Istota polityki socjalnej.

1. Pojęcie polityki społecznej.
Termin „polityka społeczna” powstał na przełomie XVIII i XIX wieku, a jego twórcą był Charles Fourier, francuski filozof, zwolennik tworzenia wspólnot zwanych falansterami, w których podział pracy kształtowałyby naturalne warunki ludzi, dla których praca miała być przyjemnością. Powstanie definicji „pomocy społecznej” nie oznaczało, że dopiero w XVIII wieku się ona narodziła. Różne formy pomocy społecznej istniały już w starożytności – różnego rodzaju darowizny, a w średniowieczu pojawiły się pierwsze regulacje prawne (np. angielskie ustawy o robotnikach czy o prawie ubogich – pochodzące z II połowy XIV wieku). Jednak prawdziwym przełomem był wiek XIX, gdy w angielskich fabrykach pojawili się państwowi inspektorzy fabryczni. Ich zadaniem było kontrolowanie przestrzegania ustaw skracających dzień pracy pracowników dorosłych, młodocianych i dzieci. Pod koniec XIX wieku wprowadzono w Prusach ubezpieczenia społeczne. W latach trzydziestych XX wieku, w czasie wielkiego kryzysu gospodarczego (1929 – 1933) prezydent Stanów Zjednoczonych Franklin Delano Roosevelt, realizował program New Deal (miał on umożliwić USA wyjście z kryzysu). Program ten poszerzył znacznie uprawnienia związków zawodowych, wprowadził zasiłki zdrowotne, ubezpieczenia emerytalne, wyznaczał minimalne płace i maksymalny czas pracy. Ustawodawstwo socjalne przyjmowane było różnie w różnych państwach przez warstwy zamożne i bogate. Dostrzegły one jednak konieczność regulacji stosunków i warunków pracy. Wpłynął na to m.in.:
lęk przed patologicznym zachowaniami najbiedniejszych mieszkańców miast;
lęk przed buntem pracowników (mógł on objawiać się niszczeniem maszyn, np. luddyzm);
zorganizowany ruch robotniczy (pierwsza centrala związkowa powstała w Anglii w 1851 r. była to Trade Union Congress);
dostrzeżenie przewagi, jaką dają wysokie kwalifikacje pracowników;
obawa przed rozszerzeniem się rewolucji bolszewickiej na inne państwa Europy (próby przejęcia władzy przez komunistów w Berlinie – styczeń 1919 – Bawarii – kwiecień 1919).
W okresie zaborów na ziemiach polskich kształtowano własne poglądy służące polityce społecznej. Prekursorem polityki społecznej na ziemiach polskich w XIX wieku był profesor Uniwersytetu Warszawskiego Fryderyk Skarbek. Oprócz niego działali: Józef Supiński, Helena Radlińska czy Ludwik Krzywicki założyciel Instytutu Gospodarstwa Społecznego w 1921 r. Pierwsi polscy autorzy definiując pojęcie polityki społecznej posiłkowali się zwykle pracami autorów niemieckojęzycznych. Definicja polityki społecznej ewoluowała, widać to zarówno u autorów polskich, jak i zagranicznych. I tak na początku XX wieku Antoni Szymański uważał, że „przedmiotem polityki społecznej jest dobro warstwy pracy najemnej w ogóle, a w szczególności pracy fizycznej, lub inaczej, określenie należytego stosunku między pracodawcami i pracobiorcami”. W latach trzydziestych XX wieku Zofia Daszyńska – Golińska pisała, że celem polityki społecznej jest „stworzenie instytucji oraz ustawodawstwa, które największej liczbie ludzi zapewnią stale rosnącej udział w rezultatach produkcji i dobrach cywilizacji”. Po drugiej wojnie światowej i zmianie ustroju zmieniła się polska polityka społeczna, władze zachowywały się tak, jakby problem przestał istnieć. W latach siedemdziesiątych nastąpił rozwój badań naukowych w zakresie polityki społecznej, popularność zyskała wtedy definicja polityki społecznej, której autorem jest Antoni Rajkiewicz. Jego zdaniem polityka społeczna to warunki życia ludności oraz stosunki międzyludzkie e środowisku pracy i zamieszkania. W latach dziewięćdziesiątych XX wieku pojawiły się dwie definicje, pierwszą sformułował Antoni Rajkiewicz, który proponuje by politykę społeczną traktować jako tą sferę „działania państwa oraz innych ciał publicznych i sił społecznych, która zajmuje się kształtowaniem warunków życia ludności oraz stosunków międzyludzkich (zwłaszcza w środowisku zamieszkania i pracy)”. Niewiele odbiega od propozycji Rajkiewicza definicja polityki społecznej zamieszczona w „Leksykonie pojęć socjalnych”.
Definicje polityki społecznej uzupełniane są typologiami odpowiadających im zjawisk. Teoretycy polityki społecznej dążyli do sporządzenia typologii, które odzwierciedlałyby rzeczywistą zawartość prowadzonej polityki; kryteria ilościowe stopniowo zostały zastąpione kryteriami jakościowymi, takimi jak:
uwarunkowania dostępu do świadczeń i usług;
selektywność lub powszechność ochrony socjalnej;
jakość i poziom świadczeń i usług;
zakres i cele polityki rynku pracy;
sposoby finansowania programów socjalnych.
Powstało wiele klasyfikacji, ale najpopularniejsze są zaproponowane przez Richarda Titmusa, Normana Furnissa i Timothy’ego Tiltona oraz Gsty Esping – Andersena.
Klasyfikacja Titmusa.
Autor wyróżnił trzy modele polityki społecznej;
model marginalny (rezydualny) – „polityka społeczna może wkroczyć jedynie wtedy, gdy zawodzi zaspokajanie potrzeb w oparciu o rynek prywatny lub rodzinę, ale tylko pod postacią rozwiązań doraźnych;
model motywacyjny (służebny, wydajnościowy) – polityka socjalna traktowana jest jako dodatek do gospodarki „pełniący wobec niej rolę służebną”;
model instytucjonalno – redystrybucyjny – polityka społeczna jest integralną instytucję w ramach danego społeczeństwa, gwarantuje powszechny dostęp do świadczeń i usług w oparciu kryterium potrzeb.
Klasyfikacja Furnissa i Tiltona:
państwo pozytywne: polityka społeczna ma chronić właściciela kapitału przed trudnościami związanymi z grą sił rynkowych i przed żądaniami redystrybucji dochodów;
państwo bezpieczeństwa socjalnego: celem polityki społecznej jest zagwarantowanie minimalnego dochodu wszystkim obywatelom;
państwo dobrobytu społecznego: celem polityki społecznej jest wyrównanie warunków życiowych wszystkich obywateli.
Klasyfikacja Esping – Andersena (zaproponowała zmianę określenie „modele” na „reżimy”):
reżim liberalny: są to państwa, w których dominują świadczenia o charakterze opieki społecznej, które przysługują obywatelom o niskich dochodach;
reżim konserwatywno – korporacyjny: są to państwa, w których dominuje dążenie do zachowania różnic w statusie społecznym;
reżim socjaldemokratyczny: są to państwa, w których powszechne i bezwarunkowe prawa socjalne zostały także przekazane klasom średnim.
2. Etapy kształtowania się polityki społecznej w Europie.
Problemy socjalne potraktowane zostały jako rzecz drugoplanowa, czego dowodem jest Traktat rzymski z 1957 roku, w którym jest niewiele zapisów dotyczących polityki socjalnej. Jednym z przejawów tej polityki było utworzenie w 1960 roku (na mocy Traktatu Rzymskiego) Europejskiego Funduszu Socjalnego, od 1975 roku miał on być wspierany przez Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego. Zadaniem Europejskiego Funduszu Socjalnego było finansowanie polityki społecznej Wspólnot Europejskich. W 1972 roku opracowany został program, wśród założeń, którego znalazło się między innymi przezwyciężanie bezrobocia strukturalnego, poprawa warunków i bezpieczeństwa pracy, zlikwidowanie dyskryminacji kobiet w dziedzinie wynagrodzeń.
W 1986 roku nastąpiła zmiana w podejściu do polityki społecznej. Inicjatorem zmian była Dania, która uważała, że państwa bogatsze tracą na handlu z krajami biedniejszymi, „ponieważ te ostatnie mają niższe nie tylko płace, ale także pozapłacowe koszty pracy dzięki temu mogą ofiarować tańsze towary”. Sprawa ta została wprowadzona do przyjętego w 1986 roku Jednolitego Aktu Europejskiego (JAE), który razem z Traktatem z Maastricht (przyjęty w 1993 roku) i Traktatem Amsterdamskim (przyjęty w 1997 roku) wprowadził najważniejsze zasady polityki społecznej: swobodny przepływ pracy między krajami członkowskimi, wysokie standardy w dziedzinie regulacji dotyczących ochrony zdrowia, bezpieczeństwa socjalnego, poprawy warunków pracy. Z dokumentów tych wynika, że głównym celem polityki socjalnej krajów członkowskich jest zapewnienie minimum standardu życia. „Z tego względu, polityka socjalna wychodzi po za kwestie zatrudnienia i systemy emerytalne, zdrowie, edukację, zawodową i geograficzną mobilność czynnika pracy.”
Ważnym wydarzenie dla polityki społecznej było przyjęcie w 1989 roku przez jedenaście państw członkowskich (wstrzymała się Wielka Brytania) Wspólnotowej Karty Podstawowych Praw Socjalnych Pracowników tzw. Karta Socjalna Pracowników. W Karcie znalazło się dwanaście następujących praw (za Z. Wysokińską i J. Witkowską):
1. prawo do swobodnego przemieszczania się pracowników w ramach Wspólnoty, tj. prawo do pracy w dowolnie wybranym kraju członkowskim,
2. prawo do zatrudnienia i odpowiedniego wynagrodzenia za pracę,
3. prawo do poprawy warunków życia i pracy,
4. prawo do odpowiedniego zabezpieczenia socjalnego,
5. prawo do zrzeszania się i negocjacji zbiorowych,
6. prawo do szkolenia zawodowego,
7. prawo mężczyzn i kobiet do jednakowego traktowania,
8. prawo pracowników do informacji, konsultacji i partycypacji pracowniczej,
9. prawo do ochrony zdrowia i bezpieczeństwa w miejscu pracy,
10. prawo do ochrony dzieci i młodzieży (obejmuje one minimalny wiek, w którym można zatrudniać młodocianych pracowników oraz gwarancje szkoleń zawodowych),
11. prawo ludzi starszych do godziwych warunków życia,
12. prawo ludzi niepełnosprawnych do społecznej i zawodowej integracji,
Plan dalszych działań w zakresie polityki społecznej Unii Europejskiej został przyjęty w roku 1992, było to „Porozumienie o wspólnej polityce społecznej” tzw. Karta Społeczna (Wielka Brytania nie podpisała również tego dokumentu). Porozumienie to podsumowywało dotychczasowe osiągnięcia w tworzeniu standardów socjalnych. Zwrócono większą uwagę na problemy wcześniej jedynie sygnalizowane. Chodziło zwłaszcza o:
1. bezpieczeństwo socjalne i socjalną ochronę pracowników (opieka zdrowotna, ubezpieczenia społeczne, osłony socjalne dla bezrobotnych, pomoc społeczne, świadczenia dla matek i rodzin);
2. integracja pracowników wykluczonych z rynku pracy (długotrwałe bezrobotni i bezrobotna młodzież);
3. rozszerzenie partycypacji partnerów socjalnych w rozstrzygnięciach polityki społecznej;
Dalszą strategię prowadzenie europejskiej polityki społecznej określono w 1997 roku na posiedzeniu Rady Europejskiej w Luksemburgu. Wtedy to zdefiniowano europejską strategię zatrudnienia tzw. proces luksemburski. Ustalono wtedy główne cele polityki socjalnej. Podzielono je na cztery grupy.
Grupa pierwsza obejmuje działania zwiększające szanse znalezienia zatrudnienia, położono nacisk na edukację zawodową skierowaną do wszystkich poszukujących pracy, odejście od zasiłków dla bezrobotnych (zastąpienie ich pomocą w zdobywaniu nowych kwalifikacji), stworzenie programów, które pozwolą młodym ludziom kształcić się dalej.
Grupa druga obejmuje działania wspierające przedsiębiorczość między innymi poprzez redukcję kosztów administracyjnych, promowanie zatrudnienia i redukcję kosztów pracy.
Grupa trzeci obejmuje działania pobudzające i wspierające adaptacyjność, chodzi u głównie o unowocześnienie organizacji pracy, wprowadzenie nowoczesnych kontraktów o pracę, wspieranie szkoleń organizowanych przez firmy.
Grupa czwarta obejmuje działania zmierzające do wyrównania szans na znalezienie pracy i jej warunki w przekroju płci, tworzenia warunków sprzyjających pogodzeniu pracy i życia rodzinnego oraz tworzenia możliwości i warunków sprzyjających do podjęcia pracy przez osoby niepełnosprawne.
Według S. Golinowskiej „Proces luksemburski zmienia społeczną perspektywę działań unijnych w sferze polityki społecznej. Z wyrównywania standardów socjalnych przechodzi się do działań bardziej ekonomicznych, związanych z tworzeniem pracy. Nie znaczy to jednak, że z aktywności związanej z wyrównywaniem standardów socjalnych Unia zrezygnuje. To ma być nadal realizowane przez młodszych członków”.