Prawo administracyjne.

ADMINISTRACJA jest pojęciem używanym w dwojakim znaczeniu. Oznacza ona bądź jedną z podstawowych dziedzin działalności państwowej, polegającej na zarządzaniu, bądź ogół organów państwowych zajmujących się administrowaniem. Administracje uważa się za pozostałą część działalności państwowej. Administracją jest wszystko, co nie jest ustawodawstwem i wymiarem sprawiedliwości. Za administracje państwową uważa się tę z podstawowych form działalności państwa, która polega na organizowaniu bezpośredniej, praktycznej realizacji zadań państwa, w oparciu o obowiązujące przepisy. Administracja jest działalnością wykonawczo-zarządzającą, prowadzoną w państwie przez specjalny rodzaj organów: organy administracji państwowej(rządowej), organy samorządu terytorialnego.

PRAWEM ADMINISYTRACYJNYM nazywamy zespół norm regulujących: A.)strukturę i kompetencje organów administracji publicznej(rządowej i samorządowej) B.)stosunki prawne powstające w toku wykonawczo-zarządzającej działalności tych organów. Prawo administracyjne jest rozwinięciem, skonkretyzowaniem prawa konstytucyjnego w warunkach codziennej działalności państwa. Rozróżnienie między prawem administracyjnym i prawem cywilnym następuje w oparciu o charakter stosunków regulowanych przez obie dziedziny prawa. Stosunki prawa cywilnego to dwóch równoległych partnerów, z których jeden jest reprezentantem państwa i jest wyposażony w określoną część władzy państwowej. Prawo administracyjne i prawo finansowe są podobne, różni je tylko przedmiot regulowania. O ile prawo administracyjne reguluje różne sprawy należące do zakresu działania administracji, o tyle przedmiotem prawa finansowego są jedynie sprawy majątkowe, należące do kompetencji organów administracji finansowej. Całość przepisów składających się na prawo administracyjne można podzielić na trzy grupy: A.)przepisy odnoszące się do struktury organów administracyjnych, B.)przepisy regulujące tok działania organów administracyjnych, C.)przepisy odnoszące się do sposobu załatwiania poszczególnych rodzajów spraw. Przepisy regulujące strukturę administracji i tok jej działania tworzą część ogólną prawa administracyjnego. Natomiast przepisy normujące sposób załatwiania poszczególnych rodzajów spraw należą do części szczegółowej.

Zależnie od przedmiotu działalności i jej zakresu, charakteru organu, składu i innych okoliczności, występuje kilka podziałów organów administracyjnych:
1.)Ze względu na skład dzielimy organy administracji państwowej na kolegialne i jednoosobowe. Organ kolegialny składa się z kilku osób, a decyzje zapadają w nim zespołowo, w drodze uchwały podjętej większością głosów. Organem kolegialnym jest Rada Ministrów. W skład organu jednoosobowego wchodzi jedna osoba, a decyzje zapadają jednoosobowo. Takim organem jest minister. W aparacie administracyjnym państwa działają obydwa rodzaje organów. Organy kolegialne wykorzystuje się głównie, gdy sprawą o podstawowym znaczeniu jest dojrzałość podejmowanych decyzji, ich staranne wyważenie, czyli gdy chodzi o merytoryczną i prawną trafność decyzji. Natomiast na tych odcinkach zarządu państwowego, gdzie najważniejsza jest szybkość działania i operatywność organu, decydująca o skuteczności administrowania – powołane są organy jednoosobowe. Organy jednoosobowe administrują sprawnie, lecz prawdopodobieństwo podjęcia błędnej decyzji jest tu znacznie większe, natomiast w organach kolegialnych decyzja może być znacznie dokładniej przemyślana i przed podjęciem poddana wszechstronnej analizie, ale właśnie wskutek tego działalność organów kolegialnych może się okazać nie dość sprawna. Przy kształtowaniu struktury organów administracyjnych podejmowane są różne próby połączenia zalet obu rodzajów organów. W tym kierunku zmierza między innymi powołanie ciał doradczych przy organach jednoosobowych(zespół doradców premiera itp.). Powołane grono ekspertów przedstawia jedynie analizy, formułuje opinie, którymi osoba pełniąca funkcje organu jednoosobowego nie jest związana. Zwiększa to jednak wydatnie prawdopodobieństwo podjęcia właściwej decyzji.
2.)Ze względu na terytorialny zasięg swojej działalności organy administracji dzielą się na centralne i terenowe. Organami centralnymi obejmują swoim działaniem teren całego kraju, zgodnie z przyznanymi im w konstytucji i w innych ustawach kompetencjami np. Rada Ministrów, Główny Urząd Statystyczny. Organem terenowym jest taki organ, którego kompetencje rozciągają się jedynie na określoną część terytorium państwa, odpowiadającą z reguły jednostce podziału administracyjnego np. województwo. Podział ten odnosi do organów zarówno centralnych jak i terenowych. Układ stosunków między tymi organami różnych szczebli opiera się na podporządkowaniu organu niższego szczebla organowi wyższego szczebla.
3.)Wśród organów administracyjnych odróżniamy takie, które zajmują się zarządzaniem wszystkimi lub przynajmniej większą ilością dziedzin życia na danym terenie - organy kompetencji ogólnej (np. wojewoda), oraz takie, którym podlega jedna dziedzina zarządu państwowego - organy kompetencji szczegółowej (np. minister).

Stosunkiem administracyjno-prawnym jest stosunek społeczny uregulowany przez przepisy prawa administracyjnego. Stosunek ten charakteryzuje się kilkoma cechami, które decydują o jego odmienności od innych rodzajów stosunków prawnych: 1.)jedną ze stron stosunku jest zawsze organ administracji publicznej wyposażony w uprawnienia władcze, tzw. imperium (drugą stroną jest obywatel, przedsiębiorstwo, inny organ administracyjny itd.). Stosunek adm.-pra. jest stosunkiem nie równorzędnych partnerów. Jeden z nich reprezentuje państwo i może w danej sprawie narzucać swoja wole, drugi zaś jest mu podporządkowany. 2.)Przedmiotem stosunki administracyjnego są jedynie sprawy należące do kompetencji organów administracji państwowej. 3.)Stosunki adm.-pra. powstają najczęściej z mocy aktów administracyjnych pomiędzy organem wydającym akt i adresatem aktu. Niekiedy nawiązują się one z mocy samego prawa(np. obowiązek zgłoszenia się do rej. wojskowej). Przyczyną powstania stosunku adm.-pra. może być zgłoszenie przez obywatela(lub inną jednostkę prawną) pod adresem organu roszczenia o określone zachowanie się.

Znane są następujące FORMY DZIAŁANIA ADMINISTRACJI: A.)stanowienie przepisów prawnych(tzw. aktów administracyjnych lub normatywnych) – organ administracyjny ma prawo posługiwania się w swej działalności aktami normatywnymi, za pomocą których ustanawia powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Organ stojący najwyżej w hierarchii administracji rządowej – Rada Ministrów – wydaje przede wszystkim rozporządzenia i podejmuje uchwały. Ministrowie wydają rozporządzenia i zarządzenia. B.)wydawanie aktów administracyjnych(tzw. aktów administracyjnych indywidualnych) – stanowi ono podst. formę prawną działania administracji. Większość konkretnych spraw jest rozstrzygana w postaci aktu administracyjnego. Kończy on postępowanie administracyjne i stanowi załatwienie wniosku zainteresowanej osoby lub instytucji. C.)zawieranie porozumień administracyjnych – porozumienie to występuje między organami które nie są sobie podporządkowane, między którymi nie ma stosunku służbowej podległości. Jest przydatne gdy w grę wchodzi konieczność podjęcia i prowadzenia wspólnej działalności organizatorskiej w sprawach regulowanych prawem administracyjnym. Porozumienie to stanowi podst. i skuteczną formę prawną współdziałania różnych organów administracyjnych. Może być one zawarte jedynie w sprawach objętych kompetencjami stron regulowanych prawem administracyjnym. Sankcję, w razie naruszenia porozumienia przez jedną ze stron, stanowią środki nadzorcze organów nadrzędnych. Zasadniczo porozumienia stanowią platformę współdziałania organów administracyjnych w ciągu dłuższego czasu, w dziedzinie spraw powtarzających się. Nierzadko porozumienie stwarza ogólną podstawę do najbardziej szczegółowych uzgodnień, zawieranych przez jednostki podporządkowane stronom. Występuje także takie porozumienia, w których zostaje skoordynowana działalność kilku organów w załatwieniu jednej sprawy. D.)zawieranie umów – umowa jest typową czynnością cywilnoprawną i ze względu na swą istotę stanowi w prawie administracyjnym element obcy, jest także wykorzystywana jako jedna z form działalności organów administracyjnych. Istotą umowy jest porozumienie dwóch lub więcej stron, które w danej sytuacji są prawnie równorzędne. Umowa jest aktem dwustronnym, inaczej niż akt administracyjny. Wymaga do powstania zgodnej woli dwóch stron. E.)prowadzenie działalności społeczno-organizatorskiej – jest to tzw. działalność w formach nie władczych. Prowadząc tą działalność organy nie występują w formach władzy, lecz w charakterze jak organizacje społeczne zajmujące się organizowaniem działalności ludzi za pomocą namowy, perswazji i innych środków oddziaływania. Działalność społeczno-organizacyjna ma wielkie znaczenie – pobudza aktywność społeczną, wdraża ludzi do zespołowego działania itp. F.)wykonywanie czynności materialno-tech. – są to wszelkie czynności faktyczne organu administracyjnego i jego funkcjonariuszy, wykonywane w toku urzędowania. W stosunku do właściwych czynności mają one charakter pomocniczy. Przykładem czynności może być prowadzenie archiwów i akt w urzędzie wojewódzkim itp. Czynności te muszą się opierać na podst. prawnej(ustawie, akcie normatywnym pochodzącym od organu administracji, akcie administracyjnym). Można wymienić dwie grupy czynności: 1.)czynności dokonywane wewnątrz organu(np. pisanie protokołu) 2.)czynności, z którymi organ administracyjny występuje na zewnątrz(np. czynności egzekucyjne)

AKT ADMINISTRACYJNY to wydawany w postępowaniu administracyjnym jednostronny, władczy akt woli organu administracji publicznej, rozstrzygający w całości lub części konkretną sprawę do istoty, skierowany do oznaczonego adresata. Akt powinien zawierać: A.)oznaczenie organu administracyjnego i stron, B.)treść decyzji, C.)powołanie podstawy prawnej, D.)uzasadnienie faktyczne i prawne, E.)datę, F.)pouczenie o prawie wniesienia odwołania bądź złożenia skargi do sądu administracyjnego, G.)podpis i stanowisko służbowe urzędnika. Akt charakteryzuje się: *jest wydawany przez organ administracji publicznej, rządowej lub samorządowej. *przy wydawaniu aktu administracyjnego organ korzysta z posiadanych uprawnień władczych(imperium), występuje więc w stosunku do adresata jako ośrodek władzy, a nie równorzędny partner. *nakłada na adresata określone obowiązki lub przyznaje uprawnienia, powołując powstanie, zmianę lub zniesienie stosunku prawnego. Akt administracyjny jest zdarzeniem prawnym. Dotyczy on zawsze konkretnego stosunku prawnego lub taki stosunek tworzy.

Akty administracyjne dzielą się na: *zewnętrzne – zaliczamy do nich te akty, które organ administracji publicznej kieruje do innego adresata niż podległy organ administracyjny, a więc „na zew.”, poza krąg administracji, najczęściej do obywatela, jednostki gospodarczej itp. *wewnętrzne – zaliczamy do nich akty kierowany przez organ administracyjny(nadrzędny) do innego organu administracyjnego(podległego). Akty te nie wychodzą poza krąg organów administracyjnych, pozostają wewnątrz. Dalszym podziałem aktów jest: *deklaratywne – ustala się w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z ustawy dla adresata obowiązki i prawa, sam jednak tych obowiązków i praw nie tworzy. *konstytutywny – ma charakter twórczy, tworzy on, zmienia lub uchwala stosunki prawne. Skutek prawny następuje nie z mocy samej ustawy, lecz akty administracyjnego opartego na ustawie. Akty można podzielić także: *pozytywne – załatwiający sprawę zgodnie z przedstawionym wnioskiem. *negatywnym – odmawia całkowicie lub częściowo żądaniu strony. Wnoszący podanie ma prawo wnieść odwołanie.

Akt prawny powinien spełniać wszystkie wymagania stawiane przez ustawy i wydane na ich podstawie akty prawne(rozporządzenia, uchwały itp.). Wymagania te nazywane są przesłankami ważności aktu administracyjnego. Przesłanki aktu są następujące: *Akt administracyjny może być wydany jedynie na podst. ustawy lub przepisów wykonawczych. Wynika to z zasady działania organów administracji wyłącznie w ramach przepisów prawa. *Akt administracyjny powinien pochodzić od właściwego organu i mieścić się w ramach jego kompetencji. *Akt administracyjny często może być wydany tylko po przeprowadzeniu określonego przez przepisy prawne postępowania i przy zachowaniu pewnych wymagań formalnych. Moc obowiązująca aktu administracyjnego nie nasuwa żadnych wątpliwości, jeśli został on wydany prawidłowo, z zachowaniem przewidzianych przez prawo wymagań. Zdarzyć się jednak może, że przy wydaniu aktu administracyjnego wymagania te nie zostały dochowane. Taki akt administracyjny jest wadliwy. Niezgodność aktu z przepisami może być poważna lub błaha, w zależności od tego, jakiej sprawy dotyczy. Im większa niezgodność z obowiązującym prawem tym większy wpływ wywiera to na ważność aktu administracyjnego. Rozróżniamy wady *nieistotne – jeśli akt narusza przepis, mający tylko charakter porządkowy, wadliwość ta nie powoduje żadnych ujemnych skutków, uzasadnia jedynie ewentualną odpowiedzialność służbową pracownika państwowego, który taki akt wydał. Akt jest i pozostaje nadal ważny, wymaga jedynie uzupełnienia i sprostowania. *istotne – uważa się za nieważny akt administracyjny który: 1.) został wydany przez niewłaściwy rzeczowo organ, 2.)został wydany bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. 3.)dotyczy sprawy, która została poprzednio rozstrzygnięta ostateczną decyzją, 4.)został skierowany do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5.)w razie wykonania wywołałby czyn zagrożony karą, 6.) zawiera inną wadę, powołującą nieważność aktu z mocy wyraźnego przepisu prawa.
Każdy akt administracyjny jest chroniony domniemaniem ważności, co ma zapobiec samodzielnemu ocenianiu aktu przez zainteresowanie podmioty i swobodnemu decydowaniu, czy go wykonać. Nawet taka decyzja, która jest dotknięta bardzo poważną wadą powinna być traktowana jako obowiązująca do chwili uchylenia. Uchylając akt administracyjny decyduje czy był on nieważny w chwili wydania (ex tunc) i od początku nie wywoływał żadnych skutków prawnych, czy też nie staje się nieważny z chwilą uchylenia (ex nunc). Organ administracji państwowej wstrzymuje wykonanie aktu administracyjnego, gdy zachodzi prawdopodobieństwo, że jest on wadliwy.

Do podstawowych zasad postępowania administracyjnego należą: 1.)zasada prawdy obiektywnej - oznacza ciążący na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie obowiązek dążenia do możliwie najwierniejszego odtworzenia rzeczywistości stanu faktycznego, na podst. którego ma nastąpić wydanie decyzji.
2.)zasada udziału stron w postępowaniu – postępowanie administracyjne toczy się przy aktywnym udziale zainteresowanych w treści przyszłej decyzji stron. Organ wydający decyzje musi zaznajomić się z życzeniami i propozycjami zainteresowanych czy zainteresowanego. 3.)zasada kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym – Społeczeństwo jest żywotnie zainteresowane w ścisłym przestrzeganiu prawa przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Społeczeństwu zależy na wyeliminowaniu korupcji i podobnych zjawisk o wielkiej szkodliwości. 4.)zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu stron – organ powinien mieć na uwadze z jednej strony interes społeczny, z drugiej zaś nie wolno mu dopuścić do naruszenia słusznego interesu uczestnika postępowania. Słuszny interes to taki, który nie koliduje z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego. Administracja istnieje dla obywateli i powinna im służyć! Do zasad pomocniczych należą: *zasada odrębności postępowania administracyjnego * oficjalności *względnej jawności *dwuinstancyjności *swobodnej oceny dowodów *dyspozycyjności *prostoty i koncentracji *ograniczonego formalizmu *trwałości decyzji administracyjnej.

Decyzja – jest aktem administracyjnym rozstrzygającym sprawę. Kończy ona postępowanie w danej instancji. Decyzja powinna mieć formę pisemną. Do niezbędnych elementów każdej decyzji należy: *oznaczenie organu wydającego decyzje *data wydania decyzji *oznaczenie stron, do których decyzja jest skierowana *podstawa prawna decyzji *rozstrzygnięcie sprawy(osnowa decyzji) *pouczenie o możliwości odwołania, terminach i trybie *podpis pracownika który w imieniu organu wydaje decyzje(nazwisko, imię i stopień) *uzasadnienie(w wyjątkowy przypadkach organ jest zwolniony z uzasadnienia). Postanowienia nie dotyczą istoty rozpatrywanej sprawy i nie kończą postępowania np. postanowienie o przesłuchaniu świadka, o wyznaczeniu rozprawy itp.

Postępowanie administracyjne jest oparte na zasadzie instancyjności. Od każdej decyzji przysługuje stronom odwołanie. Wniesienie odwołania powoduje z reguły wstrzymanie wykonania wydanej decyzji i powtórne zbadanie sprawy. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znają trzy środki odwoławcze: *odwołanie – od decyzji administracyjnej wnosi strona w ciągu 14 dni od ogłoszenia lub doręczenia decyzji. Wnosi się je za pośrednictwem organu, który wydał decyzje, do organu wyższego szczebla lub samorządowego kolegium odwoławczego. Odwołanie nie wymaga specjalnego uzasadnienia wystarczy, żeby z niego wynikało, że strona jest niezadowolona z decyzji i wnosi o odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W wyniku wniesienia odwołania następuje wydanie drugiej decyzji w tej samej sprawie przez organ nadrzędny. Organ nadrzędny może zmienić decyzje w części lub w całości, uwzględniając w ten sposób odwołanie strony. Może też decyzje utrzymać, jeśli uzna ją za trafną. Decyzja organu odwoławczego jest ostateczna i nie podlega zaskarżeniu w toku instancji. Uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w trybie nadzoru, sprawowanego przez organy zwierzchnie nad organami podległymi. *zażalenie – przysługuje stronom od zapadających w toku postępowania postanowień, ale tylko w przypadkach wyraźnie wskazanych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zażalenie wnosi się w ciągu 7 dni od daty ogłoszenia lub doręczenia postępowania. *wniosek o wznowienie postępowania – jest nadzwyczajnym środkiem odwoławczym. Zmierza on do podjęcia na nowo postępowania, które zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji. Może mieć ono miejsce tylko w wyjątkowych przypadkach: *decyzja wydana została w wyniku przestępstwa(np. przekupienia) *dowody, na których oparł się organ, okazały się fałszywe *wyjdą na jaw nowe okoliczności, nie znane w chwili wydania decyzji. Wniosek o wznowienia postępowania powinien być złożony w ciągu miesiąca od uzyskania wiadomości o przyczynie uzasadniającej wznowienie.

Skargi są środkiem nadzoru społecznego nad działalnością organów administracji publicznej. Skargę lub wniosek może wnieść każdy obywatel, instytucja itp. Założenie skargi lub wniosku nakłada na organ obowiązek zbadania sprawy i udzielenia w odpowiednim czasie odpowiedzi. Przedmiotem skargi może być każdy wywołujący niezadowolenie przejaw działalności konkretnego organu administracji lub jego pracowników. W szczególności można zaskarżyć za zaniedbanie lub nienależyte wykonanie zadań przez właściwe organy lub ich pracowników, naruszenie praworządności lub słusznych interesów obywateli, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga jest więc skierowana przeciwko określonym aktom, sytuacjom lub zjawiskom. Przedmiotem wniosku jest ulepszenie działania organów administracji publicznej bez związku z konkretnymi zaniedbaniami. Złożenie skargi powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego w odpowiedniej formie. Sprawa stanowiąca przedmiot skargi powinna być załatwiona w ciągu dwóch miesięcy.

Źródło: "Elementy prawa dla ekonomistów" Wojciech Siuda, POZNAŃ 2005