Wspólna polityka rolna

Wspólna Polityka Rolna
9.1. Przyczyny, cele i zasady Wspólnej Polityki Rolnej
Wspólna Polityka Rolna (WPR) jest najstarszą i najbardziej rozbudowaną polityką UE, jeśli chodzi o instrumenty, jak też określające je regulacje prawne. Wprowadza¬na stopniowo (instrumenty rynkowe wdrożono głównie w latach 1962-1968), przez kilka lat była jedyną w pełni wspólną polityką EWG. Integrowała silnie państwa członkowskie, mimo iż równocześnie od początku była źródłem wielu konfliktów między partnerami. Przedmiotem kontrowersji, tak w samej EWG, jak i poza nią, był wysoce protekcjonistyczny charakter WPR oraz wysokie koszty jej realizacji. Polityka ta chroniła silnie interesy stosunkowo małej grupy rolników oraz przed¬siębiorstw przetwórstwa rolnego.
Podstawą integracji sektora rolnego państw EWG stała się znacznie silniej¬sza, niż w innych dziedzinach gospodarki, regulacja i ochrona sektora rolnego - przez działania interwencyjne (wsparcie dochodów i produkcji) i protekcjo¬nistyczne (ochrona przed konkurencją tańszego importu z państw trzecich). Zo¬stała ona oparta na jednolitych dla wszystkich państw członkowskich zasadach i instrumentach funkcjonowania WPR, w tym jednolitych regułach finansowa¬nia z budżetu ogólnego Wspólnoty. Dla osiągnięcia celów WPR ustanowiono wspólne organizacje rynków rolnych (jednolite instrumenty interwencji) i sys¬temy ochrony, które stopniowo wprowadzono dla większości podstawowych płodów rolnych.
Kolejne reformy, podejmowane od początku lat 90. ubiegłego wieku, istotnie zmieniły charakter WPR. Stała się ona mniej protekcyjna i bardziej prorynkowa, promując rozwój rolnictwa wielofunkcyjnego i jednocześnie zachowanie walorów wiejskiej przestrzeni.


Przyczyny utworzenia WPR
Do głównych przyczyn silnie protekcjonistycznego, a jednocześnie jednolitego charakteru WPR, określonego jeszcze przed utworzeniem EWG, należały m.in. następujące czynniki:
■ duże wówczas znaczenie rolnictwa dla gospodarek państw przyszłej EWG, szczególnie we Włoszech i we Francji, oraz dbałość polityków o poparcie tej liczącej się grupy wyborców;
■ specyficzna funkcja rolnictwa, jaką jest zaspokajanie przez nie podstawowych potrzeb życiowych człowieka (żywność jest niezbędna do życia);
■ duże uzależnienie od importu żywności w latach 50. (średnio połowa zaopa¬trzenia w żywność pochodziła z obszaru spoza Szóstki EWG);
■ poważne trudności płatnicze państw Europy zachodniej, pozostałe po II wojnie światowej, zmuszające rządy do kontrolowania wielkości importu;
■ napięcie polityczne w świecie („zimna wojna") i groźba ograniczenia dostaw podstawowych towarów;
■ stanowcza postawa Francji, która uzależniła cały proces integracji zachodnio¬europejskiej od integracji sektora rolnego (zaakceptowania koncepcji wspól¬nego rynku rolnego) i odgrodzenia go od konkurencji tańszego importu spoza EWG; Niemcy, będące wówczas największym importerem produktów rol¬nych, były zainteresowane przywozem tych produktów po niższych cenach spoza obszaru przyszłej EWG, ale ostatecznie zgodziły się na koncepcję francuską, w zamian za poparcie idei wspólnego rynku wyrobów przemy¬słowych1.
Wyrazem roli WPR stał się wysoki udział wydatków na nią w budżecie ogól¬nym EWG. Na początku lat 70., gdy polityka ta w pełni funkcjonowała, przezna¬czano na nią prawie 80% środków ze wspólnotowego budżetu (należy jednak do¬dać, że wtedy był to niemal jedyny obszar działań finansowany na szczeblu całej Wspólnoty - nie było wspólnej polityki badawczo-rozwojowej czy ochrony środowiska, w zalążku były też wspólne działania wspomagające spójność ugrupo¬wania). W następnych latach udział ten systematycznie malał (przy wzroście na¬kładów w liczbach absolutnych), głównie w następstwie rozbudowywania budżetu i wprowadzania doń nowych działań wymagających wspólnego finansowania. U progu pierwszej dekady obecnego wieku udział obu filarów WPR wynosił nieco ponad 40% wydatków unijnego budżetu. Szacuje się, że w 2013 r. udział ten spad¬nie do 32%.
1 Istotną rolę w zaakceptowaniu przez Niemcy idei WPR, w dużej mierze wbrew ich interesom ekonomicznym, odegrał polityczny motyw integracji. Niemcy, jako państwo, które rozpoczęło II wojnę światową, po jej zakończeniu były izolowane w polityce międzynarodowej. Za wyrwanie z tej izolacji i włączenie na równoprawnych zasadach do procesu integracji zachodnioeuropejskiej Niemcy były gotowe zapłacić bardzo wysoką cenę, m.in. w postaci zgody na postulowaną przez Francję koncepcję wspólnej polityki rolnej.

Przyczyny utworzenia WPR
Do głównych przyczyn silnie protekcjonistycznego, a jednocześnie jednolitego charakteru WPR, określonego jeszcze przed utworzeniem EWG, należały m.in. następujące czynniki:
■ duże wówczas znaczenie rolnictwa dla gospodarek państw przyszłej EWG, szczególnie we Włoszech i we Francji, oraz dbałość polityków o poparcie tej liczącej się grupy wyborców;
■ specyficzna funkcja rolnictwa, jaką jest zaspokajanie przez nie podstawowych potrzeb życiowych człowieka (żywność jest niezbędna do życia);
■ duże uzależnienie od importu żywności w latach 50. (średnio połowa zaopa¬trzenia w żywność pochodziła z obszaru spoza Szóstki EWG);
■ poważne trudności płatnicze państw Europy zachodniej, pozostałe po II wojnie światowej, zmuszające rządy do kontrolowania wielkości importu;
■ napięcie polityczne w świecie („zimna wojna") i groźba ograniczenia dostaw podstawowych towarów;
■ stanowcza postawa Francji, która uzależniła cały proces integracji zachodnio¬europejskiej od integracji sektora rolnego (zaakceptowania koncepcji wspól¬nego rynku rolnego) i odgrodzenia go od konkurencji tańszego importu spoza EWG; Niemcy, będące wówczas największym importerem produktów rol¬nych, były zainteresowane przywozem tych produktów po niższych cenach spoza obszaru przyszłej EWG, ale ostatecznie zgodziły się na koncepcję francuską, w zamian za poparcie idei wspólnego rynku wyrobów przemy¬słowych1.
Wyrazem roli WPR stał się wysoki udział wydatków na nią w budżecie ogól¬nym EWG. Na początku lat 70., gdy polityka ta w pełni funkcjonowała, przezna¬czano na nią prawie 80% środków ze wspólnotowego budżetu (należy jednak do¬dać, że wtedy był to niemal jedyny obszar działań finansowany na szczeblu całej Wspólnoty - nie było wspólnej polityki badawczo-rozwojowej czy ochrony środowiska, w zalążku były też wspólne działania wspomagające spójność ugrupo¬wania). W następnych latach udział ten systematycznie malał (przy wzroście na¬kładów w liczbach absolutnych), głównie w następstwie rozbudowywania budżetu i wprowadzania doń nowych działań wymagających wspólnego finansowania. U progu pierwszej dekady obecnego wieku udział obu filarów WPR wynosił nieco ponad 40% wydatków unijnego budżetu. Szacuje się, że w 2013 r. udział ten spad¬nie do 32%.
1 Istotną rolę w zaakceptowaniu przez Niemcy idei WPR, w dużej mierze wbrew ich interesom ekonomicznym, odegrał polityczny motyw integracji. Niemcy, jako państwo, które rozpoczęło II wojnę światową, po jej zakończeniu były izolowane w polityce międzynarodowej. Za wyrwanie z tej izolacji i włączenie na równoprawnych zasadach do procesu integracji zachodnioeuropejskiej Niemcy były gotowe zapłacić bardzo wysoką cenę, m.in. w postaci zgody na postulowaną przez Francję koncepcję wspólnej polityki rolnej.






Wspólnoty obowiązują jednolite ceny interwencyjne na podstawowe płody rolne, jednolite zasady konkurencji oraz wspólne wymogi fitosanitarne i weterynaryjne. Jednolite są też reguły handlu produktami rolno-spożywczymi z państwami trzecimi, w tym wspólna importowa taryfa celna oraz zasady wsparcia eksportu poprzez subsydia eksportowe.
Preferencje dla produkcji i zbytu wspólnotowych produktów rolno-spożyw¬czych, kosztem tańszych produktów z państw trzecich. Preferencje te zapew¬nia z jednej strony dość wysoka nadal ochrona przed tańszym importem (obecnie realizowana głównie przez cła), a z drugiej - subsydia eksportowe (zwane w przepisach unijnych zwrotami lub refundacjami - export refunds) wyrównujące sprzedawcom różnicę między wyższą ceną rynku wewnętrznego a niższą ceną na rynkach zagranicznych.
Solidarność finansowa. Wydatki na realizację WPR są ponoszone przez wszystkie państwa członkowskie według jednolitych zasad, niezależnie od wielkości sektora rolnego i transferów, jakie państwa otrzymują na finan¬sowanie swego rolnictwa (tzn. również wtedy, gdy udział rolnictwa w danym państwie jest mały, a tym samym skromne są też korzyści wynikające z finan¬sowania tego sektora ze środków unijnych). Koszty finansowania WPR zosta¬ły więc przeniesione na szczebel ponadnarodowy (niektóre instrumenty są współfinansowane przez państwa członkowskie, zwłaszcza te na rozwój obszarów wiejskich). Ta redystrybucja środków i finansowanie WPR dokonuje się poprzez fundusze wyodrębnione w budżecie ogólnym UE.

9.2. Filary WPR i ich finansowanie
W okresie tworzenia WPR wprowadzono jej podział na:
• politykę rynkową i
•
2 European Agricultural Guidance and Guarantee Fund; w skrócie fundusz ten zwany był też FEOGA - od fr. Fond Europeen d'Orientation et de Garantie Agricole.


Wspólnoty obowiązują jednolite ceny interwencyjne na podstawowe płody rolne, jednolite zasady konkurencji oraz wspólne wymogi fitosanitarne i weterynaryjne. Jednolite są też reguły handlu produktami rolno-spożywczymi z państwami trzecimi, w tym wspólna importowa taryfa celna oraz zasady wsparcia eksportu poprzez subsydia eksportowe.
Preferencje dla produkcji i zbytu wspólnotowych produktów rolno-spożyw¬czych, kosztem tańszych produktów z państw trzecich. Preferencje te zapew¬nia z jednej strony dość wysoka nadal ochrona przed tańszym importem (obecnie realizowana głównie przez cła), a z drugiej - subsydia eksportowe (zwane w przepisach unijnych zwrotami lub refundacjami - export refunds) wyrównujące sprzedawcom różnicę między wyższą ceną rynku wewnętrznego a niższą ceną na rynkach zagranicznych.
Solidarność finansowa. Wydatki na realizację WPR są ponoszone przez wszystkie państwa członkowskie według jednolitych zasad, niezależnie od wielkości sektora rolnego i transferów, jakie państwa otrzymują na finan¬sowanie swego rolnictwa (tzn. również wtedy, gdy udział rolnictwa w danym państwie jest mały, a tym samym skromne są też korzyści wynikające z finan¬sowania tego sektora ze środków unijnych). Koszty finansowania WPR zosta¬ły więc przeniesione na szczebel ponadnarodowy (niektóre instrumenty są współfinansowane przez państwa członkowskie, zwłaszcza te na rozwój obszarów wiejskich). Ta redystrybucja środków i finansowanie WPR dokonuje się poprzez fundusze wyodrębnione w budżecie ogólnym UE.

9.2. Filary WPR i ich finansowanie
W okresie tworzenia WPR wprowadzono jej podział na:
• politykę rynkową i
•
2 European Agricultural Guidance and Guarantee Fund; w skrócie fundusz ten zwany był też FEOGA - od fr. Fond Europeen d'Orientation et de Garantie Agricole.

Ewolucja Wspólnej Polityki Rolnej i jej efekty
W toku swego rozwoju Wspólnota stworzyła niezwykle złożony system ekonomicz-no-prawny stabilizowania rynku i podtrzymywania cen rolnych, wspierania moder¬nizacji gospodarstw, rozwoju wsi i ochrony środowiska oraz dotowania eksportu. System ten jest bardzo szczegółowo regulowany przez wiele aktów prawnych, nie tylko z zakresu WPR, ale też innych dziedzin wspólnotowego prawa, np. ochrony środowiska, polityki spójności.
9.3.1. (1962-1992)
Przez długi czas, aż do reformy z początku lat 90. (tzw. Reformy Mac Sharry'ego) Wspólna Polityka Rolna miała prawie wyłącznie charakter polityki wsparcia rynko¬wego (filar I WPR). Jej celem było wytyczanie kierunków produkcji rolnej i stabili¬zacja rynków. Polegała ona na objęciu pojedynczych produktów lub grup produktów rolnych wspólnymi organizacjami rynku w celu zarządzania ich produkcją i handlem, zgodnie z ww. zasadami (jednolity rynek, preferencje wspólnotowe, solidarność finansowa)5. Ze wsparcia rynkowego mogli korzystać producenci wyrobów, które spełniały wymogi sanitarne i weterynaryjne obowiązujące w unijnym prawie.
Główne produkty objęte wspólną organizacją rynku
Wołowina i cielęcina, wieprzowina, baranina, mięso kozie, jaja, mięso drobiowe, mleko i przetwory mleczne, zboża i przetwory zbożowe, susz paszowy, ryż, len i konopie, tłuszcze roślinne i zwierzęce, cukier, warzywa i owoce, przetwory owocowe i warzywne, chmiel, nasiona, kwiaty i rośliny żywe, surowiec tytoniowy, wino, inne produkty rolne.
Ochrona w ramach wspólnej organizacji rynków rolnych przybrała dwie formy:
• ochrona wewnętrzna (ceny skupu interwencyjnego, środki wsparcia produk¬cji, wymogi dotyczące wprowadzania produktu do obrotu itp.);
• ochrona zewnętrzna, tj. w handlu z państwami spoza UE (cła importowe, refundacje wywozowe dla zbóż, ryżu, cukru i produktów zwierzęcych; inne środki).
W przypadku niektórych produktów obowiązywały tylko środki z jednej z tych grup. Na przykład kwiaty i rośliny, niektóre świeże owoce i warzywa lub prze¬tworzone produkty rolne objęte były wyłącznie ochroną zewnętrzną (celną).
-
5 Wspólna organizacja poszczególnych rynków rolnych obejmowała nieco odmienne systemy regulacji, wykorzystujące różne instrumenty. W roku 2007 w ramach procesu upraszczania WPR utworzono jednolitą wspólną organizację rynków rolnych dla wszystkich produktów rolnych. Dzięki temu rozporządzeniu można było uchylić około 50 aktów prawnych. Por. Rozporządzenie (WE) nr 1234/2007, Dz. Urz. UE L 299 z 16 listopada 200

Kluczowe znaczenie w tym systemie miały ceny interwencyjne, po których skupowano nadwyżki płodów rolnych. Wysoka skuteczność cen interwencyjnych z punktu widzenia realizacji dwóch podstawowych celów WPR (tj. wzrostu do¬chodów rolników oraz podaży surowców rolnych na poziomie zapewniającym bezpieczeństwo żywnościowe) wynikała z faktu, że ceny te ustalono na początku na wysokim poziomie, tj. powyżej poziomu kosztów produkcji najdroższych producen¬tów w EWG. Takie ceny stanowiły silny bodziec dla rolników, zachęcający ich do systematycznego zwiększania produkcji - w warunkach nieograniczonego skupu nie musieli się martwić o nabywców dla swoich produktów. Zapewniały one więc rolnikom godziwy dochód. Ceny te były następnie wielokrotnie podwyższane. Dopiero w połowie lat 80., w związku z trudnościami budżetowymi WE i struktural¬ną nadprodukcją żywności, ceny interwencyjne zostały generalnie zamrożone, a od początku lat 90. są stopniowo redukowane.
W efekcie takiej polityki ceny rynkowe surowców rolnych, a w konsekwencji także żywności przez wiele lat kształtowały się na rynkach państw członkowskich Wspólnoty na poziomie znacznie wyższym niż na rynku światowym. To z kolei pociągało za sobą konieczność stosowania wysokich obciążeń importowych na granicach zewnętrznych EWG (ceł, cen minimalnych, zmiennych opłat wy¬równawczych), chroniących przed konkurencją tańszych produktów z państw trzecich.
Dzięki tej polityce, do połowy lat 70. osiągnięto większość założonych celów. Nastąpił zwłaszcza szybki wzrost produkcji, w tempie przekraczającym przyrost popytu. Efektem był wzrost dochodów rolniczych oraz osiągnięcie samowystar¬czalności, a następnie nadwyżek w zakresie podstawowych surowców rolnych. Dzięki odpływowi dużej liczby osób z rolnictwa, koncentracji ziemi i wsparciu finansowemu z budżetu WE produkcja rolna została unowocześniona i znacząco wzrosła jej produktywność. Z importera netto produktów rolnych i żywności Unia przekształciła się w drugiego na świecie eksportera produktów rolno-spożywczych. Jest jednak jednocześnie największym ich importerem, zwłaszcza z państw roz¬wijających się.
Paradoksalnie, sukces pierwszych kilkunastu lat funkcjonowania WPR stał się źródłem jej kryzysu i zmusił Wspólnotę do istotnej zmiany tej polityki. Szybki wzrost podaży produktów rolnych, stymulowany instrumentami rynkowymi, przy znacznie niższym tempie wzrostu popytu na żywność (określonym zarówno przez względy biologiczne - ograniczone możliwości wzrostu spożycia przez każdego mieszkańca, jak i niskie tempo przyrostu ludności) doprowadził do powstania w latach 70. i narastania później nadwyżek produkcyjnych. Utrzymywanie rosnących z roku na rok nadwyżek strukturalnych wielu produktów stało się kosztowne (koszty magazy¬nowania). W bardzo ograniczonym stopniu problem nadwyżek mógł być rozwiązany przez ich wywóz w ramach pomocy żywnościowej dla zagranicy. Nierzadko część nadwyżek niszczono. Były to działania doraźne. Formą rozwiązania problemu nadwyżek stały się subsydia eksportowe, zwane w UE refundacjami lub zwrotami eksportowymi. Finansowano je, podobnie jak inne instrumenty rynkowe, z budżetu
wspólnotowego. Subsydia eksportowe pokrywały, częściowo lub całkowicie, róż nicę między wyższą ceną na rynku wewnętrznym WE a niższą ceną na rynkacł światowych.
Refundacje (subsydia) w eksporcie rolno-spożywczym
Stawka refundacji dla danego towaru ustalana jest przez Komisję. Jej poziom może być stały przez dłuższy okres (np. kwartał) bądź częściej zmieniany (np. co tydzień) w zależności od sytuacji kształtującej się na rynku unijnym i światowym. Stawki refundacji mogą być również ustalane w drodze przetargu. Ich wysokość jest uzależniona od kierunku wywozu (poza UE): dla poszczególnych stref obowiązują odrębne stawki refundacji dla takiego samego towaru. Informacje o uruchomieniu refundacji dla danego towaru i ich wysokości są publikowane w Dzienniku Urzędowym UE.
Rosnące niemal z roku na rok nadwyżki wymagały coraz większych subsy¬diów, a tym samym dodatkowych środków ze wspólnotowego budżetu. Wydatki na prowadzenie WPR pochłaniały coraz większe sumy. Na początku lat 70. było to prawie 80% wspólnotowego budżetu (jakkolwiek dużo mniejszy był wówczas udział wydatków na politykę spójności i inne działania Wspólnoty finansowane z jej budżetu).
Wspieranie rodzimej produkcji rolnej było też od początku WPR kosztowne dla konsumentów; jego efektem były bowiem wysokie ceny żywności. Od końca lat 70., wraz z rosnącą skalą subsydiowanego eksportu, WPR okazała się kosztowna takie dla partnerów handlowych, wypierając ich z tradycyjnych rynków zbytu oraz prowadząc do obniżki cen na rynku światowym.
Pierwsze próby modyfikacji WPR i plan reform komisarza S. Mansholta
Pierwszą ambitniejszą koncepcję reformy WPR przedstawiono w końcu lat 60. w ramach planu Mansholta (od nazwiska komisarza ds. rolnictwa). Plan ten przewidywał środki służące poprawie konkurencyjności produkcji rolnej i zahamowaniu tempa wzrostu produkcji, m.in. przez ograniczenie powierzchni użytków rolnych, wcześniejsze emerytu¬ry, wycofanie z upraw gruntów najsłabszych. Nie uzyskał on poparcia większości państw członkowskich i najważniejsze jego propozycje nie zostały wcielone w życie. Stworzył jednak podstawy koncepcyjne dla zmian strukturalnych w rolnictwie, wdrażane w latach następnych. W roku 1967 udało się wprowadzić limity produkcji cukru (zgodnie z reformą z 2005 r. kwoty te mają być wyeliminowane do sezonu 2014/2015). W końcu lat 70. podjęto próbę uregulowania podaży mleka. Najpierw wprowadzono tzw. opłatę współodpowie¬dzialności, obciążającą producentów mleka, a w 1984 r. ustalono indywidualne narodowe kwoty produkcji mleka połączone z karnymi opłatami za ich przekroczenie. Na lata 1988-1992 ustalono po raz pierwszy maksymalny próg finansowania WPR w budżecie ogólnym; wzrost wydatków na WPR nie mógł przekroczyć 74% stopy wzrostu PKB Wspólnoty.

Świadomość kosztów oryginalnie wprowadzonej WPR sprawiła, że dość szybko podjęto działania na rzecz powiązania wsparcia cenowego z ograniczeniami ilościowymi podaży. Były to jednak rozwiązania bardzo odcinkowe, wdrażane niekonsekwentnie i ich efekty okazały się skromne.
9.3.2. Reforma Mac Sharry'ego w latach 1992-1996
Zasadnicze zmiany w funkcjonowaniu systemu wsparcia dla rolnictwa przyniosła reforma Mac Sharry'ego, wdrożona w latach 1992-1996. Udało się ją uchwalić i wprowadzić mimo sprzeciwu rolników, wynikającego z jednej strony z trudności udźwignięcia jej kosztów, a z drugiej - z negatywnych skutków dla partnerów hand¬lowych i ich silnych nacisków na ograniczenie protekcjonistycznego charakteru WPR (por. ramka). Celem reformy było nie tylko ograniczenie kosztów WPR, ale także poprawa międzynarodowej konkurencyjności wspólnotowych produktów. W ramach istniejącego systemu trudno było znaleźć dla nich nabywców bez udzie¬lenia kosztownych subsydiów eksportowych.
Przyczyny reformy Mac Sharry'ego
U podstaw tej zasadniczej reorientacji polityki rolnej WE w latach 90. leżały w dużym stopniu narastające w miarę czasu koszty WPR, ponoszone przez konsumentów i podat¬ników Wspólnoty. Rosła świadomość nieracjonalności części tych wydatków. Było też oczywiste, że ograniczały one możliwość finansowania innych działań z budżetu
wspólnego.
Do reformy zmusiły Wspólnotę także negatywne skutki jej protekcyjnej polityki rolnej dla partnerów handlowych. Powodem niezadowolenia eksporterów żywności (zwłaszcza USA) był od początku stosowania WPR bardzo trudny (czy wręcz zamknięty) dostęp do rynku Wspólnoty. Problem narastał wraz z kolejnymi rozszerzeniami Wspólnoty i przyj¬mowaniem jej reguł przez nowych członków. Jeszcze większe frustracje i problemy dla partnerów wynikały z rosnącej podaży subsydiowanego przez WE eksportu, co prowadziło do spadku cen na rynku światowym. Wspólnota stała się światową potęgą eksportową, a wzrost efektywnego popytu w świecie nie nadążał za wzrostem światowej podaży produktów rolnych. Te niekorzystne skutki WPR dla partnerów handlowych skłoniły ich do zajęcia twardego stanowiska w rundzie urugwajskiej GATT (1986-1994) w sprawie liberalizacji handlu światowego i żądania ograniczenia przez Wspólnotę jej protekcjoniz¬mu rolnego. Od ustępstw w tej dziedzinie uzależnili oni swą zgodę na kompromis i zakończenie rokowań w innych dziedzinach. Bez tego zewnętrznego nacisku partnerów handlowych reforma Mac Stórry'ego prawdopodobnie byłaby skromniejsza, z uwagi na silne protesty Francji i niektórych innych członków Wspólnoty, którzy byli beneficjentami netto z budżetu UE w części przeznaczonej na wydatki rolne.
Należy dodać, że redukcja wsparcia produkcji (w tym obniżka cen skupu interwencyj¬nego) w pakiecie Mac Sharry'ego została uzupełniona w negocjacjach GATT o obniżkę stopnia ochrony przed konkurencją zagraniczną (redukcje stawek celnych, obniżenie poziomu subsydiów eksportowych i subsydiów wewnętrznych itp.).


Reforma filaru I WPR polegała na:
> redukcji cen interwencyjnych (o 15-30% w latach 1992-1996);
>• wprowadzeniu płatności bezpośrednich, kompensujących obniżki cen gwa¬rantowanych;
> wprowadzeniu obowiązkowego odłogowania części ziemi (5-15%) dla dużych gospodarstw (i dobrowolnego dla małych), jako warunku uzyskania płatności bezpośrednich.
Reforma objęła w pierwszej kolejności zboża, rośliny oleiste, strączkowe oraz mięsny chów bydła, a więc te rynki, gdzie istniała duża nierównowaga. Później włączono do niej m.in. rynek mleka. Zmiany dotyczyły więc kluczowych grup produktów rolnych. Pośrednio wpłynęły one tez na rynki innych produktów rolno-spożywczych. Na przykład obniżki cen zbóż i roślin strączkowych (upraw polo¬wych) istotnie rzutowały na koszty pasz, a więc w efekcie przyczyniły się także do spadku kosztów chowu trzody chlewnej, bydła, drobiu oraz owiec i do poprawy ich konkurencyjności na rynku wewnętrznym WE oraz na rynkach zagranicznych.
Znacząca redukcja wsparcia cenowego musiała zaowocować obniżeniem produ¬kcji i spadkiem dochodów rolniczych. W celu wyrównania rolnikom strat w do¬chodach podjęto decyzję o wprowadzeniu kompensacyjnych płatności bezpośred¬nich. Wysokość płatności zróżnicowano w zależności od rodzaju produkcji (uprawy polowe, mięsny chów bydła) w okresie bazowym (por. ramka). Przewidziano je przede wszystkim dla producentów, korzystających wcześniej z systemu cen interwencyjnych. Skorzystali z nich więc producenci roślin (głównie zbóż) oraz
większości zwierząt hodowlanych; nie otrzymali ich zaś m.in. producenci warzyw i owoców.



Sposób ustalenia wysokości płatności bezpośrednich i ich zakres przedmiotowy
Poziom płatności obliczono na podstawie ilorazu średniego plonu zbóż w regionie (lub sZr llo 19h86/87-199°/91 (Z <*™**™ dymków skrajnych) L jedno-
woosLlt w"3 \W eUr°- ^ SyStCm sP™°dował różnicowanie stawek w poszczególnych państwach UE.
orod?wemem, "'Tl01 bezP°średnich °bJW P^e wszystkim następujące grnpy
o ef, e (r:e^ny ■?°f' ZiCm"iaki Skr°biOWe- °liWC Z °H-k. "ślinT £*JJZ frXn£ ót " ' u '"^ S°M len' k°n°Pie- Jedwabniki, banany, winogrona
wybrane produkty mleczarskie.
Możliwość wsparcia finansowego powiązano z ograniczeniem produkcji
roślinnej (powierzchnia bazowa, tj. maksymalna powierzchnia upraw, która może uzyskać wsparcie w postaci płatności, a także obowiązkowe lub' dobrowolne okresowe wyłączanie części gruntów z produkcji rolnej) oraz zwierzęcej (o-graniczenie liczby zwierząt hodowlanych na dane gospodarstwo).


Płatności bezpośrednie wprowadziły istotną zmianę w systemie wsparcia rolnictwa, opartym wcześniej głównie na podtrzymywaniu cen określonych produk¬tów rolnych. Oznaczały one bowiem przejście od subsydiowania cen do subsydio¬wania dochodów. Szybko stały się one główną formą wsparcia dochodów rolników.
Reforma Mac Sharry'ego zapoczątkowała też znaczące zmiany w funkcjonowa¬niu filaru II WPR, uruchamiając po raz pierwszy nowe instrumenty rozwoju wsi oraz środki finansowe na ich wdrożenie. Przede wszystkim wprowadziła ona tzw. środki towarzyszące (uzupełniające politykę rynkową). Ich celem było stworzenie możliwości dodatkowego dochodu dla rolników oraz zachęty do większej troski o ochronę środowiska. Wyeksponowanie problematyki środowiska wynikało z faktu, że realizowana do tego czasu intensyfikacja i wzrost produkcji rolnej zaczęły stwarzać poważne zagrożenie dla środowiska w postaci zanieczyszczenia gleb i wody nawozami sztucznymi oraz organicznymi, erozji gleb itp. Nowe środki finansowe mogły być przeznaczone na:
- konkretne działania służące ochronie środowiska,
- zalesianie oraz
- wcześniejsze emerytury.
Początki polityki rozwoju wsi
Możliwość wspierania rozwoju obszarów wiejskich (a nie tylko samej produkcji rolnej) była przewidziana od początku wprowadzenia WPR w ramach filaru II. Pierwsze, skromne, I działania w tym zakresie wprowadzono w latach 70. Kilka uchwalonych wówczas dyrektyw umożliwiło wspieranie modernizacji gospodarstw rolnych, zachęcanie do zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej, wsparcie szkolenia zawodowego rol¬ników, a także wspieranie produkcji na niektórych obszarach o mniej korzystnych warunkach gospodarowania. Środki finansowe na te cele były jednak wówczas bardzo skromne. Pochodziły one z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej - EFOGR (Sekcji Orientacji) i z państw członkowskich.
Środki towarzyszące były finansowane z Sekcji Gwarancji EFOGR (poprzednio z Sekcji tej finansowano tylko działania bezpośrednio związane z rynkiem). Prak¬tyczne znaczenie takiego rozwiązania polegało na tym, że środki z Sekcji Gwarancji EFOGR w całości pochodziły z budżetu Wspólnot, natomiast działania realizowane w ramach Sekcji Orientacji wymagały dofinansowania przez beneficjenta (rolnika). Tym samym środki towarzyszące stały się atrakcyjniejsze dla rolników niż środki wykorzystywane na działania strukturalne (w ramach polityki spójności).
Należy dodać, że dodatkowe wsparcie rozwoju obszarów wiejskich oraz re¬strukturyzacji produkcji rolnej pojawiło się w tym czasie w następstwie wprowa¬dzenia polityki spójności do Traktatu o WE (w 1986 r.) i zwiększenia środków na fundusze strukturalne w 1988 r. W ramach tej polityki część środków została prze¬znaczona bezpośrednio na wymienione wyżej cele i skierowana do słabiej rozwi¬niętych regionów (tzw. regionów konwergencji). Były one wdrażane na ogólnych

Wyniki reformy Mac Sharryyego już po kilku latach jej wdrażania zostały ocenione pozytywnie. Zmniejszył się udział wydatków na WPR we wspólnotowym budżecie, nastąpił także spadek produkcji (m.in. zbóż i roślin oleistych o ok. 10%) oraz ograniczenie zapasów. Dzięki obniżeniu cen interwencyjnych spadły też ceny na rynku wewnętrznym, przyczyniając się do poprawy międzynarodowej konkurencyj¬ności cenowej wspólnotowych produktów. Dochody rolników wzrosły realnie, m.in. dzięki wysokiemu poziomowi dopłat kompensujących redukcję cen i produkcji, jak też w wyniku spadku liczby gospodarstw rolnych w następstwie uruchomienia wcześniejszych emerytur. Wystąpiły też zjawiska niepożądane, w tym duży udział płatności bezpośrednich w dochodach gospodarstw rolnych, także tych, które były konkurencyjne i nie wymagały płatności. |
Reforma zapoczątkowała dwojakiego rodzaju pozytywne zmiany we Wspólnej Polityce Rolnej. Pierwsza polegała na tym, że uruchomiono proces stopniowego odchodzenia od pośredniego wspierania dochodów rolniczych (poprzez utrzymy¬wanie wysokich cen na rynku Wspólnoty) i przechodzenia na system bezpośredniego wspierania dochodów (w formie płatności bezpośrednich do dochodów rolniczych). Tym samym nastąpiło rozerwanie związku między wzrostem dochodów a wzrostem produkcji rolnej. Pozytywnym aspektem tych zmian jest to, że system bezpośred¬niego podtrzymywania dochodów powoduje mniejsze zakłócenia na rynku (jest mniej protekcyjny) niż wsparcie pośrednie (cenowe). Istotą drugiej zmiany jest to, że od reformy Mac Sharry'ego datuje się widoczne i rosnące wspieranie rozwoju wsi oraz modernizacji produkcji rolniczej przez rozszerzenie oferty dostępnych in-

9.3.3. Reforma WPR w ramach Agendy 2000


ytułu w postaci podwyżki płatności bezpośrednich. Podjęto też decyzję o reformie rynku mleka (płatności bezpośrednie dla producentów mleka obowiązujące od roku gospodarczego 2005/2006 w zamian za obniżkę cen interwencyjnych, w przeliczeniu na kwoty mleczne). Zwiększono środki przeznaczone na ochronę środowiska i zalesianie oraz na nowe instrumenty polityki rozwoju obszarów wiejskich. Ponadto zwiększono środki na działania promujące dostosowania strukturalne regionów konwergencji, m.in. środki na poprawę przetwórstwa i sprzedaży produktów rolnych, wprowadzenie nowych technologii i poprawę jakości produktów, szkolenie zawodo¬we rolników, inwestycje w gospodarstwa rolne.
Ta reforma - podobnie jak i poprzednia - oznaczała, że działania prowadzone przez Unię Europejską w ramach Wspólnej Polityki Rolnej wspierają rozwój wsi nie tylko jako środowiska produkcji rolnej. W rosnącej mierze uwzględniają one także ogólnospołeczne funkcje rolnictwa i zmierzają do poprawy warunków życia i pracy mieszkańców wsi, tworzenia tam nowych miejsc pracy, poprawy jakości wytwa¬rzanych produktów rolnych, zapewnienia ochrony środowiska oraz zachowania równowagi krajobrazowej.
9.3.4. Reforma WPR uzgodniona w 2003 r. w Luksemburgu
Kolejna reforma WPR została uzgodniona na posiedzeniu Rady Europejskiej w Luksemburgu w czerwcu 2003 r. Decyzja w tej sprawie wynikała z chęci po¬głębienia pozytywnych efektów dwóch poprzednich reform z lat 1992 i 1999, jak też z potrzeby dostosowania systemu płatności bezpośrednich do wymogów WTO. Płatności w formie stosowanej do 2005 r. zostały bowiem uznane przez partnerów handlowych już w rundzie urugwajskiej (zakończonej w 1994 r.) za niezgodne z zasadami WTO z uwagi na to, że nie zostały w pełni „oderwane" od produkcji. Były one zaakceptowane jedynie jako rozwiązanie przejściowe. Reforma dotyczyła obu filarów polityki rolnej i wspierania obszarów wiejskich.
9.3.4.1. Zmiany w filarze I
Polegały one przede wszystkim na kolejnej redukcji cen interwencyjnych zbóż (i eliminacji interwencji na rynku żyta) oraz ujednoliceniu systemu płatności bezpośrednich. Dotychczasowe płatności bezpośrednie, związane z rodzajem i wiel¬kością produkcji rolnej miały zostać zastąpione systemem płatności jednolitej (Single Payment Scheme - SPS). W tym systemie możliwe jest stosowanie:
- płatności obszarowej, przypadającej na dane gospodarstwo,
- płatności regionalnej lub
- rozwiązanie mieszane, które jest kombinacją obu systemów.
Płatność powinna być przekazywana producentom niezależnie od wielkości i rodzaju produkcji rolnej (tzw. decoupling, tj. oderwanie wielkości płatności od

produkcji). Płatności bezpośrednie w Unii Europejskiej zostały oddzielone od produkcji rolnej, ponieważ ich nadrzędnym celem winno być wsparcie dochodów rolniczych, a nie powodowanie zachęt do zwiększania produkcji. Niektóre państwa obawiały się, że przyjęcie nowego systemu płatności może doprowadzić do gwał townego ograniczenia produkcji na niektórych rynkach i w rezultacie wprowadziły szereg mechanizmów przejściowych, które w pewnym stopniu nadal wiązały płat. ności ze strukturą i wielkością produkcji rolnej.
Sposób obliczania jednolitej płatności
Kwota jednolitej płatności na gospodarstwo została obliczona na podstawie wartości referencyjnej, tj. płatności otrzymywanych przez gospodarstwo w latach 2000-2002. Dla każdego gospodarstwa obliczona jest jednostkowa stawka płatności, odrębna na obszar odłogowany i odrębna dla pozostałych użytków rolnych uprawnionych do płatności. W efekcie płatności w przeliczeniu na hektar są różne dla każdego gospodarstwa. Wysokość jednolitej płatności nie zmienia się, jeśli struktura produkcji ulega zmianie.
Zamiast płatności na gospodarstwo, państwa mogły wybrać jednolitą płatność regionalną. Regiony zostały zdefiniowane przez państwa UE na podstawie obiektywnych kryteriów. Dla wszystkich rolników w danym regionie stosowane są wówczas regionalne stawki płatności na hektar, jednolite dla wszystkich gruntów lub zróżnicowane na trwałe użytki zielone i pozostałe grunty uprawnione do płatności. W tym systemie prawo do płatności mają także ci rolnicy w regionie, którzy nie otrzymywali płatności w okresie referencyjnym.
Część państw wybrała system mieszany.
System jednolitej, stałej płatności objął: zboża, rośliny oleiste, wysokobiałkowe, strączkowe, len i konopie na włókno, tytoń, oliwę z oliwek, bawełnę, ziemniaki skrobiowe, ryż, susz paszowy, premie „zwierzęce" do produkcji wołowiny, owiec, kóz i mleka.

Jednocześnie ma miejsce redukcja płatności bezpośrednich w latach 2005--2012, z wyjątkiem gospodarstw najmniejszych, otrzymujących poniżej 5000 euro płatności rocznie. Uzyskane w ten sposób środki zostaną przesunięte do filaru II WPR z przeznaczeniem na rozwój wsi oraz wsparcie gospodarstw najmniejszych (jest to tzw. modulacja).
Kolejną istotną zmianą, obok nowego sposobu obliczenia wsparcia dochodów rolniczych, jest uzależnienie płatności od przestrzegania przez rolników standardów ochrony środowiska, bezpiecznej żywności, właściwych warunków chowu zwierząt (dobrostanu) i zasad dobrej praktyki rolniczej. Jest to tzw. zasada współzależności (cross-compliance). Nowe państwa UE zostały wyłączone z tej zasady do czasu wdrożenia systemu jednolitej płatności (SPS).
Zmiany te oznaczają, że w przyszłości decyzje produkcyjne rolników będą znacznie bardziej niż poprzednio podporządkowane sygnałom z rynku, w tym modyfikacjom struktury popytu, i nie będą sztucznie stymulowane bodźcami finansowymi. W wyniku reformy z 2003 r. głównym elementem systemu wspierania dochodów staje się jednolita płatność, uzupełniona w przypadku produkcji nie-

których produktów (głównie zbóż, mleka chudego w proszku, masła, wołowiny) skupem interwencyjnym i kilkoma innymi instrumentami wsparcia rynkowego.
Podstawowe pojęcia według reformy Wspólnej Polityki Rolnej z 2003 r.
■ single payment scheme -jednolita płatność;
■ modulation - modulacja, tj. stopniowe ograniczenie płatności bezpośrednich dla dużych gospodarstw i skierowanie zaoszczędzonych środków na rozwój obszarów
wiejskich;
■ decoupling - oddzielenie płatności od bieżącej struktury i wielkości produkcji rolnej;
■ cross-compliance - uwarunkowanie dopłat od przestrzegania przez rolników zasad poszanowania środowiska, bezpieczeństwa żywności, dbałości o dobrostan zwierząt, o utrzymanie ziemi w dobrym stanie itp.
■ Reformą uzgodnioną w 2003 r. zaczęto wdrażać z początkiem 2007 r., ale
niektóre państwa podjęły jej realizację dobrowolnie już w 2005 r. W większości nowych państw członkowskich reforma zacznie obowiązywać po zakończeniu funkcjonowania rozwiązań przejściowych dotyczących płatności bezpośrednich ustalonych w Traktacie akcesyjnym (tj. od 2013 r.). Wyjątkiem są Malta i Słowenia, które zdecydowały się wprowadzić nowy system jednolitej płatności na mocy decyzji
z Luksemburga już w 2007 r.
Zmiany filaru II na mocy reformy z 2003 r. przewidują zwiększenie środków na wsparcie rozwoju obszarów wiejskich (i wzrost jego roli w całości polityki rolnego)6. Jak już zauważono wcześniej, w 2007 r. stworzono jeden fundusz finansujący filar II WPR, tj. Europejski Fundusz Rolny Rozwoju Obszarów Wiejskich - EFRROW, i przeniesiono do niego działania dotyczące rozwoju obszarów wiejskich z polityki spójności. Miało to służyć lepszej koordynacji działań w ramach tego filaru. Na nowo zdefiniowano priorytetowe cele filaru II WPR. W latach 2007-2013 działania na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, współfinansowane lub finansowane w całości z budżetu UE, koncentrują się wokół czterech grup (tzw. osi7):
• Oś 1: Poprawa konkurencyjności sektora rolnego i leśnego, dzięki wsparciu
restrukturyzacji, rozwoju i innowacji.
• Oś 2: Poprawa środowiska naturalnego i obszrów wiejskich.
• Oś 3: Jakość życia na obszarach wiejskich i różnicowanie gospodarki
wiejskiej.
• Oś 4: Lokalne strategie rozwoju poprzez partnerstwo publiczno-prywatne
(Leader).
6 Zwiększeniu środków na rozwój obszarów wiejskich służy m.in. modulacja, tj. przeniesienie części środków z filaru I WPR do filaru U dzięki stopniowej redukcji bezpśrednich dopłat do dużych gospodarstw rolnych, tj. gospodarstw otrzymujących dopłaty bezpośrednie w wysokości powyżej 5000 euro.
7 W celu zapewnienia zrównoważonego rozwoju, państwa członkowskie i regiony sa zobowiązane do przeznaczania przynajmniej 10% środków unijnych na realizację działań zakwalifikowanych do osi 1 oraz 3 i 25% na realizację działań znajdujących się na osi 2. Dodatkowym wymogiem przy finansowaniu projektów jest, by część środków służyła wsparciu lokalnych działań w ramach podejścia LEADER.

WPR a nowe państwa członkowskie UE
Na mocy Traktatu akcesyjnego nowe państwa członkowskie (NPC) uzyskały od początku akcesji dostęp do instrumentów rynkowych WPR generalnie na zasadach jednolitych dc tych, które obowiązywały w UE-15. Uzyskały też możliwość korzystania ze środków na rozwój wsi. Wielkość tych środków była przedmiotem negocjacji i obecnie wynika z uzgodnień przyjętych przez państwa UE w Perspektywie finansowej na lata 2007-2013. Natomiast w odniesieniu do płatności bezpośrednich NPC musiały zaakceptować 10-letni okres przejściowy na dojście do pełnego poziomu należnych płatności finan¬sowanych z budżetu UE (stosowanego w UE-15 w dniu 30 kwietnia 2004 r.), tj. do 2013 r. NPC (z wyjątkiem Słowenii i Malty) stosują uproszczony system obszarowych płat¬ności bezpośrednich (Single Area Payment Scheme - SAPS). Zakłada on rozdzielenie dostępnych dla państwa środków finansowych (tzw. rocznej koperty finansowej ustalanej przez Komisję Europejską) w jednakowej wysokości między wszystkie grunty utrzymywa¬ne w dobrej kulturze rolnej (dla gospodarstwa o powierzchni minimum 1 ha). Jednolita płatność obszarowa (SAPS) wzrasta z 25% poziomu płatności stosowanych w UE-15 (w dniu 30 kwietnia 2004 r.) do 100% w r. (początkowo o 5 pkt. proc, a od 2007 r. o 10 pkt. proc. rocznie). Jest ona finansowana z budżetu UE. Z uwagi na sprzeciw Polski w trakcie negocjacji wobec przyjęcia tak niskiego poziomu wyjściowego płatności, uzgodniono możliwość ich uzupełnienia o krajowe płatności uzupełniające. Mogą one być stosowane w wysokości do 30% płatności stosowanych w państwach UE-15 w dniu 30 kwietnia 2004 r. Są finansowane z budżetu krajowego oraz częściowo z przesunięcia środków na rozwój wsi. Dzięki zastosowaniu tego uzupełnienia łączny poziom płatności bezpośrednich w Polsce osiągnął 100% poziomu unijnego (z 2004 r.) już w 2010 r. zmieniają się proporcje finansowania tych płatności: rośnie do 100% w 2013 r. wkład z budżetu UE, a zmniejsza się do 0% wkład krajowy.
Podczas gdy płatności obszarowe są dostępne dla wszystkich właścicieli lub dzierżaw¬ców ziemi, to krajowe płatności uzupełniające trafiają do producentów: upraw pod¬stawowych (m.in. zbóż, roślin oleistych, wysokobiałkowych), chmielu, skrobi ziem¬niaczanej, tytoniu oraz roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca - wypłacana od 2007 r.). Ponadto z budżetu unijnego wypłacana jest oddzielna płatność cukrowa (od 2006 r.), a od 2008 r. oddzielna płatność do pomidorów oraz płatność do uprawy owoców miękkich kierowanych do przetwórstwa. Tak więc wielkość dopłat otrzymywanych przez konkretnego rolnika zależy od powierzchni gruntów rolnych (jest stała na jeden hektar w skali kraju), jak też od rodzaju produkcji rolnej (tu wysokość dopłat z tytułu np. uprawy chmielu jest inna niż płatności zwierzęcej).
Najwięcej środków finansowych jest kierowanych do rolników w postaci jednolitej płatności obszarowej (55% w 2009 r.). Dalsze 28% trafia do rolników w postaci krajowych
płatności uzupełniających (przede wszystkim do grupy upraw podstawowych i do płatności zwierzęcej).

Działania Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) realizowane w Polsce

Oś 1: Poprawa konkurencyjności sektora rolnego i leśnego:
- ułatwianie startu młodym rolnikom,
- renty strukturalne8,
- modernizacja gospodarstw rolnych,
- poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowaniem rolnictwa i leśnictwa,
- grupy producentów rolnych. Oś 2: Poprawa środowiska naturalnego i obszarów wiejskich:
- wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzyst¬nych warunkach gospodarowania - tzw. obszary ONW9,
- program rolno-środowiskowy,
- zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne10. Oś 3: Jakość życia na obszarach wiejskich i różnicowanie gospodarki wiejskiej:
- tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw,
- podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej,
- odnowa i rozwój wsi. Oś 4: Leader:
- wdrażanie lokalnych strategii rozwoju,
- funkcjonowanie lokalnej grupy działania, nabywanie umiejętności i aktywizacja.
Pomoc techniczna: jej celem jest zapewnienie efektywnej realizacji działań PROW, przez odpowiednie przygotowanie wszystkich uczestników procesu jego wdrażania (np. szkole¬nia).
Źródło: http://www.minrol.gov.pl/po1AVsparcie-rolnictwa-i-rybolowstwa/PROW-2007-2013
8 Wsparcie dla wcześniejszej rezygnacji z rolniczej działalności zarobkowej (tzw. renty struktural-le): rolnik, który ukończy 55 lat ma prawo do wcześniejszej emerytury - do czasu osiągnięcia wieku emerytalnego według zasad obowiązujących w danym państwie; podstawowym warunkiem ubiegania się ) rentę strukturalną jest prowadzenie działalności rolniczej przez 10 lat poprzedzających taką decyzję oraz przekazanie gospodarstwa następcy lub na powiększenie innego gospodarstwa. Wsparcie ma na celu izybsze przekazywanie ziemi młodszym, lepiej wykształconym rolnikom.
9 Wsparcie dla gospodarstw położonych w regionach o niekorzystnych warunkach gospodarowania iotyczy na przykład obszarów o dużym nachyleniu terenu i niskiej jakości gleby. Wsparcie ma tu wyrównać rolnikowi dodatkowe koszty gospodarowania i niższe dochody.
10 Subwencje na zalesienie obejmują jednorazową dotację na posadzenie lasu, sumy wypłacane przez 5 lat na pielęgnację lasu i środki przekazywane przez 20 lat jako rekompensata za dochód utracony iv wyniku nieprowadzenia działalności rolniczej. Pozwalają one ograniczyć produkcję, zwłaszcza na słabych glebach.
Działania te mają służyć rozwiązywaniu wielu problemów, z jakimi borykają siP obszary wiejskie. Polityka rozwoju wsi ma zapewnić rolnictwu jego wielofunkcyjny, charakter oraz chronić wiejską przestrzeń produkcyjną i społeczną. Akcent kła dzie się więc w coraz większym stopniu na kompleksowy rozwój całych regionów wiejskich. w
Należy jednak stwierdzić, że w praktyce większość środków przeznaczonych na rozwój obszarów wiejskich trafia do producentów rolnych (podobnie, jak pieniądze z filaru IWPR), a w niniejszym zakresie na rozwój ich otoczenia. Tak więc środki te de facto wspierają przemiany strukturalne, poprawiając produktywność i konkuren cyjność rolnictwa, a w stopniu mniejszym od oczekiwań prowadzą do pobudzenia pozaprodukcyjnych funkcji rolnictwa.

Przyczyny rosnącego znaczenia polityki rozwoju obszarów wiejskich w UE
Duże i systematycznie rosnące znaczenie rozwoju obszarów wiejskich wynika niewątpliwie z faktu, że zajmują one ponad 80% terytorium UE, podczas gdy mieszka w nich tylko ok. 15% obywateli Unii. Procesy gospodarcze zachodzące w regionach wiejskich, mimo znacznej interwencji państwa, nie zapewniają wyrównywania poziomów rozwoju gospodarczo--społecznego i równomiernego podziału korzyści ekonomicznych. Poziom PKB w wielu regionach wiejskich jest nierzadko nawet w niektórych państwach zamożnych znacznie niż-szy niż średni PKB na mieszkańca UE. W regionach takich występują różnorodne nieko¬rzystne zjawiska, takie jak ucieczka ludności do miast, zwłaszcza ludzi młodych, pogłębia¬jąca problem bezrobocia w miastach i jednocześnie utrudniająca dalszy rozwój obszarów wiejskich; ukryte bezrobocie i małe szanse znalezienia pracy; niższy od przeciętnego poziom wykształcenia; mała ilość instytucji wsparcia biznesu itd. Wszystkie te czynniki wzmacniają przesłanki uzasadniające potrzebę wspierania rozwoju obszarów wiejskich.
9.4. Zmiany roli głównych instrumentów WPR w ujęciu finansowym
Wskazane zmiany charakteru i instrumentów WPR miały odbicie w modyfikacjach struktury wydatków na wdrażanie tych instrumentów (zob. tablica 9.2). Do końca lat 80. w ramach WPR finansowano niemal wyłącznie wsparcie rynkowe (pewne nieduże sumy były przeznaczane na zmiany strukturalne w ramach polityki spój¬ności). W roku 1989 aż 38% wydatków na WPR zostało przeznaczone na subsydia eksportowe, a pozostałe 62% na interwencyjny skup produktów rolnych. W roku 2006 sytuacja zasadniczo się zmieniła. Udział środków na wsparcie rynkowe i re¬fundacje wywozowe spadł do 16% całości wydatków na WPR. Pojawiły się znaczące sumy na środki towarzyszące - 15% budżetu WPR. Dalszemu obniżeniu uległy nakłady na interwencje rynkowe - do 7%. Jednak największy odsetek wydatków pochłaniały płatności bezpośrednie, bo aż 69% w 2006 r. i 76% budżetu na WPR w 2009 r.

Tablica 9.2. Podział środków na realizację Wspólnej Polityki Rolnej i rozwoju obszarów wiejskich (w %)
Rodzaj środków i 1989 2006 2(K)9
Płatności bezpośrednie (reformy z lat 1992, 1999 i 2003) — 69 76
Wsparcie rynków Refundacje wywozowe Interwencje 38 62 5 11 7
Inne (środki towarzyszące - rozwój obszarów wiejskich) — 15 17
Wszystkie środki 100 100 100
Źródło: http://infoeuropa.sliven.bg/eu_fact_sheets/policies/agriculture/article_7210_pl.htm oraz EU Bu dget 2009, Financial Report, European Commission 2010, s. 27.
Dodajmy, że płatności bezpośrednie okazały się instrumentem bardzo atrakcyj-nym dla rolników, m.in. dlatego że - poza złożeniem wniosku dokumentującego prowadzoną działalność rolniczą - nie wymagają dodatkowego wysiłku organizacyj¬nego (np. przygotowania wniosku o wsparcie na konkretny cel, biznesplanu itp.) ani finansowego (np. w postaci współfinansowania projektu przez beneficjenta środków z budżetu UE, co jest wymagane w większości instrumentów na rozwój wsi). Działają one stabilizująco na dochody, zwłaszcza że zazwyczaj stanowią istotną część całego dochodu rolnika. Szacuje się, że w Polsce i wielu innych państwach UE przekraczają one 50% dochodu".
W całym okresie funkcjonowania WPR zmniejszył się też udział nakładów na tę politykę (bez środków na rozwój obszarów wiejskich) w całości wydatków ze wspólnego budżetu: z 80% w 1971 r. do 54% w 1993 r., 48% w 1998 r., 45% w 2003 r. i prawie 37% w 2009 r.12 Jest to przede wszystkim wynikiem szybszego wzrostu wydatków na inne cele (zwłaszcza na poprawę konkurencyjności i na politykę spójności). W Perspektywie finansowej na lata 2007-2013 zakłada się, że w 2013 r. udział ten spadnie do 32%.
9.5. Przegląd Wspólnej Polityki Rolnej w 2008 r.
W listopadzie 2007 r. Komisja zainicjowała przegląd WPR, tzw. przegląd zdrowotny {health check). Wynikał on m.in. z chęci dokonania oceny reform przeprowadzonych w ciągu poprzednich 15 lat, a zwłaszcza efektów rozwiązań przyjętych w 2003 r. w Luksemburgu. W szczególności chodziło o ocenę skuteczności systemu jednolitej płatności, jak też o uproszczenie i usprawnienie instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej. Impulsem do przeglądu stała się też zmiana sytuacji na rynku światowym
11 Analiza sytuacji produkcyjnej / ekonomicznej polskiego rolnictwa w 2009 r., IERiGŻ, Warszawa 2010.

w ostatnich kilku latach, w tym rosnący popyt na wiele produktów rolnych. Efektem konsultacji i negocjacji było przyjęcie przez Radę ministrów rolnictwa UE w listopadzie 2008 r. pakietu uzgodnień, modyfikujących instrumenty WPR. Główne decyzje były następujące13:
> Zmodyfikowano mechanizmy interwencji rynkowej, pozwalając rolnikom elastyczniej reagować na zmiany sytuacji rynkowej, np. na niedobory niektórych produktów na rynku światowym w ostatnich kilku latach. Służy temu między innymi zniesienie odłogowania ziemi oraz stopniowe zwięk¬szanie kwot mlecznych, tak by zostały całkowicie zniesione w 2015 r.
> Zwiększono modulację, tj. mechanizm polegający na ograniczaniu płatności bezpośrednich dla rolników i przeznaczaniu zaoszczędzonych środków na rozwój obszarów wiejskich. Uzyskane w ten sposób środki mogą być wykorzystane przez państwa członkowskie na wzmocnienie programów w dziedzinie zmian klimatycznych, energii odnawialnej, gospodarki wodnej, różnorodności biologicznej i na inne działania.
> Uzgodniono pełne oderwanie płatności bezpośrednich od produkcji (decoup-ling), z wyjątkiem kilku produktów14.
> Zwiększono pomoc na inwestycje dla młodych rolników w ramach pro¬gramów rozwoju obszarów wiejskich.
>■ P stosowania uproszczonego systemu jednolitej płatności obszarowej członkowskich (miał jedynie do 2010 r.).
> Państwa mogą elastyczniej wykorzystywać do 10% swoich krajowych pułapów budżetowych przewidzianych na płatności bezpośrednie, prze¬znaczając je na działania środowiskowe lub działania w zakresie poprawy jakości produktów.
Jakkolwiek decyzje te zostały uzgodnione w ramach pakietu skromnie nazwa¬nego przeglądem WPR, to faktycznie mają one duże znaczenie dla uporządkowa¬nia instrumentów tej polityki, zwiększenia ich prorynkowej orientacji i poprawy efektywności rolnictwa UE. W szczególności zdecydowano o pełnym wprowadzeniu oderwania płatności bezpośrednich od produkcji (decoupling). Zwiększa to orienta¬cję prorynkową rolników i pozostawia im większą swobodę w dostosowywaniu wielkości i struktury produkcji do wymagań rynku. Jednocześnie jednolite płatności
3 Rozporządzenia wdrażające ustalenia przeglądu zdrowotnego zostały opublikowane w Dz. Urz. UE 2009, L 30/52 (http://ec.europa.eu/agriculture/healthcheck/index_en.htm).
4 Jak wspomniano, już w ramach reformy WPR z 2003 r. dokonano „oddzielenia" pomocy bezpośredniej dla rolników od produkcji, tzn. płatności przestały być powiązane z wielkością produkcji poszczególnych produktów. Niektóre z państw członkowskich utrzymały jednak część płatności uzależnionych od wielkości produkcji. Płatności te zostaną teraz oddzielone od produkcji i przeniesione do systemu płatności jednolitej, z wyjątkiem premii z tytułu krów mamek, kóz i owiec, w przypadku których państwa członkowskie mogą utrzymać obecne poziomy wsparcia uzależnione od wielkości produkcji.

obszarowe są prostsze w obsłudze administracyjnej i łatwiejsze dla rolnika na poziomie dokumentacji, niezbędnej dla ich uzyskania. Generalnie, decyzje te powinny ułatwić europejskiemu sektorowi rolnemu reagowanie na nowe wyzwania i możliwości, w tym na zmiany klimatyczne, konieczność usprawnienia gospodarki wodnej, ochronę różnorodności biologicznej i produkcję „zielonej energii".
9.6. Przyszłość WPR
Modyfikacje WPR, wprowadzone na mocy omówionego wyżej przeglądu, zapew¬niają stabilność funkcjonowania WPR Już teraz jednak trwają dyskusje nad możliwym kształtem WPR po tej dacie, tj. w ramach nowych Wielo¬letnich ram finansowych U ich podłoża leżą m.in. następujące
przesłanki:
■ sięgający w 2009 r. 36,7%, a wraz z wydatkami na rozwój obszarów wiejskich prawie 53%, w sytuacji gdy sektor rolny generuje zaledwie około 4% PKB i angażuje jedynie 8% zatrudnionych w skali UE-27.
■ , związanych m.in. i w zakresie zaopatrzenia w energię, Środki przeznaczane na WPR są postrzegane jako potencjalne źródło, z którego można by uzyskać fundusze na działania w tych obszarach na poziomie unijnym.
■ Liczne krytyczne oceny zasadności i efektywności WPR w jej obecnym kształcie. Krytyka dotyczy przede wszystkim nadmiernego udziału w całości wydatków na WPR nakładów na płatności bezpośrednie, które rolnicy mogą przeznaczać na dowolne cele, niekoniecznie związane z poprawą konkurencyj¬ności produkcji rolnej i rozwojem obszarów wiejskich.
■ Nierówny rozkład korzyści między beneficjentów WPR.
W tle tych konkretnych zarzutów wobec WPR leży fundamentalna kwestia: czy polityka rolna w UE powinna mieć charakter w pełni wspólnotowy, czy też państwa członkowskie powinny odpowiadać za część jej mechanizmów. Ściśle związany z tym jest postulat części państw dotyczący współfinansowania (renacjonalizacji) WPR. Jest natomiast generalna zgoda co do tego, że ważne argumenty przemawiają za kontynuacją WPR (choć w zmodyfikowanej postaci), jak np. zapewnienie bezpiecznej żywności, wielofunkcyjności rolnictwa, stabilności rynków rolnych, a także ochrony konkurencji (jednolitych reguł działania) na wspólnym rynku europejskim.
Możliwość przeprowadzenia głębszej reformy WPR będzie uzależniona od uzgodnień dotyczących zmian w unijnym budżecie, a więc od możliwych kom¬promisów w sprawie całego pakietu rozwiązań finansowych (por. rozdz. 6). Przebieg dotychczasowej dyskusji wskazuje, że w najbliższych latach nierealne jest zwięk-

szenie wielkości unijnego budżetu (w stosunku do DNB), by zapewnić środki na sfinansowanie tych nowych działań. W tej sytuacji należy spodziewać się konty¬nuowania nacisków na zmniejszenie budżetu na WPR, by w ten sposób wygospo¬darować środki na prowadzenie nowych wspólnotowych polityk.
Stanowisko Polski w dyskusji nad przyszłością WPR
W dyskusjach w ramach przeglądu WPR oraz nad dalszymi losami WPR Polska jest przeciw głosom niektórych państw za ograniczeniem wsparcia dla rolnictwa. Polska wskazuje na ważne funkcje, jakie rolnictwo pełni w zapewnieniu bezpieczeństwa żywnościowego, zagospodarowania przestrzeni, stabilizacji rynku pracy, zaspokojenia potrzeb konsumentów itp. Polska opowiada się też za tym, by kontynuować jednolity charakter rynkowego filara WPR, a więc jest zdecydowanie przeciw renacjonalizacji WPR argumentując, że taka decyzja naruszyłaby jednolitość rynku wewnętrznego UE, która jest jednym z ważniejszych sukcesów integracji europejskiej. Przerzucenie finansowania części kosztów WPR na budżety narodowe zaowocowałoby zróżnicowaniem wielkości wsparcia, ponieważ niektórych państw nie byłoby stać na dużą pomoc. Podważyłoby to fundamentalną zasadę mechanizmu ekonomicznego UE, jaką jest zasada równej konkuren¬cji. Jednocześnie Polska uznaje priorytet wsparcia bezpośredniego producentów w stosun¬ku do cenowego. Podkreśla też celowość umacniania filaru II WPR, tj. polityki rozwoju obszarów wiejskich poprawiającej konkurencyjność sektora i warunki życia na wsi.
W listopadzie 2010 r. Komisja przedstawiła propozycje zmian polityki rolnej UE po roku. Główne cele przyszłej reformy - określone przez Komisję na podstawie szerokich konsultacji z rządami państw UE, różnymi instytucjami i rolnikami - to zapewnienie bezpiecznej żywności w wystarczających ilościach, rozsądne gospodarowanie zasobami naturalnymi oraz zrównoważony rozwój ob¬szarów wiejskich. Komisja przedstawiła też trzy warianty możliwych zmian WPR, pozwalające zrealizować te cele. Wszystkie przewidują utrzymanie obecnego systemu składającego się z dwóch filarów. Filar I obejmowałby płatności bezpo¬średnie oraz środki rynkowe, z regułami wyraźnie określonymi na szczeblu UE. Natomiast na filar II składałyby się wieloletnie środki rozwoju obszarów wiejskich. Generalne ramy wydatków ustalane byłyby w przypadku filaru II na szczeblu UE, jednak ostateczne decyzje odnośnie do programów wsparcia pozostawiono by państwom członkowskim lub regionom objętym wspólnym zarządzaniem. Kolejnym wspólnym elementem wszystkich trzech wariantów jest założenie, iż przyszły system płatności bezpośrednich nie może opierać się na historycznych okresach odniesienia, lecz powinien zostać powiązany z obiektywnymi kryteriami. Propozycja ta jest na tyle ogólna, że nie wzbudza na razie większych kontrowersji. Z polskiego punktu widzenia ważne jest, że przewiduje ona zachowanie wspólnotowego charakteru polityki rolnej.