne cechy:

1. Jest to praca najemna, wykonywana bez nawiązania stosunku pracy, czyli bez umowy o pracę, umowy-zlecenia, umowy o dzieło lub jakiejkolwiek innej pisemnej umowy pomiędzy pracodawcą i pracownikiem bez względu na sektor własności (również u osób fizycznych i w indywidualnych gospodarstwach rolnych). Praca nie może być również wykonywana na podstawie powołania, mianowania lub wyboru. Pracownik nie uzyskuje ubezpieczenia społecznego, a więc uprawnień do korzystania ze świadczeń społecznych. Okres wykonywania tej pracy nie jest także zaliczany jako składkowy przez ZUS, a pracodawca nie odprowadza na konto ZUS i Funduszu Pracy odpowiednich sum z tytułu wypłacanego wynagrodzenia.Od dochodów z pracy nierejestrowanej nie płacone są podatki osobiste.
2. Jest to także praca na rachunek własny, jeśli z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej nie są płacone podatki, składki na ubezpieczenie społeczne, nie są realizowane inne zobowiązania finansowe wobec państwa.

Charakter i skala

Szara gospodarka i praca nierejestrowana to zjawiska o dużym zasięgu, zwłaszcza w handlu i naprawach; hotelarstwie i restauracjach; czy budownictwie i obsłudze nieruchomości. Badania nad nimi prowadzi Główny Urząd Statystyczny, choć dostępne dane mają charakter szacunkowy: polski PKB łącznie z szarą gospodarką wyniósł w 2000r. 114,6% PKB liczonego bez szarej gospodarki; w 2001r. 114,3%; a w 2002r. 113,4%. Praca nierejestrowana miała w tym istotny udział: w doszacowanym PKB za 2000r. 4,0% pochodziło z jej wykonywania, zaś w 2001r. ta wielkość spadła do 3,9%, a w 2002r. pozostała niezmieniona. Warto wszakże nadmienić, że w świetle danych z innych badań nad zjawiskiem szarej gospodarki i pracy niedeklarowanej jej udział może być większy, niż przyjmuje GUS.
Dane statystyczne o liczbie pracujących na czarno istotnie się różnią w zależności od przyjętej metodologii badań. W 1995r i 1998r. GUS przeprowadził badania modułowe na próbie 11 tys. gospodarstw domowych, które pozwoliły określić liczbę pracujących na czarno na odpowiednio: 2199 tys. i 1.430 tys. Publikowane corocznie dane szacunkowe odbiegają od tych wielkości: w 1995r. liczbę pracujących na czarno oceniano na 805 tys. os., w 2000r. – 885tys. os., w 2001r. – 895 tys. os., a w 2002r. – 910 tys. os., co oznaczałoby blisko 7% pracujących.
Za jedną z głównych przyczyn rozprzestrzenia się pracy nierejestrowanej uważany jest wysoki poziom łącznych kosztów pracy (wynagrodzenia wraz z narzutami), co hamuje tworzenie nowych miejsc pracy; firmy, szczególnie małe i średnie, uciekają się do zatrudniania pracowników na czarno. Można także zaobserwować tendencję do wydłużania czasu pracy pracowników (jest to wariant tańszy z punktu widzenia pracodawcy, aniżeli stworzenie nowego stanowiska pracy). Ponadto, dotychczasowy system świadczeń dla bezrobotnych, oparty na przepisach ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie zachęcał do poszukiwania legalnej pracy, czyniąc dogodniejszą sytuację pobierania zasiłku i równoległego podejmowania nieoficjalnego zatrudnienia. W tym kontekście znamienne były wyniki niezależnego badania Diagnoza Społeczna 2003, gdzie o uznaniu respondenta za faktycznie bezrobotnego rozstrzygało dodatkowe kryterium: miesięczny dochód niższy od 850 PLN (płaca minimalna wynosiła podówczas 800 PLN). Przy tym zastrzeżeniu, za bezrobotnych można było uznać 13,5% osób aktywnych zawodowo (stopa bezrobocia rejestrowanego wynosiła wówczas tj. w marcu 2003r. 19,6%). Pozostali uznani zostali za tzw. pozornie bezrobotnych, posiadających nieujawnione źródła dochodów. Ważnymi przyczynami funkcjonowania szarej strefy są także wysokie podatki oraz składki na ZUS. Pięć głównych przyczyn podejmowania pracy w szarej strefie ilustruje wykres:
Pięć głównych przyczyn podejmowania pracy w szarej strefie.
(w proc. ogółu osób wykonujących pracę nierejestrowaną)
źródło: GUS, Praca nierejestrowana



Wobec wprowadzenia wiz dla obywateli państw b. ZSRR w 2003r., napływ imigrantów zarobkowych z tego kierunku uległ ograniczeniu, niemniej nadal można zaobserwować ich obecność na krajowym rynku pracy, zwłaszcza w usługach, a szczególnie intensywnie w dziedzinach takich, jak budownictwo, rolnictwo i ogrodnictwo (zwłaszcza w okresie wiosenno-letnim), czy pomoc w gospodarstwach domowych.

Praca niedeklarowana w świetle prawa

Zatrudnianie pracowników bez umów o pracę jest zagrożone szeregiem sankcji prawnych. Unormowaniem zasad nawiązywania stosunku pracy zajmuje się Kodeks pracy, narzucając wymóg zawarcia umowy o pracę na piśmie i określenie w niej rodzaju umowy i jej warunków (art. 29). Art. 281 KP zawiera wyliczenie wykroczeń przeciw prawom pracownika, podlegających grzywnie, a wśród nich brak pisemnego potwierdzenia zawarcia umowy o pracę. Karę grzywny przewidują również inne przepisy, jak ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych (za nieodprowadzanie składek – do 5000 PLN), czy Kodeks karny skarbowy (nieujawnienie powstania zobowiązania podatkowego).
Za naruszenie przepisów tj. korzystanie z pracy na czarno pracodawcy grozi grzywna w wysokości 3.000 PLN. Podobne konsekwencje grożą za nieodprowadzanie w terminie składek na Fundusz Pracy. Ukarani mogą być także nielegalni pracownicy: bezrobotny, który świadczy pracę, a nie poinformował o tym urzędu pracy może być ukarany grzywną 500 PLN, a cudzoziemiec świadczący pracę bez zezwolenia – 1000 PLN.
Za kontrolę legalności zatrudnienia odpowiadają organy kontroli (potocznie zwane policją pracy), do niedawna działające na podstawie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a obecnie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Reprezentujący wojewodę Inspektorzy mogą kontrolować wszystkich pracodawców, jednoosobowych przedsiębiorców i inne instytucje oraz osoby fizyczne w zakresie zatrudniania zarówno obywateli polskich, jak obcokrajowców. Kontroli podlegają również agencje zatrudnienia. Organy kontrolne współdziałają z partnerami społecznymi, Państwową Inspekcją Pracy, PIP, policją, Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, Strażą Graniczną oraz urzędami kontroli skarbowej.
Równolegle kompetencje kontrolne w sprawach stosunku pracy wykonuje PIP. W 2002r. w 17% skontrolowanych przez PIP zakładów pracy stwierdzono nieprawidłowości w zakresie wymaganego przez prawo potwierdzenia na piśmie rodzaju i warunków umowy o pracę, co oznacza zatrudnianie pracowników bez umowy o pracę.
Jak pokazuje praktyka, sankcje, w jakie wyposażone są organy nadzoru i kontroli nie są wystarczająco dotkliwe, by zniechęcać pracodawców i pracowników do naruszania zasad legalności zatrudnienia. Policja pracy nie może np. karać mandatami za wykroczenia, które ściga. Mandaty z kolei stosuje na ogół PIP, w sporadycznych przypadkach kierując sprawy do sądu.
W ostatnim okresie można zaobserwować nasilenie się działań ustawodawczych, zmierzających do liberalizacji obrotu gospodarczego, których oczekiwanym skutkiem ma być w opinii inicjatorów ograniczenie szarej strefy i pracy nierejestrowanej. Przykładem wspomniana wyżej ustawa o promocji zatrudnienia, czy nowoprzyjęta ustawa o wolności gospodarczej.

Dialog społeczny i partnerstwo przeciw pracy nierejestrowanej

Kolejne przyjmowane przez władze dokumenty programowe akcentują konieczność podejmowania tematyki wzrostu zatrudnienia i rozwoju zasobów ludzkich w dialogu społecznym, tak dwu-, jak i trójstronnym i czynnego włączania się partnerów społecznych w działania na rynku pracy. Niemniej kwestia pracy niedeklarowanej nie okupuje na razie zbyt wiele miejsca w dialogu społecznym. Trzeba pamiętać także, że związki zawodowe nie mają silnej pozycji poza swoimi tradycyjnymi obszarami działania tj. dużymi zakładami przemysłowymi oraz sektorem publicznym, a tam praktyki korzystania z pracy nierejestrowanej są rzadkie, w przeciwieństwie do małych firm prywatnych. Przedmiotem rosnącej troski organizacji pracodawców staje się eliminowanie przejawów szarej strefy, jako zagrożenia dla przedsiębiorców działających zgodnie z prawem. Pozytywnym objawem jest rozwój dialogu regionalnego, który nabiera wysokiej dynamiki od ubiegłego roku. W ciałach dialogu regionalnego widoczne stają się, przynajmniej w niektórych województwach, oznaki zaangażowania organizacji pozarządowych reprezentujących bezrobotnych. Do tematów podejmowanych przez wojewódzkie komisje dialogu społecznego (WKDS) należały problemy bezrobocia, zatrudniania cudzoziemców, czy sytuacja w budownictwie.
Partnerstwo przeciw nielegalnemu zatrudnieniu nie jest rozwiązaniem, które byłoby obecnie stosowane. Pojawienia się takich inicjatyw można przypuszczalnie oczekiwać, kiedy opracowany zostanie Krajowy Plan Działań na rzecz Zatrudnienia.

Poglądy na pracę nierejestrowaną

Organizacje pracodawców konsekwentnie postrzegają szarą gospodarkę jako formę nieuczciwej konkurencji. Szans na ograniczenie jej skali upatrują przede wszystkim w skutecznym zachęceniu działających niej przedsiębiorstw do „wyjścia z cienia” poprzez uproszczenie rozwiązań fiskalnych, zwiększenie zakresu wolności gospodarczej (poprzez wycofanie się państwa z koncesjonowania pewnych rodzajów działalności gospodarczej) i poprawie jakości przepisów prawa (poprzez ich większą przejrzystość i zawężenie marginesu uznaniowości w decyzjach administracyjnych).
Ruchem w pożądanym przez pracodawców kierunku było ujednolicenie stawki podatku CIT na poziomie 19%. Szacuje się, że był to czynnik, który nakłonił do „wyjścia z cienia” nawet 100 tysięcy przedsiębiorców. Niemniej większość przedsiębiorców w Polsce to nadal firmy jednoosobowe, czyli samozatrudniający się (95% działających firm), które nie płacą podatku CIT, a PIT, według dotychczasowej skali progresywnej. Nadzieję wzbudziło także przyjęcie w maju ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, która m.in. upraszcza proces rejestracji firm, czy ogranicza liczbę kontroli w przedsiębiorstwach. Z drugiej strony niepokój wśród drobnych przedsiębiorców budzą plany podwyższenia składek na ubezpieczenie społeczne dla prowadzących działalność gospodarczą, co może pchnąć ich w stronę szarej strefy.
Zmiany polityki rynku pracy, czego czytelnym symptomem jest uchwalenie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, mają na celu przeobrażenie urzędów pracy (wraz z innymi instytucjami rynku pracy) z kas wypłacających transfery socjalne w ośrodki świadczące pomoc w przywróceniu niepracujących ludzi w wieku produkcyjnym rynkowi pracy, a pobierających zasiłki umotywować do czynnego poszukiwania zatrudnienia.
Zakończenie

Dopóki nie nastąpi znaczący spadek bezrobocia, trudno spodziewać się, aby skala pracy nierejestrowanej uległa zmniejszeniu. Mamy do czynienia z mechanizmem sprzężenia zwrotnego: wysokie bezrobocie poszerza margines gospodarki nieformalnej, korzystającej z pracy nierejestrowanej, a ta, stanowiąc nieuczciwą, bo działającą poza prawem i dzięki temu tańszą, konkurencję, utrudnia warunki działania przedsiębiorstwom przestrzegającym przepisów. Nie ulega wszak wątpliwości, że szeroki zasięg pracy niedeklarowanej związany jest z obciążeniem wynagrodzeń składką ubezpieczenia społecznego: koszt zatrudnienia pracownika jest wysoki, ale nie przekłada się na poziom jego dochodów. Zmiany polityki fiskalnej są uważane za korzystne, a obecnie dokonuje się zasadniczy zwrot w polityce rynku pracy. Na namacalne efekty trzeba będzie jednak poczekać.
Ludzie podejmują pracę w szarej strefie nie dlatego, że preferują zatrudnienie nierejestrowane, czasowe i doraźne, ale dlatego, że muszą, gdyż szanse znalezienia pracy legalnej w warunkach ponad trzymilionowego bezrobocia są bardzo ograniczone, a w wielu miejscowościach – żadne.
Trzeba dążyć do ograniczenia szarej strefy w polskiej gospodarce. Celu tego nie osiągnie się sposobami administracyjnymi, stosowaniem restrykcji i kar wobec pracodawców i pracowników tej strefy. Najskuteczniejszą metodą ograniczenia szarej strefy jest tworzenie legalnych miejsc pracy, zwiększenie zatrudnienia rejestrowanego i ograniczenie bezrobocia. Dowodzi tego niezbicie doświadczenie lat 1995–1998. Trzeba ludziom zatrudnionym w szarej strefie zaoferować pracę legalną, po prostu pracę.

Bibliografia

1. Powiatowy Urząd Pracy w Siedlcach
2. GUS, Praca nierejestrowana w Polsce w 1995 r.; Warszawa 1999
3. GUS, Praca nierejestrowana w Polsce w 1998 r., praca zespołowa pod kierunkiem Stanisławy Kostrubiec, Warszawa 1999