Regulowanie rynku pracy

Funkcje i cele polityki zatrudnienia

Polityka zatrudnienia jest częścią polityki makroekonomicznej współczesnego państwa kapitalistycznego. Jest nią czynne oddziaływanie władz państwowych na rynek pracy pod kątem potrzeb gospodarki kraju oraz godzenia interesów pracodawców i pracobiorców. Poszukuje i określa metody optymalnego gospodarowania zasobami ludzkimi.
Polityka zatrudnienia w rozumieniu praktycznym to suma różnego rodzaju działań związanych z realnym gospodarowaniem zasobami pracy, związanych z przygotowaniem kwalifikacyjnym zasobów pracy, czyli z różnymi formami szkolenia i kwalifikowania zawodowego. Wszystko co jest związane z alokacją siły roboczej i z właściwym jej kierowaniem oraz motywowaniem.
Początki polityki zatrudnienia sięgają już XIX w, i wywodzą się z oddziaływań ustawodawczych w ramach tzw. polityki pracy. W 1802 roku parlament angielski uchwalił pierwszą ustawę dotyczącą ochrony pracy, która zapoczątkowała ingerencję państwa na rynku pracy. Kolejne akty tej ustawy miały na celu regulowanie czasu pracy, dolnej granicy wieku zatrudnionego, utrzymanie bezpieczeństwa życia: zdrowia dzieci i nieletnich pracowników, a także tzw. wolności umowy. 1

Wyróżniał on tradycyjnie dwie podstawowe funkcje polityki zatrudnienia:

1. Funkcję społeczną, którą wyznaczają obecne i przyszłe warunki rozwoju społecznego.
2. Funkcję ekonomiczną, związaną z rozwojem gospodarczym.

Można również wyróżnić funkcję poznawczo-normatywną, dotyczącą systemu kształcenia oraz funkcję dochodową, tzn. taką, która jest związana z zapewnieniem uczestnictwa ludzi w tworzeniu i podziale dochodu narodowego.
Biorąc pod uwagę zakres ogólnych funkcji polityki ekonomicznej, polityka zatrudnienia podejmuje następujące zadania szczegółowe:

1. redukcję bezrobocia,
2. likwidację ubóstwa,
3. wypełnianie luki zatrudnieniowej,
4. oddziaływanie na decyzje w sprawie wyboru między bezrobociem a inflacją,
5. zmianę kierunku działania instytucji na rynku pracy. 2


Zakres i cele polityki zatrudnienia w wymiarze europejskim


Integracja gospodarki Polskiej ze strukturami Unii Europejskiej, stawia przed polityką zatrudnienia nowe wyzwania dając jednocześnie kolejne możliwości.
Celem polityki zatrudnienia w jednoczącej się Europie jest realizacja wysokiego poziomu zatrudnienia poprzez koordynację i uzupełnianie polityk zatrudnienia państw członkowskich, prowadzone w ramach wspólnej – państw członkowskich i Wspólnoty - strategii zatrudnienia. Ponadto poziom zatrudnienia jest uwzględniany przy definiowaniu i wdrażaniu innych polityk i działań Wspólnoty.
Celem polityki w dziedzinie spraw społecznych jest promocja zatrudnienia, poprawa warunków życia i pracy, tak aby umożliwić ich wyrównanie z jednoczesnym zachowaniem postępu, zapewnić odpowiednią ochronę socjalną, dialog między partnerami społecznymi, rozwój zasobów ludzkich, pozwalający podnosić i utrzymać wysoki poziom zatrudnienia oraz przeciwdziałać wykluczeniu społecznemu. Realizując te cele, Wspólnota wspiera i uzupełnia działania państw członkowskich w takich dziedzinach, jak:
· poprawa otoczenia pracy, mająca na celu ochronę zdrowia i bezpieczeństwa pracowników,
· warunki pracy,
· bezpieczeństwo socjalne i ochrona socjalna pracowników,
· ochrona pracowników w przypadku wypowiedzenia umowy o pracę,
· informacja i konsultacja pracownicza,
· reprezentacja i zbiorowa ochrona interesów pracowników i pracodawców, w tym współdecydowania,
· warunki zatrudnienia obywateli państw trzecich przebywających legalnie na terytorium Wspólnoty,
· integracja osób wyłączonych z rynku pracy,
· równość mężczyzn i kobiet w odniesieniu do ich szans na rynku pracy i traktowania w miejscu pracy,
· zwalczanie wykluczenia społecznego,
· modernizacja systemów ochrony socjalnej.3
Bezrobocie jest problemem ponadnarodowym, także walka z nim musi być wynikiem skoordynowanych działań wspólnoty europejskiej. Dotychczasowe działania UE w zakresie walki z bezrobociem są niedostateczne gdyż liczba pozostających bez pracy osób na terenie wspólnoty jest większa od teoretycznych założeń makroekonomicznych. Jest więc obszarem potencjalnych bo niewykorzystanych dotąd możliwości, dla działań w zakresie polityki zatrudnienia.


Założenia teoretyczne rynku pracy


Zagadnienie przyczyn bezrobocia od dawna przyciąga uwagę teoretyków ekonomii, ale też od samego początku wywołuje ostre kontrowersje. Ujawniły się one już w okresie rozwoju ekonomii klasycznej, kiedy to Adam Smith podkreślał sprawne funkcjonowanie rynku pracy, Dawid Ricardo zaś zwrócił uwagę na negatywne skutki stosowania maszyn, dotyczące wypierania siły roboczej z procesu produkcji. Do tej idei Ricarda nawiązał później Karol Marks w swojej teorii rezerwowej armii pracy, w której podkreślał nieuchronność powstawania bezrobocia w gospodarce kapitalistycznej w następstwie stosowania postępu technicznego. Bardziej nowoczesne ujęcia kwestii przyczyn bezrobocia rozwinęły się jednak dopiero w bieżącym stuleciu. Należy zwrócić tutaj uwagę na dwa spośród nich, odgrywające podstawową rolę, a mianowicie: tradycyjne ujęcie neoklasyczne, zwane również często klasycznym, ze względu na zaakceptowanie wielu wątków ekonomii klasycznej, oraz ujęcie keynesistowskie.
Decyzje pracodawców w sprawie rozmiarów popytu na siłę roboczą zależą przede wszystkim od wysokości stawek płac realnych. Stawki płac realnych decydują również o rozmiarach podaży siły roboczej, przy czym im te stawki są wyższe, tym większa jest podaż siły roboczej.
Jeśli chodzi o zalecenia klasyków dla polityki gospodarczej w zakresie walki z bezrobociem, to wysuwają oni postulat, iż aktywna ingerencja państwa, polegająca w szczególności na regulowaniu popytu na dobra, jest tutaj niewskazana. Państwo powinno jedynie tworzyć warunki do rozwoju mechanizmów rynkowych, usuwać ograniczenia w ich funkcjonowaniu oraz usprawniać działanie rynku pracy.4

Podstawą klasycznej koncepcji rynku pracy są trzy główne hipotezy:

1. podaż zawsze tworzy odpowiedni popyt
2. krańcowa użyteczność określa podaż siły roboczej
3. krańcowa produktywność determinuje popyt na siłę roboczą

Zgodnie z ujęciem klasycznym zmiany stawek płac realnych zapewniają równowagę przy pełnym zatrudnieniu, równoważąc podaż z popytem, wszelkie bariery i ograniczenia w działaniu mechanizmów rynkowych powodują utrzymywanie się bezrobocia. Zwolennicy doktryn liberalnych, przyjmujący takie założenia, są negatywnie nastawieni do działalności związków zawodowych i ingerencji państwa.5



Gdy popyt na towar jest niewystarczający do zakupienia wytworzonej produkcji, to producenci zmuszeni są obniżać produkcję do poziomu wyznaczonego przez efektywny popyt. W rezultacie pojawia się bezrobocie, które- w przekonaniu keynesistów - ma dosyć trwały charakter i nie może być zlikwidowane w wyniku działania samoczynnych mechanizmów rynkowych.
Keynesiści wysuwają postulaty o konieczności aktywnej ingerencji państwa w procesy gospodarcze w celu zwalczania bezrobocia. powinna ona, ich zdaniem, polegać na stymulowaniu efektywnego popytu na towary za pomocą instrumentów fiskalnych i pieniężnych.

Polityka państwowa na ryku pracy w gospodarce rynkowej obejmuje część pasywną, której celem jest pomoc socjalna dla osób bezrobotnych, oraz aktywną, polegającą na wykorzystaniu instrumentów fiskalnych i pieniężnych do oddziaływania na rozmiary agregatowego popytu na towary. Redukcja bezrobocia wymaga oczywiście zwiększenia agregatowego popytu. Jest to typowo keynesistowska metoda, nastawiona na zwalczanie bezrobocia związanego z niedostatecznym popytem. Wiąże się to uruchomieniem przez rząd danego kraju mechanizmów zwiększających globalny popyt.

W latach siedemdziesiątych XX wieku rozwinęła się „nowa mikroekonomia bezrobocia”
Obejmuje ona zespół instrumentów mających na celu poprawę funkcjonowania rynku pracy oraz redukcję bezrobocia w określonych grupach siły roboczej. Instrumenty te mają zazwyczaj charakter selektywny czyli adresowane są do określonych grup siły roboczej . Dzięki takiemu charakterowi instrumenty te mają podstawowe znaczenie w ograniczaniu bezrobocia strukturalnego i frykcyjnego. Mogą mieć też znaczenie dla redukcji bezrobocia występującego w warunkach nierównowagi na rynku pracy.

Wśród tych instrumentów należy wymienić:

· publiczne programy zatrudnienia ( programy robót publicznych ) polegające na tworzeniu przez państwo dodatkowych miejsc pracy w dziedzinach nie cieszących się zainteresowaniem sektora prywatnego

· subsydiowanie zatrudnienia polegające na udzielaniu przez państwo bezzwrotnej pomocy finansowej przedsiębiorstwom, które rezygnują z planowanej redukcji zatrudnienia lub tworzą nowe miejsca pracy ( w Polsce prace interwencyjne )

· pożyczki dla przedsiębiorstw w celu tworzenia nowych miejsc pracy oraz pożyczki dla bezrobotnych w celu podjęcia działalności gospodarczej na własny rachunek

· szkolenia zawodowe umożliwiające bezrobotnym zdobywanie kwalifikacji

· usługi pośrednictwa pracy świadczone przez biura pracy, dotyczące gromadzenia i udzielania informacji o wolnych miejscach pracy i bezrobotnych poszukujących pracy

Dominujące teorie bezrobocia w latach osiemdziesiątych XX w. Zaczęły być poddawane szerokiej krytyce ze względu na luki w swych założeniach. Jako reakcja na nie pojawiła się „hipoteza histerezy”.
Histereza - słowo pochodzenia greckiego- oznacza dosłownie pozostawanie w tyle. Pojęcie to zostało zapożyczone z fizyki gdzie oznacza zjawisko polegające na tym , że zmiany parametrów charakteryzujących stan pewnego układu wywołane zmianami czynników zewnętrznych zależą od poprzednich stanów układu.
Hipoteza histerezy przeniesiona na grunt życia gospodarczego próbuje wyjaśnić kształtowanie się stopy bezrobocia występowaniem tendencji podążania „naturalnej „ stopy bezrobocia za rzeczywistą, sytuacji w której wysokość bezrobocia nie powoduje ani przyspieszenia, ani zwolnienia inflacji ( tzw. poziom NAIRU), a także zbyt wolnym działaniem samoczynnych mechanizmów przywracania równowagi rynku pracy.
Ogólnie hipoteza histerezy wzmacnia argumenty na rzecz bardziej aktywnej polityki gospodarczej.6




Polityka zatrudnienia a polityka kształcenia

Trudno nie dostrzec istotnego związku przyczynowo skutkowego pomiędzy polityką zatrudnienia i polityką kształcenia. Jeśli występuje pomiędzy nimi niespójność to efektem jest bezrobocie po stronie pracobiorców i brak dostatecznie wyszkolonych kadr po stronie pracodawców. Mamy wówczas do czynienia ze zjawiskiem bezrobocia frykcyjnego. Obecnie w Polsce występuje brak wysoko wykwalifikowanych pracowników w takich dziedzinach jak : informatyka i mikrobiologia, dużym popytem cieszą się też wysokokwalifikowani inżynierowie z zakresu budowy maszyn.7Jednocześnie rynek pracy przesycony jest osobami z zakresu marketingu i zarządzania.8 Przykład ten pokazuje bezwładność polityki kształcenia wobec potrzeb rynku pracy.
Oprócz przygotowywania struktury zawodowej ludzi wchodzących w wiek produkcyjny kształcenie zawodowe obejmuje również podnoszenie kwalifikacji osób już pracujących. Szkolenia te służą przygotowywaniu określonych osób do pełnienia w przyszłości innych od dotychczasowych zadań.
W dyskusjach nad rozwojem szkolnictwa wyróżniają się dwa stanowiska:
- Kształcenie przyszłych kadr w ramach wąskich specjalizacji, co umożliwia szybką adaptację w miejscu pracy;
- Kształcenie przyszłych kadr w sposób bardziej ogólny i wszechstronny w celu zapewnienia szerokich możliwości dostosowawczych związanych z przyszłą pracą; wprawdzie okres adaptacyjny tak wyszkolonych osób w miejscu pracy jest wówczas dłuższy, ale lepiej dostosowuję się oni do zmieniających się wymogów rynku pracy.


Jak wynika z badań Eurostatu9 najniższe bezrobocie obejmuje osoby posiadające wyższe wykształcenie, najwyższe natomiast występuje wśród osób z wykształceniem podstawowym i niepełnym podstawowym.
Wśród bezrobotnych absolwentów najwyższy odsetek – 76% stanowią absolwenci techników i szkół policealnych oraz zasadniczych (ponad 38%). Absolwenci liceów ogólnokształcących stanowią 12% bezrobotnych absolwentów, a absolwenci szkół wyższych 10%. Istnieją szkoły zawodowe, po których bezrobocie absolwentów sięga 90%.
Ponad połowa uczniów obecnych szkół zasadniczych i średnich szkół zawodowych deklaruje, że nie zamierza podejmować pracy w zawodzie, w którym się kształci.
Przykład Polski pokazuje że ogólnie niski poziom wykształcenia społeczeństwa sprzyja utrzymywaniu się wysokiego bezrobocia bo w znacznej mierze ograniczał zakres i szybkość i elastyczność dostosowywania podaży i popytu na pracę. Wśród bezrobotnych dominują osoby o niskim poziomie wykształcenia , wykazujące się małym współczynnikiem mobilności kwalifikacyjnej. Zestawiając dane z okresu transformacji, blisko 70% bezrobotnych miało wykształcenie niższe od średniego. Osoby z wykształceniem wyższym stanowiły od 1,3 do 3,2 % wszystkich bezrobotnych . W latach 1992 – 2001 najwyższy udział w liczbie bezrobotnych miały osoby z wykształceniem zawodowym(38%) i podstawowym (32%)10

Instrumentacja polityki zatrudnienia

Instrumenty polityki zatrudnienia możemy podzielić na trzy główne grupy.:

1. Służące wywieraniu wpływu na wzrost popytu na siłę roboczą
2. Zmniejszające podaż siły roboczej
3. Dotyczące porozumień międzynarodowych w sprawie transferu siły roboczej



Ad1. Możemy wyróżnić następujące kierunki działań służących zwiększaniu liczby miejsc pracy:

a) Subwencjonowanie płac i zatrudnienia, mające na celu utrzymanie albo zwiększenie jego dotychczasowego poziomu w przedsiębiorstwach prywatnych,
b) Tworzenie nowych miejsc pracy w sektorze państwowym w myśl specjalnych programów zatrudnienia
c) Popieranie szeroko rozumianej przedsiębiorczości, tworzenie nowych miejsc pracy w sektorze prywatnym poprzez popieranie małych i średnich przedsiębiorstw, lokalne inicjatywy wzrostu zatrudnienia oraz pomoc w tworzeniu własnych zakładów przez bezrobotnych lub zagrożonych bezrobociem.
d) Roboty publiczne.

Ad2. Oprócz działań mających na celu zwiększenie popytu na siłę roboczą w ramach polityki zatrudnienia stosuje się również działania ograniczające jej podaż. Wyróżniamy tu:

a) Zmniejszenie rozmiarów zasobów siły roboczej poprzez wcześniejsze emerytury, wydłużenie okresów kształcenia i służby wojskowej.
b) Zmniejszenie liczby godzin pracy, głównie poprzez wydłużenie urlopów i zatrudnianie w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Ad3. umowy międzynarodowe dają możliwość przemieszczania się rzesz ludzi w poszukiwaniu pracy, na ich mocy mogą oni legalnie pracować w różnych krajach. Daje to potencjalne możliwości zmniejszenia bezrobocia, nie jest jednak jak się okazuje w praktyce skutecznym instrumentem walki z bezrobociem. Dane statystyczne wskazują że jedyni 2% poszukujących pracy za granicą to bezrobotni11



Podsumowanie

Polityka zatrudnienia będąc kombinacją wielu niezależnych czynników i efektem autonomicznych decyzji polityków, może nie przynosić pożądanych efektów. Doświadczamy tego w Polsce, po transformacji ustrojowej 1989 r. Efektem błędnej i niespójnej polityki zatrudnienia stał się spadek popytu na pracę. W pierwszym okresie transformacji było to głównie efektem restrukturyzacji przedsiębiorstw, które starały się przystosować do nowych warunków. Recesja objęła całą gospodarkę, co musiało się odbić na ilości zatrudnianych gdyż przestawianie gospodarki na kanony rynkowe przyniosło po raz pierwszy od czasów II wojny światowej konieczność redukcji miejsc pracy. Tak w roku1993 liczba bezrobotnych osiągnęła liczbę 2890 tys. osób. Stopa bezrobocia wynosiła wtedy 16,4%. Lata 1994 – 97 były latami wysokiego tępa wzrostu gospodarczego, spowolniono również procesy prywatyzacyjne i zaostrzono przepisy dotyczące pobierania zasiłków dla bezrobotnych. Stopa bezrobocia na koniec 1997 roku osiągnęła pułap !0,3%. Lata 1997 – 99 to okres dość szybkiego wzrostu liczby zatrudnionych. Jego przyczyn upatruje się w spadku tempa wzrostu gospodarczego, ograniczeniu działalności przedsiębiorstw w związku z kryzysem rosyjskim oraz przyspieszeniu restrukturyzacji niektórych działów gospodarki. Dodatkowym czynnikiem wzrostu bezrobocia stały się zwolnienia grupowe w przedsiębiorstwach z dużym udziałem kapitału zagranicznego, w których kończyły się okresy chroniące załogi przed redukcją. W końcu 1999r. Bezrobocie objęło 2350 tys. osób, a stopa bezrobocia wynosiła 13,1%.9
Niekorzystne trendy w gospodarce i brak właściwych działań ze strony rządzących nie zapobiegły niekorzystnemu trendowi wzrostu liczby pozostających bez pracy. W roku 2003 stopa bezrobocia wynosiła 18,8%, przy liczbie bezrobotnych 3344 tys. Osób. Można więc wysnuć wniosek że urynkowienie gospodarki spowodowało zmniejszenie jej popytu na pracę. Czasowe wahania liczby bezrobotnych jakie miały w omawianym okresie miejsce były skutkiem koniunkturalnych zmian jakim podlega gospodarka. Jednak trendu wzrostu stopy bezrobocia nie udało się powstrzymać, ostatnie dane z listopada 2004 mówią o 2 942 600 przy stopie bezrobocia 18,7%.12
Warto też powiedzieć że czynnikami stymulującym wzrost bezrobocia był szybki przyrost liczby osób wchodzących w wiek produkcyjny w latach 1990 – 2001 było ich ponad miliony, nierównomierny rozwój gospodarczy poszczególnych regionów, ogólnie niski poziom wykształcenia polskiego społeczeństwa. Jeśli do tego dołożymy jeden z najbardziej represyjnych w Europie systemów fiskalnych, oraz zmiany w kodeksie pracy, znacznie podnoszące koszty pracy, to można dojść do wniosku że regulowanie rynku pracy, pomimo istnienia stosownych mechanizmów jego regulacji, jest jedynie życzeniem.