Subwencje

Drugim ważnym elementem polskiego podziału dochodów publicznych między państwo a jednostkę samorządu terytorialnego stanowi konstytucyjna zasada dofinansowywania, która realizowana jest przez samorządy terytorialne w formie transferów, to znaczy środków przekazywanych przez państwo. Transfery te mogą przyjmować formę dotacji lub subwencji, trzeba podkreślić, iż utożsamianie tych dwóch zjawisk jest błędne. Różnice związane są z elementami konstrukcyjnymi tych świadczeń, chodzi o podmiot przekazujący świadczenie jakim jest państwo oraz beneficjenta, czyli jednostki samorządu terytorialnego, jak i celu ich stosowania.
Subwencja ogólna stanowi bezzwrotne zasilenie finansowe jednostek samorządu te-rytorialnego z budżetu państwa, inaczej mówiąc jest to forma wyrównania niewystarczających dochodów własnych, w szczególności majątkowych i podatkowych. W poszczególnych aktach prawnych odnoszących się do finansów samorządów terytorialnych nie do końca unormowano obiektywność podziału kwot subwencji, które są należne jednostkom samorządu terytorialnego. O wykorzystaniu środków pochodzących
z subwencji w pełni decyduje samorząd, bowiem transfery te nie posiadają przypisania do realizacji określonego celu.
Otrzymane z budżetu państwa subwencje mogą być dowolnie wykorzystane przez daną jednostkę, lecz stosownie do zarządzeń organu stanowiącego takiej jednostki. Nie istnieją dyrektywy mówiące o trybie wykorzystania subwencji, a przede wszystkim sposób i cel wykorzystania nie jest wyznaczony samą nazwą subwencji. W obowiązującym prawie dla każdej kategorii jednostek samorządowych wprowadzony został odrębny system klasyfikacji subwencji ogólnej.
Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego klasyfikuje subwencję ogólną z osobna dla gmin, powiatów i województw. W przypadku gmin i powiatów subwencja dzielona jest na części:
1. oświatową,
2. wyrównawczą.
3. równoważącą.
Natomiast na przykładzie województwa wyróżnia się części:
1. wyrównawczą,
2. regionalną,
3. oświatową.
Subwencja wyrównawcza podzielona została na dwa składniki:
1. subwencja podstawowa ( kwota podstawowa),
2. subwencja uzupełniająca (kwota uzupełniająca).
Pierwsza z nich przeznaczona jest dla jednostek o niskich dochodach przeliczanych na jednego mieszkańca. Natomiast druga przyznawana jest tym jednostkom, w których zaludnienie jest mniejsze niż średnia krajowa. Rolą tej subwencji jest wyrównanie dys-proporcji w dostępie do źródeł dochodów.
Subwencją równoważącą jest łączna kwota środków wpłacanych przez gminy, powiaty silne finansowo, a także jednostek samorządowych, którym nie zostały wypłacone subwencje uzupełniające. Środki pieniężne na ten typ subwencji pochodzą, więc od gmin, powiatów mających ponadprzeciętne dochody.
Wysokość subwencji oświatowej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustalana jest corocznie w ustawie budżetowej, co oznacza, ze kwota ta może ulegać zmianom oraz mieć wpływ na sposób realizacji zadań oświatowych. Kwotę te ustala się jako łączną wysokość kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, lecz nie mniejszej niż zatwierdzona w ustawie budżetowej w roku bazowym, która skorygowana jest
o kwotę innych wydatków na rzecz zmiany realizowanych zadań oświatowych. Od subwencji oświatowej odlicza się 0,6% na rezerwę. Podział części oświatowej subwencji ogólnej dokonuje minister właściwy do spraw oświaty i wychowania uwzględniając tryb oraz rodzaj szkół, placówek prowadzonych przez te jednostki samorządu terytorialnego, stopnia awansu zawodowego nauczycieli jak i liczby uczniów.
Część regionalną subwencji ogólnej tworzy się z wpłat środków finansowych przez stabilne finansowo województwa na rzecz województw o niskich dochodach. Konstrukcja tej subwencji jest bardzo skomplikowana, a charakterystyczne jest to, że każda część składająca się na subwencję regionalną rozdysponowywana jest według odmiennych reguł, które określone zostały w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
Podstawową cechą subwencji jest jej obiektywny charakter, chodzi o to, że subwencje otrzymuje każda jednostka samorządu terytorialnego, która spełnia określone ustawowo kryteria. Jednocześnie przekazywanie subwencji we właściwej kwocie jest prawnym obowiązkiem podmiotu subwencjonującego. Tym samym subwencja jest świadczeniem o charakterze ogólnym, to znaczy, że o przeznaczeniu wykorzystania środków finansowych decyduje beneficjent, a nie instytucja przyznająca subwencję.
Dotacja w przeciwieństwie do subwencji jest świadczeniem celowym, co oznacza, że może być wykorzystana przez dotowanego tylko na określony cel. Dotacje, które nie zostały wykorzystane na wskazany cel (lub nawet nie wykorzystane) co do zasady muszą być zwrócone. Podmiot dotujący posiada zwykle szeroki zakres swobody, jeśli chodzi o określanie kryteriów przyznawania dotacji jak i ustalania jej wysokości, dlatego też można mówić o uznaniowym charakterze tego transferu.
Dotacje celowe są przekazywane z budżetu państwa do budżetów jednostek samorządu terytorialnego ze wskazaniem celu ich wykorzystania. Nie są one uregulowane ustawami ustrojowymi i w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wedle jednolitych zasad. Istnieje wiele rodzajów dotacji , które przysługują na różne cele i są przekazywane przez różne organy. Pod względem charakteru nie istnieją jednolite dotacje. Jednakże część z nich ustawodawca zakwalifikował do dochodów stałych jednostek samorządowych, zalicza się do nich:
1. dotacje celowe na związane z zadaniami administracji rządowej, które zostały zlecone gminom i inne zadania zlecone ustawowo,
2. w przypadku powiatów i województw są to dotacje celowe na sfinansowanie zadań własnych i zadania z zakresu administracji rządowej, które wykonywane są przez te jednostki samorządu terytorialnego na podstawie odrębnych przepisów,
3. powiatom przysługują dotacje celowe na realizację zadań powiatowych służb, straży i inspekcji.
W przypadku dotacji , które są dochodami stałymi obowiązuje te same zasady przydzielania. Kwoty dotacji celowych określane są według zasad przyjętych do ustalania wydatków podobnego rodzaju w budżecie państwa. Przekazywane są przez wojewodów, z zastrzeżeniem, iż mogą być także upoważnione inne organy do ich rozdysponowywania. Tryb przekazywania musi uwzględniać terminowe i pełne wykonanie zadań. Niedotrzymanie przez administracje rządowe tych warunków skutkuje powstaniem roszczenia po stronie jednostki samorządu terytorialnego do dochodzenia należnych kwot w postępowaniu sądowym.
Ustawa o finansach publicznych dotacjami nazywa wydatki budżetu państwa, które podlegają szczególnym rozliczeniom. Wydatki te przeznaczone są na:
1. dofinansowanie bądź finansowanie:
a) zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego i zadań z zakresu administracji rządowej,
b) określonych ustawowo zadań, realizowanych przez inne jednostki niż samorządu terytorialnego,
c) zadań bieżących jednostek samorządu terytorialnego,
d) zleconych zadań, które zrealizowane mają być przez jednostki nie zaliczane do sektora finansów publicznych, w tym stowarzyszeniom i fundacjom,
e) kosztów zrealizowania inwestycji, określanych w ustawie o finansach publicznych, nazywane dotacjami celowymi,
2. dofinansowanie bieżącej działalności ustawowo wskazanego podmiotu, czyli dotacje podmiotowe,
3. dopłaty do równych wyrobów i usług, kalkulowanych według stawek jednost-kowych, czyli dotacje przedmiotowe,
4. dopłaty do oprocentowania kredytów określonych w przepisach prawa,
5. dotacje dla nowo utworzonych zakładów budżetowych oraz gospodarstw po-mocniczych na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe, nazywane na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe.
Ustawa o finansach publicznych reguluje tylko formy wsparcia dotacyjnego, lecz podstawa prawna stosowania poszczególnych rodzajów dotacji, kwot i przeznaczenia ujęte są w ustawie budżetowej.