Scharakteryzuj genezę powstania i funkcjonowanie Rady Europy

Organizacje międzynarodowe są tworzone dla realizacji pewnego wspólnego celu, który ma charakter międzynarodowy lub realizowany jest przez działalność międzynarodową. Są one tworami klasyfikowanymi do dwóch podstawowych kategorii, czyli organizacji rządowych lub organizacji pozarządowych. Pierwszą grupę stanowią organizacje tworzone przez państwa. Podstawę ich działania stanowią umowy międzynarodowe, zawarte w imieniu państw. Członkami ich mogą być wyłącznie państwa, jest to zatem zorganizowana forma stałej współpracy międzypaństwowej, którą ustala się w umowie wielostronnej. Współpraca taka przebiega przy względnie stałym składzie uczestników. Jej najbardziej charakterystyczną cechę stanowi istnienie stałych organów, którym umowy przyznają określone kompetencje i uprawnienia. Organy działają w imieniu organizacji, dla zrealizowania założonych, wspólnych celów. Drugą grupę organizacji mogą utworzyć: związki, instytucje, osoby prawne i osoby fizyczne z różnych państw. W organizacjach pozarządowych te różne podmioty łączą się, i choć nadal działają w poszczególnych państwach, to są połączone przez wspólne interesy i zainteresowania określonych grup czy osób. Podmioty te wpierw nawiązują ze sobą kontakty, a następnie tworzą organizację, która jest stałą i zinstytucjonalizowaną formą ich współpracy. Organizacje pozarządowe działają na podstawie nieformalnych porozumień lub też na podstawie porozumień o charakterze wewnętrzno-prawnym.
Organizacje międzynarodowe, tworzone przez podmioty państwowe, mogą dążyć do przyjęcia w swoje ramy jak największej liczby członków, i są to organizacje rządowe otwarte. Organizacje tego typu określa się mianem organizacji powszechnych lub uniwersalnych. Typowym przykładem organizacji powszechnej, znanym chyba wszystkim, jest ONZ. Z drugiej natomiast strony odróżnia się organizacje, które już z ich założenia, są skierowane na skupianie państw określonego rodzaju, jak np.: Liga Państw Arabskich. Organizacje tego o tym charakterze określane są jako organizacje regionalne lub partykularne.
Zadaniem organizacji międzynarodowych (rządowych) jest regulowanie działalności państw członkowskich w zakresie wspólnych interesów, kontrolowanie stanu faktycznego z ustalonymi normami i wzorcami oraz własna działalność organizacji w zakresie świadczenia różnych usług przy użyciu środków pozostających w ich dyspozycji.
Jeżeli chodzi o strukturę organizacji międzynarodowych, to można ją, co do zasady, sprowadzić do jednego, podstawowego wzorca: na czele stoi organ, w którym wszyscy członkowie posiadają swoich reprezentantów, posiada on tylko najogólniejsze kompetencje, najczęściej nadaje mu się miano zgromadzenia ogólnego. Obok istnieje organ wykonawczy, o węższym już składzie, posiadający funkcje wykonawcze, czyli radę. Ostatnim z podstawowych ale działającym stale organem, który spełnia przede wszystkim czynności techniczne oraz biurowe jest sekretariat. Nie można powiedzieć kategorycznie, że wszystkie z organizacji międzynarodowych mają taką właśnie strukturę wewnętrzną.
Organizacje międzynarodowe działają głównie przez podejmowanie uchwał. Mogą się one odnosić zarówno do postępowania państwa poza organizacją międzynarodową, jak również do wewnętrznej struktury i funkcjonowania samej organizacji. Uchwały te mogą mieć charakter zarówno wiążący jak i występować w formie zaleceń, życzeń czy propozycji. Podejmowanie uchwał w ramach organizacji powinno podlegać procedurze na tyle elastycznej, by zapewniała sprawne i efektywne jej działanie, a również, by uniemożliwiała jednej grupie państw podporządkowania jej sobie.
Organizacja o nazwie Rada Europy należy do grupy organizacji międzyrządowych. Jest to najstarsza organizacja polityczna, która skupia w swym gronie 47 państw Europy. Została ona utworzona, aby: chronić praw człowieka, bronić demokracji parlamentarnej i rządów prawa; rozwijać porozumienia o zasięgu kontynentalnym w celu ujednolicania praktyki społecznej i prawnej poszczególnych państw; promować świadomość europejskiej tożsamości opartej na wspólnych wartościach i obecnej w różnych kulturach. Rada Europy powstała 5 maja 1949 roku, dzięki podpisaniu przez 10 państw traktatu założycielskiego (tzw. Traktatu Londyńskiego).
Członkiem Rady Europy może zostać każde, zaproszone przez tę organizację, państwo europejskie akceptujące zasady rządów prawa i ochrony praw człowieka. Kryteria te odzwierciedlają podstawowe wartości, na których miała i ma opierać się ta organizacja. Kryteria ochrony praw człowieka, demokracji parlamentarnej oraz rządów prawa mają być strażnikami bram Rady Europy.
Potrzebę integracji Europy mocno zasygnalizował, tuż po zakończeniu II wojny światowej, były premier Wielkiej Brytanii Winston Churchill. Stwierdził on, już w roku 1946, że trzeba zbudować pewnego rodzaju Stany Zjednoczone Europy. Drugim znaczącym wydarzeniem, które przetarło drogę dla idei integracji, było spotkanie w Hadze, mianowane „Kongresem Europy”. Do miasta tego zjechali się przedstawiciele rozmaitych ruchów, które głośniej lub ciszej, opowiadały się za silniejszym zjednoczeniem Starego Kontynentu. Pakiet rezolucji przyjętych podczas tego kongresu oraz kierunek, w którym zmierzała sytuacja polityczna Europy, przyczyniły się do rozpoczęcia, przez rządy państw europejskich, rokowań na temat kształtu nowej organizacji międzynarodowej. Ostatecznie w maju 1949 roku w pałacu St. James w Londynie, statut nowej organizacji został podpisany przez przedstawicieli dziesięciu krajów zachodnioeuropejskich. Wchodząc w życie trzy miesiące później statut ten utworzył Radę Europy. Siedzibą organizacji stał się Pałac Europy w Strasburgu.
Statut Rady Europy przewidywał istnienie fundamentalnego organu – Zgromadzenia Parlamentarnego, które do lat 70-tych XX w. nazywano Zgromadzeniem Konsultacyjnym, albo Doradczym. Obok niego powołano także Sekretarza Generalnego, wraz z sekretariatem i Komitet Rady Ministrów Rady Europy. Komitet Ministrów w założeniu składał się z ministrów spraw zagranicznych wszystkich państw członkowskich. Praktycznie jednak kiedy zachodzi potrzeba omówienia spraw związanych z węższą kwestią, np. edukacją, w zgromadzeniu tego organu udział biorą ministrowie ds. edukacji czy nauki. Komitet Ministrów w składzie ministrów spraw zagranicznych jest organem sankcyjnym, który w wypadku braku poszanowania praw człowieka, większością kwalifikowaną 2/3, może zdecydować o zawieszeniu państwa w prawach członka Rady Europy, a w skrajnych przypadkach może nawet wykluczyć członka z Rady.
Rada Europy uznała za jeden z najważniejszych swych celów kodyfikację praw człowieka. Było to szczególnie ważne dla ich skutecznej ochrony. Prace kodyfikacyjne trwały w latach 1949-1950. Zakończyły się 4 listopada 1950 roku. Tego właśnie dnia, w Rzymie, uroczyście podpisano Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Popularnie nazywa się ją Europejską Konwencją Praw Człowieka. Jej wejście w życie, ze względów proceduralnych, odwlokło się aż do 3 września 1953r. Europejska Konwencja Praw Człowieka pozostaje nadal otwarta dla państw chętnych do przystąpienia.
Fakt podpisania statutu, tworzącego Radę Europy, nie dokonał jeszcze niczego automatycznie. Nadal nie można było wykluczyć możliwości np. wybuchu kolejnego konfliktu zbrojnego. Był to impuls, który niewątpliwie zapoczątkował proces. Z czasem tempo zacieśniania współpracy między państwami członkowskimi mocno przyspieszyło. Współpraca polityczna to przecież nieodzowny czynnik pozwalający na zachowanie pokoju w Europie. Z ponad półwiecznej perspektywy możemy dzisiaj dostrzec, jak ogromną ilość pracy Rada Europy już wykonała, nie zapominając jednak o tym, że nie jest to nadal praca ukończona.
Radę Europy zwykle postrzegamy za organizację, której zainteresowania skupiają się tylko wokół sfery ochrony praw człowieka. Jest to rzeczywiście najbardziej imponujące osiągnięcie tej organizacji. Lecz bezpośrednio z nią powiązane są choćby: polityka ochrony mniejszości narodowych, etnicznych, językowych, religijnych, kulturalnych czy seksualnych; polityka językowa oraz ochrona praw migrantów. Nie można także zapomnieć, że Rada Europy prowadzi działania w wielu dziedzinach, w tym niektórych w ogóle nie powiązanych bezpośrednio z prawami człowieka. Chodzi tu np. o sprawy społeczne i gospodarcze, ochronę zdrowia, edukację, kulturę, media, ochronę środowiska, sprawy młodzieży i sportu, a wreszcie o współpracę prawną. Do dzisiaj pod auspicjami Rady Europy zawarto blisko 200 umów międzynarodowych dotyczących wielu ważkich zagadnień z zakresu wyżej wymienionych dziedzin.
Rada Europy obecnie działa za pośrednictwem czterech następujących organów:
• Komitetu Ministrów, organu decyzyjnego, w skład którego wchodzą ministrowie spraw zagranicznych członkowskich ( w liczbie 47) lub ich delegaci zasiadający w Strasburgu;
• Zgromadzenia Parlamentarnego, organu "obradującego", który grupuje 318 członków (i 318 zastępców) pochodzących z 47 parlamentów krajowych, jak również delegacje o statusie gościa specjalnego.
• Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych Rady Europy, złożonego z Izby Władz Lokalnych i Izby Regionów. Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych jest organem doradczym reprezentującym władze lokalne (samorządowe). W ten sposób rządy, władze parlamentarne i lokalne mają swoje oddzielne reprezentacje w Radzie.
• Sekretariatu Generalnego - najwyższego organu administracyjnego zatrudniającego około 1800 funkcjonariuszy europejskich. Na jego czele stoi wybierany na 5-letnią kadencję Sekretarz Generalny, aktualnie, od września 2004 roku Terry Davis ze Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej. Sekretarza Generalnego wybiera Zgromadzenie Parlamentarne.
Ponadto w ramach Rady Europy funkcjonuje szereg instytucji formalnie nie będących jej organami jak:
• Europejski Trybunał Praw Człowieka – organ Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, w skład Trybunału wchodzą wybitni znawcy problematyki ochrony praw człowieka w Europie. Sędziowie Trybunału, od wielu lat zajmujący się tą tematyką, stanowią gwarancję odpowiednio wysokiego poziomu orzecznictwa. Wybierani są oni przez Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy na sześcioletnią kadencję, po upływie której otwarta jest dla nich możliwość reelekcji. Trybunał formalnie wydaje wyroki. Lecz nie oznacza to, że cały skład Trybunału zajmuje się każdą sprawą.
• Europejski Komitet Zapobiegania Torturom - organ Europejskiej Konwencji do spraw zapobiegania torturom oraz nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu
• Europejski Komitet Praw Społecznych, itd.
Rada Europy przyjmuje dokumenty mające charakter traktatów międzynarodowych, zwane konwencjami, do których mogą przystępować państwa członkowskie Rady Europy, a w niektórych przypadkach także europejskie kraje nieczłonkowskie, lub nawet pozaeuropejskie kraje nieczłonkowskie. Kraje przystępujące do konwencji mogą poczynić pewne zastrzeżenia co do wyłączenia lub ograniczenia stosowania na ich terytorium niektórych artykułów danej konwencji. W niektórych sytuacjach podpisywane są też dodatkowe protokoły do konwencji, do których mogą, ale nie muszą, przystąpić państwa, które wcześniej podpisały samą konwencję. Konwencja wchodzi w życie, jeśli zostanie podpisana i ratyfikowana przez odpowiednią liczbę państw. Taki właśnie prawny charakter mają : będąca kodeksem podstawowych praw- Europejska Konwencja Praw Człowieka, oraz protokoły dodatkowe.
Na mocy Europejskiej Konwencji Praw Człowieka powołano Europejski Trybunał Praw Człowieka. Skargi do tego Trybunału mogą składać zarówno: państwa (tzw. skarga międzypaństwowa), jak i osoby indywidualne, grupy osób oraz organizacje pozarządowe (tzw. skarga indywidualna). Europejska Konwencja Praw Człowieka często jest określana jako "klejnot w koronie" Rady Europy. To ona pozwoliła także na ustanowienie procedury kontrolnej, wciąż unikalnej w skali światowej. Dzięki tej procedurze można wysunąć żądanie przywrócenia praw oraz przyznania stosownego zadośćuczynienia finansowego tym, którzy uważają, że ich prawa zostały naruszone.
Konwencja ta m. in. gwarantuje: prawo do życia, zakazuje stosowania tortur, niewolnictwa i pracy przymusowej, gwarantuje prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego, zapewnia prawo do sprawiedliwego procesu oraz zakazuje wstecznego stosowania prawa karnego, potwierdza prawo poszanowania życia prywatnego i rodzinnego wraz z prawem do zawarcia małżeństwa i założenia rodziny, przewiduje wolność myśli, sumienia i wyznania, wolność wypowiedzi, jak również wolność zgromadzania się i stowarzyszania, wreszcie chroni prawo do skutecznego środka odwoławczego. Katalog konwencyjny nie jest ani wyczerpujący, ani zamknięty. Jest sukcesywnie uzupełniany przez protokoły dodatkowe do Konwencji. Protokoły te wprowadzały nowe prawa, takie jak: ochronę własności prywatnej, prawo do nauki, prawo do wolnych wyborów, zakaz uwięzienia za długi, zakaz ponownego sądzenia w tej samej sprawie, itd. Protokół szósty, co bardzo istotne, zniósł karę śmierci.
Z praw i wolności konwencyjnych mogą korzystać wszystkie osoby pozostające pod jurysdykcją (władzą) państw-stron Konwencji. Chodzi tu przede wszystkim o obywateli tych państw, ale nie wyłącznie. Uprawnieni do korzystania z praw i wolności są również obcokrajowcy odwiedzający państwa członkowskie, a więc zarówno obywatele innych państw, jak i bezpaństwowcy , czyli osoby nie posiadające żadnego obywatelstwa. Warto pamiętać, że zastosowanie Konwencji nie jest ograniczone do terytorium określonego państwa, ale może rozciągać się poza nie. Tak więc z praw i wolności konwencyjnych można skorzystać na pokładzie samolotu, statku morskiego czy statku kosmicznego należącego do tego państwa-strony Konwencji.
Kontrola przestrzegania Konwencji dokonywana jest na dwu różnych płaszczyznach: skargi międzypaństwowej oraz skargi indywidualnej (petycji). Ta pierwsza sprowadza się do tego, że każde państwo-strona Konwencji może wszcząć spór z innym państwem-stroną, któremu zarzuca naruszenie Konwencji lub jej protokołów dodatkowych.
Skarga indywidualna, by być rozpoznaną przez Trybunał Praw Człowieka, musi czynić zadość wielu wymogom formalnym. Warunki te wynikają z samej Konwencji europejskiej. Po pierwsze skargę może wnieść jednostka, grupa jednostek lub organizacja pozarządowa a skarga taka może jedynie dotyczyć naruszenia jednego lub więcej praw zagwarantowanych przez Europejską Konwencję Praw Człowieka lub któryś z jej protokołów dodatkowych. Po wtóre naruszenia prawa lub praw musi dokonać władza publiczna państwa-strony. Zasadniczo petycja nie będzie przysługiwać przeciwko postępowaniu innych osób prywatnych. Wreszcie po trzecie przed wniesieniem skargi do Trybunału muszą zostać wyczerpane wszelkie krajowe środki prawne. Jest to bardzo ważny wymóg. Postępowanie przed Trybunałem w Strasburgu przewidziane jest jedynie jako uzupełnienie środków prawnych dostępnych w każdym państwie, a nie ich zastąpienie. Petycja musi być wniesiona do Trybunału w terminie 6 miesięcy od wydania ostatecznej krajowej decyzji w sprawie. Skargę jej nadawca musi podpisać, bo nie może ona być anonimowa, nie może również być identyczna ze sprawą już rozpoznaną przez Trybunał. Obowiązuje także zastrzeżenie, że nie można skorzystać ze skargi indywidualnej, jeżeli sprawa została już przedłożona innej międzynarodowej procedurze kontrolnej, np. Komitetowi Praw Człowieka ONZ. Tego prawa do skargi nie można nadużywać. Za nadużycie może zostać uznane np. przedstawienie w petycji fałszywych faktów celem wprowadzenia Trybunału w błąd.
Złożoną skargę analizuje się, czy spełnia ona wszystkie konieczne wymogi. Jeżeli nie, to może ona zostać odrzucona - uznana za niedopuszczalną. Decyzję co do tej kwestii podjąć może komitet złożony z 3 sędziów lub izba, do której petycja została skierowana. Werdykt o uznaniu skargi za niedopuszczalną jest ostateczny, niezależnie od tego, czy podejmie ją komitet czy izba Trybunału. Nie można się od niego w żaden sposób odwołać - kończy się wówczas postępowanie definitywnie.
Jeżeli wstępna weryfikacja skargi zakończy się pozytywnie to izba Trybunału może przystąpić do jej merytorycznego badania. Już w czasie toczącego się postępowania izba powinna zachęcać strony do pojednania, czyli do polubownego załatwienia sprawy. Jeśli nie dojdzie do konsensusu, to izba będzie kontynuować badanie skargi co do jej istoty. Wpierw strony postępowania (skarżący i państwo) zostaną zobowiązane do przedstawienia w konkretnym terminie swoich memoriałów i innych dokumentów popierających argumentację. W tym czasie dla Trybunału dokonuje się sprawdzanie stanu faktycznego powołanego w skardze. Dla tego celu izba może przeprowadzić dochodzenie. Gdy sędziowie zostaną już zapoznani z zebranymi informacjami może (nie musi) nastąpić ustna faza postępowania, czyli rozprawa przed Trybunałem. Biorą w niej udział przedstawiciele obu stron będących w sporze. Rozprawa jest dość sformalizowana. Strony zabierają głos według porządku ustalonego przez przewodniczącego izby. W trakcie rozprawy sędziowie mogą zadawać stronom dodatkowe pytania, aby bliżej wyjaśnić interesujące ich szczegóły ze stanu faktycznego lub prawnego sprawy. Po zakończeniu rozprawy sędziowie zbierają się na naradę. Ta narada sędziowska jest poufna. Wyrok (orzeczenie) stanowią trzy zasadnicze części: opisanie stanu faktycznego sprawy, przedstawienie argumentów prawnych uzasadniających treść trzeciej części, czyli sentencji wyroku. Egzekutorem wykonania wyroku jest Komitet Ministrów Rady Europy . Komitet może uchwalić rezolucję wzywającą państwo do postępowania zgodnego z wyrokiem Trybunału.
Komitet Ministrów Rady Europy jest jedynym organem decyzyjnym Rady Europy. Skupia ministrów spraw zagranicznych państw członkowskich. Ważne decyzje podejmuje jednomyślnie, przyjęcie nowych członków zatwierdza większością 2/3 głosów, inne bezwzględną.
Komitet Ministrów działa w imieniu całej organizacji, nadzoruje jej działalność, dba o dalszy rozwój. W celu wykonywania swoich zadań może zawierać umowy międzynarodowe oraz wydawać zalecenia rządom państw członkowskich.
Głównymi zadaniami Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych jest promowanie rozwoju demokracji na szczeblu lokalnym i umacnianie kontaktów regionów z zagranicą.
Zgromadzenie parlamentarne Rady Europy to jeden z głównych organów statutowych Rady Europy. Zasiada w nim 636 członków - 318 przedstawicieli parlamentów krajowych i 318 zastępców. Złożone jest z przedstawicieli parlamentów krajowych a ich liczba zależna jest od liczby mieszkańców państw. Przewodniczący Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy wybierany jest corocznie, lecz może on liczyć maksymalnie na trzy kadencje.
Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy jest ciałem obradującym, doradczym i nie posiada uprawnień prawodawczych – nie może stanowić prawa, norm prawnie wiążących, co wyraźnie odróżnia je od parlamentów narodowych. Zgromadzenie może debatować i uchwalać zalecenia w sprawach dotyczących ważnych zagadnień pojawiających się we współczesnym świecie. Zgromadzenie Parlamentarne wybiera również sędziów Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.
Ostatnim, spośród organów Rady Europy, jest Sekretarz Generalny. Organ ten ma charakter typowo administracyjny, bo to Sekretarz odpowiada za codzienne funkcjonowanie przedmiotowej organizacji. Swoje obowiązki spełnia on przy pomocy rozbudowanego sekretariatu.
Prawa człowieka są uniwersalne i tak samo uniwersalna powinna być ich ochrona. Jednakże odmienność religijna. kulturowa, gospodarcza, polityczna, itp. , nie sprzyjają takiej uniwersalnej ochronie. Skoro zatem prościej wyróżnić jest mniejsze wspólnoty, które efektywnie i niejednokrotnie z sukcesami współpracują należy to wykorzystać. Nic przy tym nie przeszkadza współistnieniu ochrony praw człowieka o charakterze uniwersalnym z regionalną. Nie istnieje jednakże możliwość ich wzajemnej sprzeczności. Jest natomiast dopuszczalna ochrona regionalna, lecz może ona mieć co najmniej takie same lub wyższe od uniwersalnych standardy ochrony. Ta właśnie dopuszczalność została wykorzystana przez członków założycieli Rady Europy.




Bibliografia:
1. Balcerzak M., Gronowska B,. Jasudowicz T., Lubiszewski M., Mizerski R., Prawa człowieka i ich ochrona. Podręcznik dla studentów prawa i administracji, Tonik, Toruń 2005
2. Gronowska B., Jasudowicz T., Mik C., Prawa człowieka. Wybór dokumentów międzynarodowych, TNOiK, Toruń 1999
3. Menkes J., Wasilkowski A., Organizacje międzynarodowe. Prawo instytucjonalne, Wolters Kluwer Polska 2006
4. Nowicki M., A., Europejski Trybunał Praw Człowieka. Wybór orzeczeń 2006, Warszawa 2007