Administracja publiczna wobec integracji Polski z UE

1. Wiadomości wstępne dotyczące Unii Europejskiej.

Doświadczenia II wojny światowej oraz problemy powstałe w jej wyniku, spowodowały iż zaczęto poszukiwać nowych form współpracy międzynarodowej które zapewniłyby pokój i bezpieczeństwo na kontynencie europejskim.
Podstawę powojennej współpracy europejskiej stworzył Plan Marschalla, który m.in. w swych założeniach miał doprowadzić do zjednoczenia Europy. Jednakże w wyniku podziału Europy na blok Wschodni i Zachodni, został on zrealizowany tylko w Europie Zachodniej.
Głównym propagatorem zjednoczenia Europy był Winston Churchill który w słynnej deklaracji wygłoszonej 19 września 1948 r. na Uniwersytecie w Zurychu postulował utworzenie Stanów Zjednoczonych Europy. W tym samym czasie idea integracji zdobyła wielu zwolenników. Powstają ruchy i stowarzyszenia pro europejskie. Z inicjatywy Ruchu Europejskiego, w 1948 roku w Hadze odbył się Kongres Europejski. Uczestnicy Kongresu zaproponowali utworzenie Zgromadzenia Europejskiego i Rady której celem byłoby przygotowanie etapów integracji europejskiej. W wyniku Konferencji Haskiej 5 maja 1949 r. została powołana Rada Europy, pierwsza ponadpaństwowa organizacja współpracy międzynarodowej.

W 1986 r. w celu pogłębienia integracji ekonomicznej został podpisany Jednolity Akt Europejski (JAE), rozszerzający uprawnienia Wspólnoty w wielu dziedzinach min: polityki społecznej, badań naukowych i technologii ochrony środowiska. Zmianie uległ proces decyzyjny, rozszerzono kompetencje Parlamentu Europejskiego, prawno-międzynarodowe podstawy funkcjonowania uzyskała Rada Europejska, rozwinięta została współpraca państw członkowskich w zakresie polityki zagranicznej. JAE przewidywał także utworzenie jednolitego rynku wewnętrznego do 1992 r.
Impuls ku pogłębieniu integracji, jaki nadał Jednolity Akt Europejski, został urzeczywistniony dopiero w Maastricht w 1992 r., kiedy to nastąpiło podpisanie Traktatu o Unii Europejskiej, stanowiącego obszerną reformę europejskiego prawa wspólnotowego. Traktat m.in. określił nowe formy współpracy między państwami członkowskimi w zakresie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, potwierdzona została zasada subsydiarności, nastąpiło poszerzenie współpracy w zakresie przemysłu, zdrowia publicznego, kultury i edukacji, zwiększono kompetencje Parlamentu Europejskiego, stworzone zostało również europejskie obywatelstwo Unii.

2. Prawo wspólnotowe

Prawo wspólnotowe to ogół aktów prawnych przyjętych w ramach Wspólnot Europejskich. Dotyczy i obowiązuje w każdym państwie członkowskim na równi z prawem narodowym, a niektóre jego normy mają charakter nadrzędny wobec prawa wewnętrznego. Reguluje całość zasad funkcjonowania Unii Europejskiej i relacji między jej instytucjami, państwami członkowskimi i obywatelami UE.
Jest specyficznym w skali światowej, osobnym systemem prawnym. Warto na wstępie zaznaczyć, że to poszczególne Wspólnoty Europejskie (WE, EWWiS, Euratom) mają osobowość prawną, tworzą prawo wspólnotowe i są podmiotem prawnym. Unia Europejska nie ma tych właściwości, nie jest organizacją, a tylko ponad instytucjonalnym mechanizmem integracyjnym, wspólnym pojęciem określającym cały dotychczasowy dorobek integracyjny Europy. Dlatego należy mówić raczej o "prawie wspólnotowym", niż o "prawie Unii Europejskiej".

Doktryna prawa wspólnotowego


Wyróżnia dwa zasadnicze poglądy na temat charakteru prawa wspólnotowego:

1) Podstawowe stanowisko zakłada, że jest ono suwerennym porządkiem prawnym powstałym na mocy decyzji państw członkowskich, które w traktatach założycielskich stworzyły samodzielną, europejską władzę publiczną posiadającą własne ograny i urzędy. Ku temu stanowisku skłania się praktyka konstytucyjna państw członkowskich oraz orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości WE. Na ten charakter prawny Wspólnot wskazywałaby także ich samodzielność w układach z państwami trzecimi, a także fakt, że prawo wspólnotowe ma zastosowanie bezpośrednio w stosunku do obywateli UE.

2) Drugi pogląd na ten temat zakłada, że prawo wspólnotowe jest specyficznym, lokalnym rodzajem prawa międzynarodowego funkcjonującym na podstawie multilateralnych (wielostronnych) umów międzynarodowych.

Zgodnie z pierwszym poglądem czasem stosuje się w określeniu charakteru prawa Wspólnot pojęcia "supranacjonalności". Oznacza to przede wszystkim, że prawo wspólnotowe obsługuje niezależny od państw członkowskich system instytucjonalny i tworzy ponadnarodowy, jednolity porządek prawny, który nieraz ma możliwość ingerencji w system prawny państw narodowych oraz prawo pierwszeństwa przed normami prawnymi poszczególnych państw.

Traktat o Unii Europejskiej podkreślił obowiązek zachowania i rozbudowania acquis communautaire (całości dorobku prawnego).
W jego skład wchodzą przede wszystkim:
 postanowienia traktatowe, ustawodawstwo wynikające ze stosowania traktatów
 orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, umowy międzynarodowe, deklaracje i rezolucje przyjęte przez organy Wspólnot. Każde państwo przystępujące do UE ma obowiązek akceptacji acquis communautaire.

Źródła prawa wspólnotowego

Źródła niepisane prawa wspólnotowego

 orzecznictwo sądowe (głównie Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich)
 zasady prawa poszczególnych państw, zasady w orzecznictwo oraz czasami zaliczane do tej grupy zasady prawa międzynarodowego
 praktyka prawnicza

Źródła pisane prawa wspólnotowego

Do zewnętrznych zaliczamy:
 umowy międzynarodowe zawierane przez Wspólnoty Europejskie jako całość
 umowy międzynarodowe wiążące Wspólnoty (np. takie, którymi związane są jako osobne podmioty państwa członkowskie)

Wewnętrzne dzielą się na:
 pierwotne (tu należą przede wszystkim traktaty międzynarodowe ustanawiające Wspólnoty: Traktat Paryski, Traktaty Rzymskie, Jednolity Akt Europejski, Układ z Maastricht, Układ z Schengen, Traktat Amsterdamski)
 wtórne, czyli rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Te akty stanowią podstawowy pion aktywności prawotwórczej organów UE na codzień i nimi zajmujemy się w kolejnym rozdziale.
 inne, nietypowe oraz komplementarne (m.in. akty jednostronne, inne akty wydawane na podstawie art. 249 Traktatu z Maastricht)

Systematyka źródeł prawa UE

Zasady prawa wspólnotowego


Prawo Wspólnot Europejskich, ze względu na swój unikatowy charakter, ma także swoje specyficzne zasady -- filary na których jest oparte.

 Po pierwsze, porządek prawny WE oparty jest na hierarchicznym uporządkowaniu źródeł prawa -- prawo wtórne, jako stanowione na mocy prawa pierwotnego (traktatów) ma niższą moc prawną, niż prawo pierwotne oraz ogólne zasady prawa.

 Po drugie, prawo wspólnotowe ma pierwszeństwo wobec prawa wspólnotowego, o czym była już mowa w trakcie omawiania aktów prawnych UE -- rozporządzenia i dyrektywy zastępują sprzeczne z nimi normy prawa wewnętrznego państw członkowskich.

 Prawo wspólnotowe w państwach członkowskich jest stosowane bezpośrednio, jeżeli oczywiście jego działanie nie jest uzależnione od wydania aktów prawa wewnętrznego, czyli jest bezpośrednie, jasne i bezwarunkowe.

 Kolejną zasadą jest równowaga kompetencji, zarówno między instytucjami UE, jak i między instytucjami a państwami członkowskimi.

 Zasada jednolitości głosi, że prawo wspólnotowe powinno być stosowane jednakowo we wszystkich państwach członkowskich, czyli na terenie całej Unii, a także że akty niezgodne z aktami o wyższej mocy prawnej powinny być uchylane.

 Kolejną zasadą jest podstawowa zasada prawa międzynarodowego -- zasada solidarności zakładająca, że umów należy dotrzymywać (pacta sunt servanda).

3. Akty prawne UE


Akty prawne UE to sformalizowane akty woli instytucji kierowniczych Wspólnot Europejskich, posiadające moc wiążącą lub nie posiadające mocy wiążącej (tzw. soft law), które mają doprowadzić do realizacji zadań nałożonych na państwo członkowskie Unii, osoby prawne, fizyczne i instytucje kierownicze. Akty prawne składające się na codzienną praktykę prawotwórczą w UE to przede wszystkim wtórne pisane wewnętrzne źródła prawa, czyli:
 rozporządzenia
 dyrektywy
 decyzje
 zalecenia
 opinie
Rozporządzenie (regulation)

Akt o charakterze generalnym i abstrakcyjnym* przyrównywany niejednokrotnie do ustawy w porządkach prawnych krajów UE. Rozporządzenie musi obowiązywać w całości w każdym kraju członkowskim UE, ma bezpośrednią moc wiążącą, co oznacza, że nie wymaga żadnej transformacji na akty właściwe dla danego państwa (np. ustawy). Rozporządzenie jednoznacznie określa skutek, jaki ma być przez nie osiągnięty, jak i kroki prowadzące do jego realizacji. Rozporządzenia bezpośrednio dotyczą obywateli UE nadając im prawa i nakładając na nich obowiązki. Sądy państw członkowskich muszą stosować bezpośrednio normy zawarte w rozporządzeniu. Jeśli prawo wewnętrzne państwa członkowskiego pozostaje w sprzeczności z rozporządzeniem wspólnotowym, istnieje obowiązek zmiany i dostosowania prawa wewnętrznego do rozporządzenia. Rozporządzenia dzielą się na
- podstawowe (wydawane na podstawie delegacji zawartych w traktatach).
- wykonawcze (określają sposoby realizacji rozporządzeń podstawowych).
Rozporządzenia podstawowe wydaje zwykle Rada UE, a rozporządzenia wykonawcze w stosunku do rozporządzeń Rady wydaje Komisja UE. Rozporządzenia podlegają kontroli legalności i mogą być zaskarżone do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich przez państwo członkowskie lub nawet osobę fizyczną lub prawną, jeśli rozporządzenie dotyczy jej bezpośrednio i indywidualnie. Rozporządzenia wchodzą w życie za zwyczaj 20. dnia od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich (seria L)
Dyrektywa (directive)

Akt normatywny wydawany przez Radę UE lub wspólnie przez Parlament Europejski i Radę UE. Cechą charakterystyczną dyrektywy jest to, że wiąże państwa członkowskie jedynie w zakresie rezultatów, celów i terminów jej osiągnięcia, ale pozostawia organom wewnętrznym państwa swobodę w zakresie wyboru formy i metod realizacji swych założeń (art. 259, ex 189 TWE). Może być adresowana do wszystkich lub tylko niektórych państw UE, a także do przedsiębiorstw działających na obszarze Unii. Przełożenie norm zawartych w dyrektywie na normy obowiązujące na terenie państwa do którego jest adresowana dokonuje się poprzez transformację (państwo ma wprowadzić w życie jej postanowienia poprzez dowolny, właściwy temu państwu akt ustawowy, wykonawczy lub administracyjny, np. ustawa, rozporządzenie Rady Ministrów, zarządzenie itp.). Podobnie jak przy rozporządzeniu, państwa członkowskie mają obowiązek dostosować swój porządek prawny tak, aby był zgodny z normami wprowadzonymi przez dyrektywę. Państwa, które nie wprowadzą w życie treści dyrektyw w określonym terminie, mogą być pozwane przez Komisję Europejską przed Trybunał Sprawiedliwości WE. Mogą też w takim przypadku odpowiadać za szkody wyrządzone osobom prywatnym w skutek nie wykonania dyrektywy. Dyrektywy publikuje się w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich (seria L). Komisja UE wydaje także tzw. dyrektywy wykonawcze, ale nie mają one charakteru normatywnego i nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego w UE.
Decyzja (decision)

Akt w odróżnieniu od rozporządzenia konkretnie-indywidualny. Adresat decyzji jest indywidualnie określony i tylko ten adresat jest decyzją związany. Ponadto zachowanie jakie nakazuje decyzja adresatowi jest konkretnie określone. Decyzja przypomina zatem akt administracyjny i służy do wprowadzania w życie traktatów założycielskich WE. Decyzje obowiązują automatycznie, nie potrzebują aktów wykonawczych i są wiążące. Często decyzje wydaje Komisja Europejska wobec przedsiębiorstw w zakresie prawa kartelowego. Decyzje może wydawać także Rada UE.

Zalecenia (recommendations) i opinie (opinions)

Nie mają charakteru wiążącego i w doktrynie (nauce prawa) zalicza się je do tzw. soft-law. Jaki jest zatem sens tych aktów? W istocie ich autorytet jest duży i państwa członkowskie starają się do nich dostosować. Zalecenia wyrażają stanowisko lub ocenę w danej sprawie. Mogą zawierać pewne propozycje / nakazy podjęcia działań w danej sprawie przez państwo członkowskie. Zalecenia wydawane są z inicjatywy samej instytucji europejskiej. Opinie natomiast, również wyrażają oceny, ale są wydawane na życzenie zainteresowanego podmiotu. Zalecenia i opinie mogą wydawać Rada Unii Europejskiej, Komisje Europejska, Parlament Europejski. Komitet Ekonomiczno-Społeczny wydaje jedynie opinie.


4. Zasada subsydiarności



W świetle powyższej analizy rodzajów aktów prawnych instytucji europejskich, a zwłaszcza aspektu ich nadrzędności wobec prawa krajów członkowskich i konieczności dostosowania wewnętrznego porządku prawnego do decyzji instytucji europejskich (rozporządzenia, dyrektywy, decyzje) rodzi się pytanie o zakres ingerencji prawa Unii w prawo suwerennych państw członkowskich.

Czy jest to zatem próba podporządkowania, poprzez akty prawne i decyzje administracyjne, państw członkowskich i ich obywateli instytucjom ponadnarodowym?

W praktyce musimy pamiętać o tym, że nadal najszersze i prawie wyłączne uprawnienia w zakresie wydawania wiążących aktów prawotwórczych ma Rada Unii Europejskiej, składająca się z ministrów będących ministrami w rządach narodowych. Rozporządzenia i decyzje przechodzą przez skomplikowaną procedurę negocjacji ich treści oraz głosowania, zwykle kwalifikowaną większością głosów. W istocie, proces prawotwórczy w UE jest dużo bardziej skomplikowany niż standardowy proces ustawodawczy w państwie członkowskim. Państwa mają szereg instrumentów za pomocą których wpływają na podejmowane przez instytucje europejskie decyzje. Dzięki temu w prawotwórstwie UE realizowana jest w znacznym stopniu koncepcja tzw. prawa negocjacyjnego (pochodzącego ze wspólnych ustaleń między równouprawnionymi podmiotami). Dodatkowo możliwość nadużyć i niezgodności aktów prawnych UE z traktatami założycielskimi zapewnia sądowa kontrola tych aktów realizowana poprzez możliwość zaskarżenia ich do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich.

Idei całego prawotwórstwa UE i zakresu ingerencji władz europejskich w porządek prawny i funkcjonowanie państw członkowskich przewodzi zasada subsydiarności. Pojęcie pochodzi ze społecznej nauki Kościoła i pojawiło się w encyklice Quadragesimo Anno.
Zasada subsydiarności opiera się na założeniu, że zbiorowości o wyższym stopniu organizacji powinny interweniować w stosunki na niższym poziomie, tylko wówczas gdy działają skuteczniej niż zbiorowości mniejsze, pozostające na niższym poziomie organizacji.
Najniższy poziom to człowiek, któremu w myśl zasady subsydiarności powinno się pozostawić jak największą swobodę działania. Szerszy zakres zadań realizuje, pomagając jednostce, rodzina. Dalej zastosowanie subsydiarności przenosi się na lokalną społeczność, władze lokalne, regionalne, narodowe oraz ponadnarodowe i międzynarodowe.


Art 5 ex 3 b Traktatu o WE mówi:

"w zakresie, który nie podlega jej wyłącznej kompetencji, Wspólnota, zgodnie z zasadą subsydiarności, podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie mogą być zrealizowane w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast z uwagi na skalę lub skutki proponowanych działań mogą zostać lepiej zrealizowane przez Wspólnotę".

Prawo wspólnotowe ingeruje zatem w porządek prawny państw członkowskich tylko wtedy, gdy istnienie tych samych regulacji dla całej Unii lepiej służy realizowaniu wspólnych zadań i celów wyrażonych w traktatach i jest korzystniejsze dla całej Wspólnoty niż regulacja danej kwestii tylko w zakresie prawa wewnętrznego państw członkowskich.


5. Harmonizacja prawa


Harmonizacja prawa to dostosowanie porządku prawnego państwa członkowskiego lub państwa stowarzyszonego / kandydującego do Unii Europejskiej do norm i zasad prawa wspólnotowego. Harmonizacja prawa ma zatem dwa różne wymiary. W pierwszym wypadku rozumiana jest jako dostosowanie norm prawa wewnętrznego kraju członkowskiego tak, aby były zgodne i nie stały w kolizji z normami prawa wspólnotowego. Ma to miejsce w wypadku opisanych już przeze mnie wyżej rozporządzeń, dyrektyw i decyzji organów UE, które mają moc wiążącą wobec swych adresatów i nakazują dostosowanie porządku prawnego państwa -- adresata do prawa wspólnotowego (np. w przypadku regulacji dotyczących rynku wewnętrznego).

W drugim rozumieniu, termin harmonizacja prawa odnosi się do krajów stowarzyszonych ze Wspólnotami, ubiegających się o członkostwo w UE. Państwa te powinny dostosować swoje prawo wewnętrzne tak, aby możliwe było bezkolizyjne rozwiązywanie pojawiających się problemów prawnych. Piszę powinny, ponieważ harmonizacja prawa nie jest formalnym obowiązkiem przyszłego członkostwa, jednak jest niezbędna do uzyskania pozytywnej opinii Komisji Europejskiej na temat stanu przygotowania państwa do przystąpienia do Wspólnot (tzw. avis). W konsekwencji każde państwo aspirujące do UE, w mniejszym lub większym stopniu stara się dostosować swoje prawo do dorobku prawnego UE.

Do harmonizacji prawa ze wspólnotowym zobowiązała się Polska w art. 68 i 69 układu stowarzyszeniowego ze Wspólnotami (Układ Europejski zawarty 16.12.1991r., wszedł w życie 1.02.1994r.).

Układ ten wyróżnił trzy metody harmonizacji prawa:

 unifikacja -- zastąpienie prawa wewnętrznego prawem wspólnotowym
 zbliżenie -- bezkolizyjne przybliżenie rozwiązań
 upodobnienie -- szczególny rodzaj zbliżenia

Zasadniczo, jako regułę stosuje się zbliżenie prawa. Unifikacja i upodobnienie to przypadki szczególne, mające charakter wyjątku. Harmonizacja nie oznacza zatem bezwzględnego ujednolicenia prawa i zastąpienia prawa polskiego unijnym.

Dostosowywanie polskiego prawa do unijnego

Harmonizacja prawa jest zatem zadaniem łatwym. Układ Europejski określił obszary szczególnie ważne w dostosowywaniu polskiego prawa do unijnego:

 prawo celne
 prawo o spółkach
 prawo bankowe
 rachunkowość & opodatkowanie przedsiębiorstw
 ochrona własności intelektualnej
 ochrona pracownika
 usługi finansowe
 zasady konkurencji
 ochrona zdrowia i życia ludzi
 ochrona zwierząt i roślin
 ochrona konsumenta
 pośredni system podatkowy
 przepisy i normy techniczne
 transport
 środowisko naturalne

Harmonizacja prawa zakłada także zniesienie ograniczeń w przepływie kapitału między krajem kandydującym a państwami UE oraz zapewnienie wolności rynku finansowego -- takiej, jaka istnieje w UE. Działa zatem stymulując rozwój gospodarki rynkowej, a także zwiększa zaufanie i poczucie bezpieczeństwa prawnego inwestorów zagranicznych z UE. Harmonizacja prawa spowodowała w Polsce nawet kształtowanie się zupełnie nowych gałęzi prawa, jak np. prawo ochrony środowiska.

W celu skoncentrowania wysiłków harmonizacji prawa wprowadzono wiele nowych procedur i instytucji w polskiej procedurze ustawodawczej. Od 1994 r. każdy projekt aktu prawnego (zwłaszcza ustawy) poddawane są badaniu zgodności ich treści z prawem wspólnotowym, czego dokonuje Komitet Integracji Europejskiej. Plan dostosowywania prawa polskiego do prawa wspólnotowego na lata 1998-2002 zawiera Narodowy Program Przygotowania do Członkostwa wydany przez Radę Ministrów RP w 1998 r. Strona unijna przygotowuje natomiast coroczne raporty na temat postępów Polski w harmonizacji prawa. UE wspomaga i koordynuje harmonizację prawa państw-kandydatów także poprzez instytucję zwaną TAIEX.

TAIEX

TAIEX to 24-osobowa grupa ekspertów i przedstawicieli Komisji Europejskiej. Jej zadania to przede wszystkim:
 udzielanie pomocy rządom państw członkowskich w zakresie interpretacji przepisów prawa unijnego
 doradztwo dla ministerstw państw kandydujących w zakresie doskonalenia ustawodawstwa aby pozostawało jak najbliższe rozszerzającemu się katalogowi norm rynku wewnętrznego UE
 obserwacja postępów we wdrażaniu Białej Księgi ds. rynku wewnętrznego i informowanie Komisji Europejskiej o postępach państw kandydujących
 pomoc techniczna dla stowarzyszeń zawodowych i handlowych do członkostwa w UE.

Obecnie biurem TAIEX kieruje Bridget Czarnota.

Procedury prawotwórcze w UE

Konstrukcja organów Wspólnot Europejskich i ich wzajemne zależności są skomplikowane. Mimo, że w UE funkcjonuje Rada Unii Europejskiej nazywana też Radą Ministrów UE oraz Parlament Europejski, podział władzy w UE jest bardziej złożony niż mogłoby to wynikać z tych dość złudnych nazw. Przypomnijmy, że podstawowe instytucje UE biorące udział w procesie prawotwórczym to Rada Unii Europejskiej, Parlament Europejski, Komisja Europejska, Komitet Ekonomiczno-Społeczny, COREPER. Funkcje kontrolne sprawują przede wszystkim Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich oraz Europejski Trybunał Rewidentów Księgowych (Trybunał Obrachunkowy). Wpływ polityczny na prawotwórstwo w UE wywiera także Rada Europejska oraz pośrednio państwa członkowskie.

W UE istnieją różne procedury prawotwórcze łączące w sobie uprawnienia poszczególnych organów i pozwalające wypracować konkretne akty i decyzje prawne.

Podstawowe to:
 procedura konsultacji
 procedura współdecydowania
 procedura współpracy instytucjonalnej
 procedura zgodności.
Procedura konsultacji

Służy do wydawania większości ogólnych aktów prawnych i wynika z podziału kompetencji między Komisje Europejską a Radę Unii Europejskiej. Składa się z trzech faz. W fazie pierwszej Komisja Europejska, realizując prawo inicjatywy, formułuje propozycję projektu, który musi być szczegółowo dopracowany pod względem treści i formy. Komisja przyjmuje projekt większością głosów i przekazuje Radzie UE wraz z uzasadnieniem. W drugiej fazie Rada ustala, czy przed przyjęciem propozycji projektu powinna przekazać go do tzw. wysłuchania treści dokumentu innym instytucjom UE. Szczególnie ważne jest tu przekazanie do wysłuchania projektu Parlamentowi Europejskiemu, jeśli jest to decyzja politycznie ważna. Pominięcie Parlamentu może spowodować błąd formalny i nieważność uchwalonego aktu, jako niezgodnego z Traktatem o ustanowieniu WE. Jest to tzw. wysłuchanie obligatoryjne przez Parlament. We wszystkich innych propozycjach Parlament ma prawo tzw. wysłuchania fakultatywnego. Stanowisko Parlamentu wyrażone na piśmie w sprawie projektu jest wiążące dla Rady. Prawo do wysłuchania ma także Komitet Ekonomiczno-Społeczny, choć jego stanowisko nie jest już wiążące dla Rady UE. W trzeciej fazie projekt, po naniesieniu ewentualnych poprawek przez Komisję powraca do Rady UE. Tutaj zostaje dopracowany w specjalistycznych grupach roboczych i przez COREPER. Ostateczną wersję uchwala Rada Unii Europejskiej.
Procedura współdecydowania

Jest stosowana w sprawach związanych ze swobodą przesiedlania się, pracy, wzajemnym honorowaniem dyplomów szkół wyższych, funkcjonowaniem rynku wewnętrznego, wychowaniem, sprawami młodzieży i zdrowia, ochroną konsumenta, badaniamii technologią oraz programami ekologicznymi. Procedura ta daje Parlamentowi prawo veta wobec propozycji Komisji. W pierwszej fazie Komisja Europejska przekazuje wniosek Radzie UE i Parlamentowi. Po pierwszym czytaniu i debacie w Parlamencie, deputowani przekazują swoje stanowisko Radzie UE. Rada podsumowuje wniosek Komisji, stanowisko Parlamentu i swoją opinię i ustala tzw wspólne stanowisko (common position). Jeśli Rada zgadza się z Komisją i Parlamentem, decyzja musi zapaść kwalifikowaną większością głosów, w przeciwnym razie konieczna jest jednomyślność. Przyjęte przez Radę stanowisko wraca do Parlamentu na drugie czytanie. Parlament ma trzy miesiące na podjęcie decyzji. Jeśli Parlament zgodzi się ze wspólnym stanowiskiem lub nie wypowie się, Rada uchwala akt prawny zgodny ze wspólnym stanowiskiem. Sprawa komplikuje się, gdy Parlament absolutną większością głosów dokona poprawek we wspólnym stanowisku lub całkowicie je odrzuca. W takim przypadku powołuje sie Komitet Mediacji, składający się z przedstawicieli Rady i parlamentu. Jeśli Komitet Mediacji osiągnie kompromis, akt przyjmowany jest wspólnie przez Parlament i Radę. Jeśli w Komitecie Mediacji nie powstanie kompromis, Rada może w ciągu 6 miesięcy kwalifikowaną większością głosów potwierdzić wspólne stanowisko wraz ze zmianami zaproponowanymi przez Parlament Europejski. Projekt trafia wtedy na trzecie czytanie do Parlamentu, który może absolutną większością głosów odrzucić wspólne stanowisko uchwalone przez Radę.

Procedura współpracy instytucjonalnej


Jest bliska procedury współdecydowania, ale nie powołuje się w niej Komitetu Mediacji. Nie obowiązuje już w UE, ponieważ zniósł ją Traktat Amsterdamski. Uchwały zapadające przy wykorzystaniu tej procedury mogą być głosowane kwalifikowaną większością głosów, bądź zwykłą większością głosów. W pierwszej fazie projekt Komisji Europejskiej kierowany jest do Parlamentu Europejskiego. Parlament w pierwszym czytaniu dyskutuje projekt i przekazuje swoje stanowisko Radzie Unii Europejskiej. Rada UE ustala wspólne stanowisko (common position) tak, jak w wypadku procedury współdecydowania. Common position trafia na drugie czytanie do Parlamentu, który ma 3 miesiące na podjęcie decyzji. Na tym etapie PE może zaaprobować wspólne stanowisko, które podlega zatwierdzeniu przez Radę UE. Jeśli PE odrzuci wspólne stanowisko, Rada jednomyślnie może je zatwierdzić lub zablokować nie podejmując żadnej uchwały. Jeśli PE wprowadzi swoje poprawki, odrzucić lub przyjąć je musi Komisja. Jeśli Komisja przyjmie poprawki, Rada uchwala dokument kwalifikowaną większością głosów. Jeśli Rada chce odrzucić poprawki Komisji, musi to zrobić jednogłośnie. W przypadku gdy Komisja odrzuci zmiany wprowadzone przez Parlament, projekt trafia do Rady, która aby go przyjąć, musi być jednomyślna.
Procedura zgodności

Stosowana jest przy przyjmowaniu nowych członków oraz zawieraniu układów stowarzyszeniowych. Pierwsza faza rozpoczyna się złożeniem wniosku o przyjęcie lub stowarzyszenie do Rady Unii Europejskiej. Rada Europejska upoważnia następnie Komisję do rozpoczęcia negocjacji z kandydatem. Trzeci etap to prowadzenie negocjacji, które kończy się parafowaniem układu. Rezultat negocjacji podlega głosowaniu w Parlamencie Europejskim, który musi go przyjąć bezwzględną większością głosów. Po decyzji PE Rada Unii Europejskiej podejmuje jednogłośnie decyzję o podpisaniu układu stowarzyszeniowego lub traktatu akcesyjnego. Na tym etapie procedura kończy się w ramach instytucji UE, jednak aby decyzja doszła do skutku musi być ratyfikowana przez parlamenty narodowe państw członkowskich i kraju stowarzyszonego / przystępującego do Wspólnoty.

Specjalne procedury stosuje się w zarysie zmiany traktatów o ustanowieniu Wspólnot Europejskich oraz przy uchwalaniu budżetu Unii Europejskiej.

6. Suwerenność Rzeczypospolitej


W 1963r Europejski Trybunał Sprawiedliwości stwierdził.:
Wspólnoty Europejskie tworzą nowy porządek prawny prawa międzynarodowego, dla którego to państwa ograniczyły swoją suwerenność, aczkolwiek jedynie w określonych sferach, i których podmiotem są nie tylko państwa członkowskie, ale także ich mieszkańcy.

Polska również, stając się częścią Unii Europejskiej, będzie musiała zrezygnować z części swojej suwerenności dla dobra całej wspólnoty. Polskie prawo i administracja będą musiały dostosować się do warunków panującej w całej rozwiniętej części Europy, żeby nasi obywatele mogli doświadczyć takich samych przywilejów i powinności, co inni Europejczycy.

Prawo europejskie nie rozstrzyga dokładnie wszystkiego, co się dzieje w krajach członkowskich Wspólnoty, ale dotyczy tylko pewnych sfer aktywności państwa, takich jak polityka zagraniczna, bezpieczeństwo wewnętrzne, obrona, polityka gospodarcza, czy też unormowania socjalne. Na tych polach ustawodawstwo europejskie ma całkowity prymat nad prawem państw członkowskich. W wypadku konfliktu jakiejś normy polskiej a unijnej, przewagę ma zawsze ta ostatnia. Sąd zobowiązany jest wtedy uchylić niezgodne prawo polskie.

Śledząc orzecznictwo sądów Unii Europejskiej należy przyznać, ze nie było tak od zawsze. Na początku sędziowie traktowali prawo europejskie bardziej jako pewien ideał, do które należy zmierzać. Jeśli więc w prawie krajowym były jakieś niejasności, interpretowano je tak, aby rezultat był zgodny z ustawodawstwem unijnym.

Co z konstytucją...?

Europejski Trybunał Sprawiedliwości w słynnej sprawie brytyjskiej firmy Factortame Ltd. w 1991r. stwierdził:
Każda norma prawna systemów prawnych państw członkowskich, która może zmniejszyć efektywność reguł prawa wspólnotowego, powinno zostać przez sąd każdej instancji odrzucona. Oznacza to, że sądy krajowe mają same decydować, jaka część prawa jest niezgodna z normami europejskimi i następnie uznać ją za nieważną.

Prawo europejskie ma zdecydowany prymat nad ustawodawstwem krajów członkowskich. Co zaś z konstytucją państw członkowskich? Czy ustawa zasadnicza jest w jakikolwiek sposób wyjątkowa? Europejski Trybunał Sprawiedliwości zajął się tą sprawą już w 1972r. W tym wypadku zostało zdecydowane, że europejskie unormowania socjalne są ważniejsze od postanowień niemieckiej konstytucji.
Jest to również pewna oczywista konieczność funkcjonowania wspólnoty. Niemożliwe w końcu byłoby funkcjonowanie Unii, gdyby konstytucja stanowiła przepustkę dla ominięcia prawa. Wtedy każdy członek wspólnoty, jeśli nie podobało mu się jakieś zarządzenie organów Unii, mógłby je swobodnie ominąć poprzez zmianę swojej ustawy zasadniczej. Innym problemem byłaby Wielka Brytania, gdzie konstytucja nie jest spisana, a za nią uważa się tam czasami nawet zwykłe ustawy uchwalone przez parlament.
Polska wchodząc więc do Unii Europejskiej musi zaakceptować pewną utratę własnej suwerenności, jednak jedynie w polach dokładnie określonych przez naszych negocjatorów. Nie można się obawiać np. tego, że Bruksela zdecyduje, że nagle we wszystkich krajach wspólnoty będzie obwiązywać eutanazja, lub stolicą Polski przestanie być Warszawa, a zostanie Kraków. Prawo europejskie tych dziedzin po prostu nie obejmuje. Można się za to spodziewać, że polskie sądy będą musiały egzekwować zasady równego wynagradzania mężczyzn i kobiet, czy też równych emerytur dla obu płci. Oddanie części suwerenności w takich sferach jak obrona, polityka gospodarcza czy prawo socjalne będzie tylko z korzyścią dla naszych obywateli, którzy będą w stanie korzystać z takich samych przywilejów, i obowiązków, jak inny mieszkańcy rozwiniętej Europy.



7. Źródła i bibliografia

 Ruszkowski J., Górnicz E., Żurek M. "Leksykon integracji europejskiej", Warszawa 2002.
 Jabłońska -- Bonca J., "Podstawy prawa dla ekonomistów", Warszawa 2001.
 Instytut Studiów Strategicznych, "Polska w Unii Europejskiej", Zeszyt 39, Kraków 1999.
 Leonard D., "Przewodnik po Unii Europejskiej", The Economist, Warszawa 1998
 Materiały Komisji Europejskiej http://europa.eu.int
 Analizy Departamentu Analiz Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej i Materiały Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej http://www.ukie.gov.pl